新時(shí)期公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系之構(gòu)建*——以平衡計(jì)分卡為借鑒

★ 陳俊豪 王勇鵬

一、新時(shí)期公安工作績(jī)效考評(píng)面臨新挑戰(zhàn)

（一）新公共管理對(duì)政府職能與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行了新定位。隨著全球化、信息化以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的加劇，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行了一系列的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度地實(shí)踐著新公共管理。它突出創(chuàng)造一個(gè)具有公共服務(wù)精神的政府，要求政府更加主動(dòng)積極地提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，不斷滿足公眾的服務(wù)需求。[1]目前我國(guó)正處在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期，尤其需要一個(gè)服務(wù)型的政府，增強(qiáng)公共部門的服務(wù)功能，提高公共部門的效能。

（二）服務(wù)性政府對(duì)公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)指明了新方向。黨的十六屆六中全會(huì)對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作出了全面部署，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。這是我們黨首次在黨的文件中提出服務(wù)型政府建設(shè)的明確要求。服務(wù)型政府從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，就是一個(gè)以民眾為中心的政府，黨和政府的一切工作，歸根到底都是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。因此，公安機(jī)關(guān)的績(jī)效考評(píng)的重點(diǎn)是保障和改善民生，根本目的就是要反映出并進(jìn)一步提高公安機(jī)關(guān)為人民服務(wù)的能力和水平，推進(jìn)公安機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變與完善。

（三）社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)提出了新要求。服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型呼喚社會(huì)管理創(chuàng)新。改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府不斷推進(jìn)社會(huì)管理改革創(chuàng)新。胡錦濤同志特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，維護(hù)人民群眾權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義，保持社會(huì)良好秩序，確保社會(huì)既充滿活力又和諧穩(wěn)定。社會(huì)管理創(chuàng)新也就成為“社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項(xiàng)重點(diǎn)工作的組成部分之一；2010年在廣東召開(kāi)的全國(guó)公安機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新工作專題會(huì)議，探索如何建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)管理體系，全面提升公安機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的能力和水平。因此，公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)也應(yīng)順應(yīng)這一社會(huì)新要求，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)管理創(chuàng)新和工作水平。

二、當(dāng)前公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)需要新改進(jìn)

（一）要改變目前過(guò)于“重管輕勵(lì)”的內(nèi)容取向。績(jī)效考評(píng)是對(duì)公安機(jī)關(guān)整體工作和民警個(gè)人工作的肯定或否定，有著重要的激勵(lì)作用，但目前不少公安機(jī)關(guān)的績(jī)效考評(píng)主要是出于管理方便，單純地為了檢驗(yàn)各單位和民警的任務(wù)完成情況而進(jìn)行考評(píng)，易導(dǎo)致被考評(píng)的各級(jí)公安機(jī)關(guān)與民警忽視人民滿意這一根本標(biāo)準(zhǔn)，僅僅對(duì)照刑拘數(shù)、報(bào)捕率、發(fā)案率、破案率等評(píng)估指標(biāo)體系開(kāi)展工作，助長(zhǎng)“數(shù)字出成績(jī)，成績(jī)出數(shù)字”的不良傾向，造成考評(píng)方越考越細(xì)，被考評(píng)方應(yīng)付手段越來(lái)越多，最終費(fèi)了大量人力物力，并沒(méi)有達(dá)到有效激勵(lì)公安機(jī)關(guān)和民警個(gè)人扎扎實(shí)實(shí)地去解決工作中的實(shí)質(zhì)性熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的目的。[1]

（二）要改變目前過(guò)于“重結(jié)果輕過(guò)程”的方法取向?？茖W(xué)的績(jī)效考評(píng)應(yīng)該是過(guò)程與結(jié)果的統(tǒng)一，但目前一些公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)的方法不科學(xué)，大多采用以1-2次考評(píng)結(jié)果為主要績(jī)效考評(píng)依據(jù)，忽視平時(shí)日常的過(guò)程考評(píng)，導(dǎo)致臨考“抱佛腳”的很多。特別是在科、所、隊(duì)等基層有不少部門到了臨考階段，民警個(gè)個(gè)如臨大敵，有的焦慮不安，有的閉門不出，有的“惡”補(bǔ)材料，有的甚至不惜“造假”，極大地違背了績(jī)效考評(píng)的初衷。[2]

（三）要改變目前過(guò)于“重事輕人”的價(jià)值取向。主要表現(xiàn)考評(píng)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和實(shí)施實(shí)踐中重視工作任務(wù)和業(yè)績(jī)考評(píng)，而對(duì)民警的學(xué)習(xí)、成長(zhǎng)和公安團(tuán)隊(duì)建設(shè)等有關(guān)的工作能力、工作態(tài)度缺乏相應(yīng)考評(píng)，且考評(píng)結(jié)果反饋與應(yīng)用常不夠及時(shí)、有力，極大地影響了公安隊(duì)伍整體建設(shè)和持續(xù)發(fā)展。

三、平衡計(jì)分卡對(duì)新時(shí)期公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)的啟示

（一）公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)要有戰(zhàn)略眼光。平衡計(jì)分卡從設(shè)計(jì)之初就是想要建立“實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略制導(dǎo)”的績(jī)效管理系統(tǒng)，從而保證企業(yè)戰(zhàn)略得到有效的執(zhí)行。因而，它是從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)層面，將組織的戰(zhàn)略具體化為可操作的衡量指標(biāo)和目標(biāo)值的一種新型績(jī)效管理體系，人們通常將其看成是加強(qiáng)企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行力的最有效的戰(zhàn)略管理工具。因此，我們公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)也應(yīng)該樹(shù)立戰(zhàn)略的眼光，精心設(shè)計(jì)好考評(píng)指標(biāo)體系，引領(lǐng)公安機(jī)關(guān)的戰(zhàn)略發(fā)展。

（二）公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)要有系統(tǒng)觀點(diǎn)。平衡計(jì)分卡系統(tǒng)的反映了財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)衡量方法之間的平衡，外部和內(nèi)部的平衡，結(jié)果和過(guò)程平衡，長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)之間的平衡，管理業(yè)績(jī)和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的平衡等多個(gè)方面，它實(shí)際上可以啟示我們公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)必須擁有系統(tǒng)的觀點(diǎn)，綜合反映公安機(jī)關(guān)組織運(yùn)營(yíng)狀況，才能使績(jī)效考評(píng)趨于平衡和完善，利于組織和個(gè)人的長(zhǎng)期發(fā)展。

（三）公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)要有人本理念?！邦櫩汀本S度表明服務(wù)對(duì)象是衡量組織績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)，“學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”的維度表明了隊(duì)伍建設(shè)是企業(yè)目前和未來(lái)成功的關(guān)鍵因素，一個(gè)企業(yè)要想獲得長(zhǎng)期的成長(zhǎng)和改善就必須必須投資于員工技術(shù)的再造，重視員工滿意度、員工保持率、員工培訓(xùn)等。這也就啟示我們公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以人為本”的理念，堅(jiān)持人民滿意是檢驗(yàn)公安工作的最重要標(biāo)準(zhǔn)；要想持續(xù)忠誠(chéng)的為人民服好務(wù)，就必須重視民警的學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)。

三、新時(shí)期公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)體系之構(gòu)建

（一）基本原則

民意導(dǎo)向原則。這是借鑒平衡計(jì)分卡注重從“顧客”維度考評(píng)績(jī)效的經(jīng)驗(yàn)在公安機(jī)關(guān)的應(yīng)用。公安機(jī)關(guān)是為人民服務(wù)的公共力量，我們?cè)谠O(shè)計(jì)公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“民意導(dǎo)向不動(dòng)搖”，以群眾安全感和滿意度為評(píng)價(jià)公安績(jī)效工作的出發(fā)點(diǎn)和最高標(biāo)準(zhǔn)。這就要求公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)體系中要體現(xiàn)出公安機(jī)關(guān)全心全意為人民服務(wù)的觀念與規(guī)范、不斷增強(qiáng)電子政務(wù)服務(wù)、聯(lián)系群眾和為群眾辦實(shí)事的能力，日益提高行動(dòng)效率能力，滿足公眾需求，提升人民群眾對(duì)本地社會(huì)治安的滿意度和對(duì)公安工作、公安隊(duì)伍的滿意度。

綜合考評(píng)原則。這是借鑒平衡計(jì)分卡注重從多個(gè)維度系統(tǒng)考評(píng)績(jī)效的經(jīng)驗(yàn)在公安機(jī)關(guān)的應(yīng)用。公安機(jī)關(guān)工作內(nèi)容復(fù)雜，涉及面廣，任何單一形式、單一主體、單一維度的考評(píng)均可能損害公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)的客觀性與科學(xué)性，因此，我們?cè)趯?shí)施公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)時(shí)，應(yīng)該在突出重點(diǎn)的同時(shí)，堅(jiān)持多部門參與、多層級(jí)實(shí)施、多形式貫穿，盡量保證績(jī)效考評(píng)的有效性。同時(shí)考慮到“平衡性難以準(zhǔn)確把握”，分?jǐn)?shù)設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)與重點(diǎn)設(shè)計(jì)均是非常復(fù)雜性的工作，[3]考核指標(biāo)不宜過(guò)多過(guò)細(xì)，不然可能會(huì)損害綜合考評(píng)的合理性與科學(xué)性。

注重發(fā)展原則。這是借鑒平衡計(jì)分卡注重員工學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)、注重單位戰(zhàn)略發(fā)展的考評(píng)經(jīng)驗(yàn)在公安機(jī)關(guān)的應(yīng)用?？荚u(píng)內(nèi)容在突出“公安中心工作、重點(diǎn)工作、基礎(chǔ)工作”等考評(píng)重點(diǎn)的同時(shí)，一定要堅(jiān)持激勵(lì)人、發(fā)展人的觀點(diǎn)，把業(yè)績(jī)考評(píng)同公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)和民警個(gè)人成長(zhǎng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。將民警能力、民警教育培訓(xùn)、民警滿意度、公安機(jī)關(guān)團(tuán)隊(duì)建設(shè)作為重要的考評(píng)內(nèi)容，為公安機(jī)關(guān)未來(lái)長(zhǎng)期健康發(fā)展提供力量支持。

（二）考評(píng)指標(biāo)體系中的KPI構(gòu)建

就顧客層面而言，公安機(jī)關(guān)主要是為人民群眾服務(wù)，社會(huì)公眾的滿意度是其最重要的衡量指標(biāo)；就內(nèi)部運(yùn)營(yíng)而言，主要可以體現(xiàn)為公安機(jī)關(guān)基層基礎(chǔ)工作；學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)層面主要是指公安隊(duì)伍建設(shè)。因此，借鑒平衡計(jì)分卡，結(jié)合公安工作實(shí)際情況，公安機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)可以嘗試從公眾滿意度、業(yè)務(wù)工作、日常管理、隊(duì)伍建設(shè)四大維度建立考評(píng)指標(biāo)體系。

1、公眾滿意度

公安工作績(jī)效如何關(guān)鍵看群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的辦事效率和社會(huì)治安的滿意度。該項(xiàng)評(píng)價(jià)內(nèi)容可以根據(jù)群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)辦事窗口審批效率、社會(huì)影響惡劣的重大問(wèn)題發(fā)生次數(shù)、警務(wù)公開(kāi)情況、治安案件查處率、接報(bào)案后到現(xiàn)場(chǎng)勘察率、場(chǎng)所管理情況等滿意度的調(diào)查作為參考；也可以根據(jù)省一級(jí)統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)民調(diào)中心對(duì)社會(huì)治安、公安隊(duì)伍開(kāi)展的數(shù)次公眾測(cè)評(píng)結(jié)果，按照實(shí)際測(cè)評(píng)得分進(jìn)行折算計(jì)分，作為公眾對(duì)社會(huì)治安與公安隊(duì)伍評(píng)價(jià)的指標(biāo)；通過(guò)采取對(duì)與公安機(jī)關(guān)有過(guò)直接聯(lián)系的特定對(duì)象（如報(bào)警群眾、辦證人員等）進(jìn)行回訪調(diào)查，按照年度實(shí)際得分折算計(jì)分，作為特定對(duì)象對(duì)公安機(jī)關(guān)滿意度的考評(píng)指標(biāo)。

2、業(yè)務(wù)工作

公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)工作可以從維穩(wěn)保安與執(zhí)法狀況兩大方面展開(kāi)設(shè)計(jì)。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型矛盾高發(fā)期，維穩(wěn)保安是公安機(jī)關(guān)的重要職責(zé)與艱巨使命。結(jié)合公安實(shí)際工作而言，維穩(wěn)保安可以細(xì)化為：情報(bào)信息；重點(diǎn)對(duì)象管控和專案?jìng)刹?；群體性事件、恐怖事件的預(yù)防與處置；警衛(wèi)保安；打擊整治；安全管理等六大指標(biāo)體系。其中，我們可以從危害國(guó)家安全、社會(huì)整治穩(wěn)定活動(dòng)、重大群體性事件、重大暴力恐怖事件和其他重大惡性事件、事故情報(bào)信息的靈敏度、準(zhǔn)確度等考評(píng)“情報(bào)信息”績(jī)效狀況；從特殊工程數(shù)據(jù)庫(kù)、邪教組織、有害氣功組織人員信息管理系統(tǒng)對(duì)象控制狀況和專案工作部署、進(jìn)展、失誤等考評(píng)“重點(diǎn)對(duì)象管控和專案?jìng)刹椤笨?jī)效狀況；從數(shù)量、后果以及引發(fā)、處置的具體情況考評(píng)“群體性事件、暴力恐怖事件的預(yù)防與處”置績(jī)效狀況；從大型活動(dòng)安全保衛(wèi)工作、警衛(wèi)勤務(wù)工作的數(shù)量、層次、實(shí)施情況等考評(píng)“警衛(wèi)保安”績(jī)效狀況；從“命案?jìng)善啤薄⒋蚝诔龕?、打擊多發(fā)性侵財(cái)犯罪、網(wǎng)上追逃、打擊毒品犯罪、打擊經(jīng)濟(jì)犯罪、掃黃禁毒等方面考評(píng)“打擊整治”績(jī)效狀況；從易爆物品管理、交通事故預(yù)防、火災(zāi)事故預(yù)防、監(jiān)所安全、互聯(lián)網(wǎng)信息安全管理、人口與出入境管理、行業(yè)場(chǎng)所治安管理、吸毒人員管控等方面考評(píng)“安全管理”績(jī)效。

執(zhí)法是法律賦予公安機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，執(zhí)法狀況自然是公安機(jī)關(guān)績(jī)效考核的又一主要業(yè)務(wù)指標(biāo)，它可以具體化為：涉法涉訴信訪與執(zhí)法質(zhì)量?jī)纱笾笜?biāo)體系。其中，我們可以從赴省進(jìn)京信訪人數(shù)、危害后果、信訪事項(xiàng)辦理、信訪長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)等方面考評(píng)“涉法涉訴信訪”績(jī)效狀況；從刑事執(zhí)法質(zhì)量、行政執(zhí)法質(zhì)量、監(jiān)所與候問(wèn)室管理、外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督等方面考評(píng)“執(zhí)法質(zhì)量”績(jī)效狀況。

3、基層基礎(chǔ)

公安機(jī)關(guān)科所隊(duì)等基層單位是公安機(jī)關(guān)履職的實(shí)戰(zhàn)單位，基層建設(shè)是公安機(jī)關(guān)勤務(wù)模式運(yùn)行的載體，基層基礎(chǔ)建設(shè)成效如何關(guān)系到公安工作的整體建設(shè)水平和工作效率。就當(dāng)前公安工作實(shí)際而言，公安機(jī)關(guān)的基層基礎(chǔ)工作主要可以分為信息化建設(shè)與應(yīng)用、達(dá)標(biāo)建設(shè)與基礎(chǔ)建設(shè)三大塊。其中信息化建設(shè)與應(yīng)用又可具體化為：信息化基礎(chǔ)建設(shè)、信息化基礎(chǔ)應(yīng)用、重點(diǎn)信息系統(tǒng)應(yīng)用等、達(dá)標(biāo)建設(shè)可以具體化為、經(jīng)費(fèi)投入達(dá)標(biāo)、派出所規(guī)范化建設(shè)、監(jiān)所規(guī)范化建設(shè)、刑事技術(shù)達(dá)標(biāo)、等級(jí)機(jī)要室建設(shè)等、基礎(chǔ)建設(shè)可以具體化為：交通安全社會(huì)化管理；消防安全社會(huì)化管理、社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)、陣地控制和秘密力量建設(shè)、巡特警建設(shè)等。

4、隊(duì)伍建設(shè)

隊(duì)伍建設(shè)主要包括團(tuán)隊(duì)建設(shè)與民警個(gè)人發(fā)展兩大方面。前者又可細(xì)化為：領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、精細(xì)化管理、機(jī)構(gòu)改革、警營(yíng)和諧、正規(guī)化建設(shè)、管理創(chuàng)新等。后者可細(xì)化為：教育訓(xùn)練、遵紀(jì)守法、工作業(yè)績(jī)、工作能力、工作態(tài)度等方面。

（三）組織實(shí)施

1.合理配置權(quán)重。為了便于操作，必須對(duì)相關(guān)指標(biāo)體系賦予相應(yīng)權(quán)重。公安績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系雖然由上述業(yè)務(wù)工作、公眾滿意度、基層基礎(chǔ)、隊(duì)伍建設(shè)四大維度有機(jī)構(gòu)成，可以采用百分制，但彼此的權(quán)重應(yīng)該有所區(qū)別。

2.設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。在不增加編制的前提下，負(fù)有考評(píng)責(zé)任的各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立績(jī)效考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組或機(jī)構(gòu)，由機(jī)關(guān)和部門主要負(fù)責(zé)人組成，下設(shè)辦公室，由綜合部門兼任成員，負(fù)責(zé)日常工作。

3.設(shè)計(jì)考評(píng)機(jī)制。既要設(shè)計(jì)好實(shí)施考評(píng)的程序與方法，也要具體化的獎(jiǎng)懲規(guī)定。如考評(píng)原則、考評(píng)的時(shí)間、考評(píng)的方式、考評(píng)異議的應(yīng)對(duì)、考評(píng)結(jié)果的反饋、考評(píng)先進(jìn)與落后對(duì)象的區(qū)別對(duì)待、弄虛作假的處置等，以一個(gè)完善的系統(tǒng)保證考評(píng)的順利有效進(jìn)行，充分發(fā)揮考評(píng)的激勵(lì)作用，促進(jìn)公安工作和隊(duì)伍的和諧發(fā)展。

[1]袁勇志.公共部門績(jī)效管理：基于平衡計(jì)分卡的實(shí)證研究[M].經(jīng)濟(jì)管理出版社，2010，76.

[2]夏堯江，王英毅.完善公安機(jī)關(guān)績(jī)效考核的若干思考[J].公安學(xué)刊，2006（3）.

[3]洪智生.關(guān)于增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)績(jī)效考核實(shí)效性的若干思考[J].公安研究，2009（7）.