論歐盟競爭法執(zhí)行機(jī)制的變遷

彭心倩

(廣州大學(xué)，廣東 廣州 510006)

論歐盟競爭法執(zhí)行機(jī)制的變遷

彭心倩

(廣州大學(xué)，廣東 廣州 510006)

競爭法的委員會集中執(zhí)行制在歐洲一體化的初期，為一體化的構(gòu)建以及競爭文化的傳播起到了舉足輕重的作用;然而隨著歐盟的擴(kuò)大、成員國的發(fā)展，集中執(zhí)行制顯得越來越不適應(yīng)共同體發(fā)展的需要。在經(jīng)歷40年的一體化進(jìn)程后，歐盟于2004年對其競爭法的執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行了分權(quán)制的重大改革。這種改革更多的不是競爭規(guī)則的自我邏輯完善，而是歐盟超國家治理中國際機(jī)制對國際合作的適應(yīng)性變化。

歐盟競爭法;執(zhí)行機(jī)制;變遷

1962年，歐洲理事會通過了《理事會關(guān)于執(zhí)行第85條和第86條(現(xiàn)第81條和第82條)的第17號條例》，首次對競爭法公共執(zhí)行主體的權(quán)能進(jìn)行了劃分，形成了以委員會為核心的集權(quán)化的實(shí)施機(jī)制。在該實(shí)施機(jī)制下，企業(yè)的限制競爭行為如想獲得不違法確認(rèn)或者豁免，必須向委員會進(jìn)行個案申報(bào);成員國的競爭主管機(jī)關(guān)和法院盡管有權(quán)適用第81條第1款的規(guī)定，但無權(quán)行使否定性排除權(quán)以及豁免的審查確認(rèn)權(quán)。2004年5月1日，就在歐盟實(shí)現(xiàn)了歷史上最大一次擴(kuò)大——成員國由原15個擴(kuò)大到25個的同一天，歐盟理事會頒行了《關(guān)于實(shí)施歐盟條約第81條和第82條競爭規(guī)則的規(guī)定的第1/2003號條例》并全面適用于新歐盟。新條例廢除了企業(yè)的申報(bào)確認(rèn)制，構(gòu)建“競爭網(wǎng)絡(luò)”，形成委員會指導(dǎo)下的競爭法成員國分散執(zhí)行機(jī)制。競爭法執(zhí)行主體權(quán)力的配置，呈現(xiàn)出從共同體行政主體主導(dǎo)的集權(quán)型執(zhí)行體制向共同體行政主體主導(dǎo)的合作型執(zhí)行體制的變化。這種改革更多的不是競爭規(guī)則的自我邏輯完善，而是歐盟超國家治理中國際機(jī)制對國際合作的適應(yīng)性變化。

一、歐盟競爭法歐洲委員會集中制執(zhí)行的歷史意義

歐洲一體化的突破是從歐洲煤炭和鋼鐵的聯(lián)合上開始的，一體化的實(shí)現(xiàn)首先也發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這其中作為“經(jīng)濟(jì)憲法”的競爭法不可或缺。歐洲委員會對競爭法的統(tǒng)一集中執(zhí)行，為一體化的構(gòu)建以及競爭文化的傳播起到了舉足輕重的作用。

1．歐盟競爭法的執(zhí)行集中實(shí)施培育了成員國有效競爭的觀念。在歐盟競爭法設(shè)立之時，許多成員國不但沒有競爭法，甚至連制定競爭法的觀念都很薄弱。如最初的舒曼計(jì)劃，就將歐洲煤鋼領(lǐng)域內(nèi)的合作形式設(shè)計(jì)為具有卡特爾性質(zhì)的煤鋼聯(lián)營;而如今經(jīng)過歐洲委員會和歐洲法院幾十年的努力，不但所有的成員國都認(rèn)同了競爭法的觀念，而且絕大多數(shù)成員國都相繼建立了自己國內(nèi)的競爭法。此外，作為成員國聯(lián)合行動整體的歐盟，如今也是世界貿(mào)易組織里倡導(dǎo)建立國際競爭法的積極代表。

2．歐盟競爭法的集中實(shí)施促進(jìn)了成員國競爭法建設(shè)的趨同。由于共同體是由各個主權(quán)彼此獨(dú)立的國家組成，他們都有制定旨在使自身利益最大化政策和法律的巨大空間。鑒于各國都有著各自獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)和法律傳統(tǒng)，尤其對于競爭法這種本質(zhì)上屬于公法的制度來說，完全可能制定出截然不同的國內(nèi)法。然而現(xiàn)實(shí)中，他們卻紛紛制定出與歐共體競爭法相似甚至相同的競爭法制度，這在相當(dāng)程度上是因?yàn)楣餐w層面的歐盟競爭法的集中執(zhí)行，使得各國從降低立法和執(zhí)行成本考慮而制定出類似的競爭規(guī)則。

3．歐盟競爭法的集中實(shí)施維持了歐盟競爭法制度的一致性。在《歐共體條約》草案談判之時，各國代表都支持以禁止性原則為基礎(chǔ)的競爭法設(shè)計(jì)，但是由于競爭法本身的不確定特點(diǎn)，決定了在具體界定什么是“扭曲競爭”等一系列問題上出現(xiàn)的困難。為了能根據(jù)市場需要靈活適用而不至于僵硬地“一刀切”，條約做出了由理事會進(jìn)一步做出準(zhǔn)則以及由委員會集中執(zhí)行的規(guī)定。而這種集權(quán)反過來又最有利地保障歐盟競爭法不被“誤讀”，并且能夠被“一視同仁”地適用于每一個成員國及成員國企業(yè)。

4．歐盟競爭法的集中實(shí)施為隔絕成員國的某些有關(guān)一體化消極意識干擾起到了屏障作用。由于一體化的道路并不是一帆風(fēng)順，尤其當(dāng)遇到嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，成員國國內(nèi)社會矛盾突出時，某些成員國就會因?yàn)楸緡娑鴮σ惑w化產(chǎn)生消極抵制情緒，采取一些明里暗里的貿(mào)易保護(hù)手段，或者將國內(nèi)不滿意見的視線轉(zhuǎn)移到一體化層面等等，從而對歐洲一體化帶來消極影響。將歐盟競爭法的執(zhí)行權(quán)集中于共同體層面后，一體化機(jī)構(gòu)及其政治精英們便可以借助法律的自治作用，利用委員會的集中實(shí)施，將這些成員國的政治干擾降小到最低。

二、歐盟競爭法歐洲委員會集中制執(zhí)行的缺陷

1．歐洲委員會集權(quán)一身，備受指責(zé)。

自《羅馬條約》生效以來，委員會就承擔(dān)著在共同體實(shí)施競爭法的重任。根據(jù)理事會1962年制定的第17號條例規(guī)定，委員會不僅享有《歐共體條約》第81條第1款和第82條對限制競爭協(xié)議和企業(yè)集中進(jìn)行禁止的權(quán)力，還享有第81條第3款規(guī)定的對某些特定限制競爭協(xié)議的豁免權(quán)，以及在禁止程序和豁免程序之外，對企業(yè)發(fā)放不違法認(rèn)證的權(quán)力。委員會在行使維護(hù)共同市場競爭的職權(quán)時，不僅享有被動地受理投訴以及審批權(quán)，還享有主動的檢查權(quán)，甚至突擊檢查權(quán);不僅享有對違法行為的處罰權(quán)，包括停止違法行為以及罰款等等，還享有對市場符合競爭法行為的引導(dǎo)權(quán)，包括發(fā)布指南以及負(fù)責(zé)指導(dǎo)頒發(fā)一些與實(shí)施歐盟競爭法相關(guān)的通告等。由于集權(quán)一身，實(shí)踐中以歐洲委員會為被告的案例也不乏鮮見。在1983年Musique Diffusion Francaise訴委員會一案中，原告就聲稱，“所涉爭訟的委員會決定之所以是非法的，一個簡單的原因事實(shí)就是它是在委員會做出的決定，而歐盟委員會在決定過程中既當(dāng)法官又當(dāng)檢察官?！保?］有學(xué)者也說，“判定是否違反競爭法的程序受到不止一次的指責(zé)……一個普遍的不滿就是委員會將法官、檢察官和陪審團(tuán)的職責(zé)集于一身?！保?］

2．安慰信缺乏法律效力，裁決滯后。

當(dāng)歐洲一體化之初，歐共體僅六個成員國時，集權(quán)一身委員會還能運(yùn)作自如。而如今，即使是不存在外界對集權(quán)的指責(zé)，委員會本身也重負(fù)難堪了。根據(jù)17號條例中的程序法運(yùn)作，委員會平均每年僅能做出10－12個正式的豁免決定，而每年申報(bào)的限制競爭協(xié)議卻數(shù)以千計(jì)。在這種申請數(shù)量和批準(zhǔn)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)失衡的情況下，委員會也試圖采取一些措施減輕負(fù)擔(dān)，如發(fā)布寬容通告——明確規(guī)定一些對市場影響不大而可以不適用條約第81條第1款協(xié)議，建立類別豁免制度，以及引入“安慰信”(Comfort letter)制度等等，但效果并不明顯。以安慰信為例，即使這種非正式的并不具有法律約束力的安慰信，一年也只能頒發(fā)150個左右。隨著歐盟的擴(kuò)大，集中管制已經(jīng)成為成員國與共同體社會矛盾的來源，如果不能夠采取有效措施進(jìn)行改革，將嚴(yán)重危及歐洲聯(lián)合體在未來的發(fā)展空間。

三、歐盟競爭法執(zhí)行機(jī)制改革的動因

歐洲一體化在經(jīng)歷了二戰(zhàn)后的突破、20世紀(jì)70年代發(fā)展的停滯，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，出現(xiàn)了前所未有的迅速發(fā)展態(tài)勢，帶來了一系列新的經(jīng)濟(jì)政治狀況的變化。

1．在經(jīng)濟(jì)方面，歐洲共同大市場建成。20世紀(jì)80年代中期，歐共體重新提出了建設(shè)內(nèi)部大市場的目標(biāo)。1993年，各成員國相繼拆除了本國設(shè)立的各種有形壁壘、技術(shù)壁壘和財(cái)政壁壘，實(shí)現(xiàn)了成員國之間的貨物、人員、服務(wù)和資本的四大流通。2000年，歐元作為歐洲市場通行貨幣正式頒行，標(biāo)志著歐洲大市場全面建成。而隨著大市場的建立、成員國政府間各種貿(mào)易壁壘的拆除，成員國之間經(jīng)濟(jì)往來更加活躍，市場主體之間的競爭也更為激烈，競爭法相關(guān)案件數(shù)量不斷激增。

2．在政治方面，政治一體化的形式得到有效加強(qiáng)。1986年《單一歐洲法案》的通過，標(biāo)志著歐洲一體化進(jìn)入了新的歷史階段。與之前的《歐共體條約》有著明顯不同，《單一歐洲法案》在指導(dǎo)思想上已不把歐洲的統(tǒng)一當(dāng)作避免戰(zhàn)爭的重要手段，而是要建立一個單一實(shí)體的歐洲聯(lián)盟，并且使之有效地運(yùn)行。1993年，《馬斯特里赫特條約》(簡稱《馬約》)成立了歐洲聯(lián)盟，進(jìn)一步促進(jìn)了歐洲一體化的融合和深化?！恶R約》宣稱，希望進(jìn)一步保證歐盟各機(jī)構(gòu)的民主和高效運(yùn)行，使之能夠在單一體制的結(jié)構(gòu)內(nèi)更好地完成所承擔(dān)的任務(wù);并且決心在歐洲人民中間建立一貫日益緊密聯(lián)盟的進(jìn)程，使決策在遵守“輔助原則”的情況下盡量接近公民。［3］《馬約》提出的這些在民主、效率、單一體制下分權(quán)的思想，反映了歐盟在深化過程中成員國對歐盟進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，也代表了歐洲一體化未來發(fā)展的方向。

3．在制度方面，多數(shù)成員國已制定并設(shè)立了與歐盟競爭法模式相適應(yīng)的本國競爭法及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)。《單一歐洲法案》的通過重燃了歐洲人對于歐洲一體化的信心。成員國政府相繼以共同體競爭法模板建立健全了本國競爭法，以表明他們對建立共同市場的信心和支持。法國和意大利先后于1986年和1990年頒布了新競爭法。1993年瑞典幾乎全盤引進(jìn)了共同體競爭法。而隨著一體化的深化和共同市場的擴(kuò)大，英國也由最初不愿“出讓”其過多主權(quán)給“大陸人”，到盡量使其競爭法制度與共同體相協(xié)調(diào)以減少法律上的差異給企業(yè)帶來的額外成本，以便英國企業(yè)能迅速有效地進(jìn)入共同體市場。1998年英國頒布的競爭法“無論從實(shí)質(zhì)內(nèi)容、條款形式還是立法的實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)置上”，都已與歐盟的制度體系非常類似。［4］此外，就連一直固守本國競爭法傳統(tǒng)的德國，最后也以“自由化”和“歐洲化”為理念，于2004年大刀闊斧地修改了競爭法，使德國新競爭法留下了歐盟競爭法“規(guī)則和價值標(biāo)準(zhǔn)的深刻印痕”。［5］

四、歐盟競爭法執(zhí)行機(jī)制改革的積極效用

經(jīng)過6年的改革實(shí)踐，歐盟競爭法的執(zhí)行機(jī)制取得了預(yù)期的積極影響。

1．分散執(zhí)行權(quán)適應(yīng)了擴(kuò)大了的歐洲大市場的需要，減低了歐盟擴(kuò)大后共同體的委員會職責(zé)負(fù)擔(dān)，減少了市場上不確定的法律關(guān)系。當(dāng)歐洲統(tǒng)一大市場建立后，成員國之間貿(mào)易頻繁，企業(yè)并購案例激增，委員會已不堪重負(fù)。大量的企業(yè)并購申請不能及時得到處理，而安慰信的發(fā)放雖然可以減輕委員會的工作量，但一方面，委員會無需公布以安慰信形式所作決定的協(xié)議的主要內(nèi)容，有違公開性的要求，相關(guān)的利益方亦不能對這些協(xié)議提出異議以維護(hù)自身權(quán)益;另一方面，無論對于歐盟法院還是成員國法院，委員會以安慰信形式做出的否定性排除或豁免決定都不具有法律約束力。因此安慰信的缺陷十分明顯。將歐盟競爭法的執(zhí)行權(quán)分散到各個成員國則可以從根本上解決擴(kuò)大后的歐洲大市場的經(jīng)濟(jì)活動需要，大大降低了市場主體的守法成本。

2．分散執(zhí)行權(quán)激發(fā)了成員國參與共同體實(shí)務(wù)的積極性和創(chuàng)造性，并有利于建立歐盟的身份認(rèn)同。過去由于無管轄權(quán)，成員國對于歐盟競爭法的實(shí)施并不熱衷，甚至出現(xiàn)當(dāng)面對不利于本國利益的情況時，對歐盟競爭法進(jìn)行規(guī)避或變相抵制。分權(quán)后的成員國主管機(jī)關(guān)和法院在競爭法實(shí)施中占有更重要的地位。出于改善本國“制度競爭優(yōu)勢”，更好地吸引投資的出發(fā)點(diǎn)，這種成員國的主體性地位可以激發(fā)它們參與共同體層面事務(wù)的積極性，促使它們發(fā)揮自己的能動性。這種成員國主體性地位還有利于消化他們對共同體制度中對本國消極影響的不滿情緒，從而促進(jìn)成員國，尤其是新加入的十個成員國，對共同體制度及身份的理解和認(rèn)同，增強(qiáng)共同體的凝聚力。

3．分散執(zhí)行權(quán)并沒有削弱委員會的主導(dǎo)性地位。改革后，委員會被賦予了更強(qiáng)大的調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)，以及對競爭法出現(xiàn)的新問題的指導(dǎo)權(quán);而歐洲競爭網(wǎng)絡(luò)的建立又為委員會對成員國實(shí)施行為的監(jiān)督提供了更及時更便捷的平臺。因此分權(quán)后，歐盟競爭法的核心權(quán)力仍掌握在一體化機(jī)構(gòu)中，現(xiàn)代化后的歐洲委員會仍然是歐洲超國家治理中的有效主體機(jī)構(gòu)，它可以繼續(xù)引領(lǐng)各個成員國一體化發(fā)展的道路。

4．通過歐盟競爭法的滲透加強(qiáng)了成員國之間的聯(lián)系和融合。由于共同體競爭法的客體是具有對共同市場貿(mào)易有影響的競爭行為，相比其他一些共同體政策，如農(nóng)業(yè)政策、地區(qū)政策、社會政策、以及對外貿(mào)易政策等等，其導(dǎo)致的成員國之間的彼此聯(lián)系更為緊密。而歐盟競爭法在成員國實(shí)施后，成員國之間不可避免地會出現(xiàn)相互之間的主管機(jī)構(gòu)的合作或者司法協(xié)助的情況，從而使各國之間的聯(lián)系得到加強(qiáng)，了解得到加深。

綜上所述，歐盟競爭法執(zhí)行的集中化和分散化都不是偶然和隨機(jī)的。在歐共體建立之時，成員國仍處于松散聯(lián)系的狀態(tài)。競爭法的集中實(shí)施，不但為歐洲單一市場的最終確立創(chuàng)下了汗馬功勞，而且對歐洲集體身份認(rèn)同的構(gòu)建起到了積極作用。然而當(dāng)歐盟步入深入發(fā)展階段之時，分散歐盟競爭法的執(zhí)行權(quán)也勢在必行。歐盟競爭法的執(zhí)行機(jī)制改革是歐洲一體化融合的制度階段性產(chǎn)物。分權(quán)相對于集中，不僅僅意味著委員會與成員國在管轄范圍上的重新分工，更重要的意義在于委員會與成員國在深層次意義上的執(zhí)法合作。改革后的歐盟競爭法，形成了以共同體為統(tǒng)領(lǐng)，成員國相互協(xié)助，為維護(hù)共同體利益而共同奮進(jìn)的局面，開創(chuàng)了歐共體、成員國以及成員國之間一種嶄新的紐帶關(guān)系。歐盟競爭法執(zhí)行機(jī)制的改革標(biāo)志著歐洲一體化融合的一個新的發(fā)展階段。

［1］Muisque Diffusion Francaise v．commission ，Case 100－103/80，［1983］，ECR 1825．

［2］Paul Craig and Grainne de Burca，EU Law，2nd ed．Oxford University．2007．

［3］Treaty on European Union(Maastricht Treaty)，Article 11 ，OJ C 191 of 29．07．1992．

［4］Baldi，Gregory．"Europeanizing Antitrust:British Competition Policy Reform and Member State Convergence"Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association，Hilton Chicago and the Palmer House Hilton，Chicago，IL，Sep 02，2004．

［5］Andreas Klees，"Breaking the Habits:The German Competition Lawafter the 7thAmendment to the act against restraints of Competition"，German Law Journal，No．4，2006．

責(zé)任編輯:劉劍康

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A

1009－3605(2011)02－0102－04

2010－12－20

彭心倩，女，湖南長沙人，廣州大學(xué)法學(xué)院講師、博士，主要研究方向:國際法。