合作與互補(bǔ):我國(guó)民間環(huán)保組織與政府關(guān)系的分析

安秀偉

(山東師范大學(xué)政治法律學(xué)院,山東濟(jì)南250014)

民間環(huán)保組織,也叫非政府環(huán)保組織,在我國(guó)是指“以環(huán)境保護(hù)為主旨,不以盈利為目的,不具有行政權(quán)力并為社會(huì)提供環(huán)境公益性服務(wù)的民間組織。”[1]我國(guó)民間環(huán)保組織一般由環(huán)保學(xué)者、法律界人士、科學(xué)家、市民等熱心環(huán)保事業(yè)的人士組成。這些組織是政府環(huán)境工作的重要補(bǔ)充力量和建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的生力軍。當(dāng)前,我國(guó)民間環(huán)保組織與政府關(guān)系中還存在一些障礙,探索其產(chǎn)生的原因及對(duì)策,理順民間環(huán)保組織與政府的關(guān)系,將有助于政府更好地開展環(huán)保工作和民間環(huán)保組織更好地發(fā)揮作用,從而共同促進(jìn)我國(guó)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

一、我國(guó)民間環(huán)保組織與政府的合作互補(bǔ)關(guān)系

(一)民間環(huán)保組織離不開政府的資源與制度支持

民間環(huán)保組織的正常運(yùn)行離不開政府的資源,如人力、行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源等,其中最為重要的就是行政資源。從我國(guó)民間環(huán)保組織的成立情況來(lái)看,相當(dāng)一部分民間環(huán)保組織是一種自上而下的政府選擇行為。截止到2008年10月,我國(guó)共有各類民間環(huán)保組織3539家,總數(shù)比2005年增加了771家。其中,政府部門發(fā)起成立的民間環(huán)保組織1309家,占37%;民間自發(fā)組成的民間環(huán)保組織508家,占14.4%;學(xué)生環(huán)保社團(tuán)及其聯(lián)合體共1382家,占39%;國(guó)際民間環(huán)保組織駐大陸機(jī)構(gòu)90家,占2.5%,港、澳、臺(tái)三地的民間環(huán)保組織有250家左右[2]。更為重要的是,我國(guó)民間環(huán)保組織在其合法性、資金來(lái)源、保障運(yùn)行等方面都很大程度上依賴于政府。比如民間環(huán)保組織必須取得歸口行政單位的認(rèn)可,才能獲得合法的身份,有固定資金來(lái)源的民間環(huán)保組織大多是政府發(fā)起成立的,政府還可以通過(guò)制定法律法規(guī)等形式規(guī)定民間環(huán)保組織的具體行為和活動(dòng)程序,等等。

(二)政府的環(huán)保工作需要民間環(huán)保組織加以補(bǔ)充

第一,民間環(huán)保組織能彌補(bǔ)政府的公共治理失靈。隨著中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,社會(huì)運(yùn)作中的環(huán)境問(wèn)題日益凸顯和復(fù)雜化。傳統(tǒng)的政府壟斷社會(huì)管理與公共服務(wù)的模式已不能適應(yīng)新時(shí)期的環(huán)保要求與社會(huì)進(jìn)步的需要,政府在公共事業(yè)領(lǐng)域有時(shí)會(huì)出現(xiàn)治理失靈。而民間環(huán)保組織不受制于任何官方組織,能真正代表公民的利益,可以通過(guò)自籌資金、自主治理以及合約等方式,有效應(yīng)對(duì)一系列社會(huì)環(huán)境問(wèn)題,是一種較好的社會(huì)利益整合機(jī)制。

第二,民間環(huán)保組織能協(xié)助政府培養(yǎng)公民的環(huán)保法律意識(shí)。首先,民間環(huán)保組織以改善人類環(huán)境質(zhì)量為宗旨,沒(méi)有自身利益的羈絆,能夠較快接受最新的環(huán)保意識(shí),并能利用其區(qū)域輻射廣的特點(diǎn),很快地普及其成員,進(jìn)而影響全社會(huì)。而政府由于受制于各方的壓力及自身利益,很難做到這一點(diǎn)。其次,政府的日常工作非常繁重,從上到下的垂直行政體系,使得政府在普及法律知識(shí)方面沒(méi)有環(huán)保組織專業(yè)、熱心和靈活。環(huán)保組織通常以游行、集會(huì)、參觀等靈活方式,宣傳環(huán)境科學(xué)知識(shí)和提高環(huán)保意識(shí)。

二、我國(guó)民間環(huán)保組織與政府關(guān)系中存在的問(wèn)題

(一)政府對(duì)民間環(huán)保組織的管理規(guī)范性和支持力度不夠

第一,政府對(duì)民間環(huán)保組織管制過(guò)嚴(yán),這突出表現(xiàn)在民間環(huán)保組織注冊(cè)難。我國(guó)現(xiàn)行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定:民間組織“應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意”和“有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員”方可在民政部門注冊(cè)登記。限于上述條件,我國(guó)民間環(huán)保組織在各級(jí)民政部門正式注冊(cè)登記率較低。76.6%的由政府發(fā)起成立的民間環(huán)保組織選擇在民政部門注冊(cè),85.1%的高校環(huán)保社團(tuán)為高校內(nèi)部社團(tuán),而草根民間環(huán)保組織更愿意選擇工商注冊(cè),國(guó)際民間環(huán)保組織尚無(wú)法在國(guó)內(nèi)取得注冊(cè)[2]。這樣一來(lái),很多民間環(huán)保組織就成了非法的團(tuán)體,甚至有一些組織因此而解散。比如福建省屏南縣的“屏南綠色之家”,2007年當(dāng)他們贏得污染侵害賠償官司,準(zhǔn)備和村里人慶祝一下時(shí),當(dāng)?shù)孛裾块T卻送達(dá)了“行政處罰決定書”,稱“屏南綠色之家”是非法組織,予以取締。“屏南綠色之家”的發(fā)起人張長(zhǎng)建說(shuō):“我們一直到民政局申請(qǐng)注冊(cè),但民政局都不給辦理。這個(gè)結(jié)果(予以取締)是預(yù)料之中的?！?/p>

第二,政府對(duì)民間環(huán)保組織的管理不規(guī)范。首先是監(jiān)督管理制度。我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的民間組織法,對(duì)民間組織的監(jiān)管主要依據(jù)國(guó)務(wù)院的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等法規(guī),管理制度可以概括為“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”。這種管理制度與民間環(huán)保組織的自治性質(zhì)相違背,不利于民間組織的健康發(fā)展。其次是資金捐贈(zèng)制度。當(dāng)前,我國(guó)的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》明文規(guī)定,國(guó)家鼓勵(lì)自然人、法人或者其他組織對(duì)公益事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)。但對(duì)民間組織的捐贈(zèng)是否一律視做對(duì)公益事業(yè)的捐贈(zèng),還沒(méi)有明確的規(guī)定,并且對(duì)捐贈(zèng)人的稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)還不夠規(guī)范,優(yōu)惠的力度也不夠大。這導(dǎo)致了民間環(huán)保組織的資金來(lái)源不足,影響了其生存和發(fā)展。再次是公益訴訟制度。目前,我國(guó)還沒(méi)有建立起公益訴訟制度,在一些涉及社會(huì)公共利益的環(huán)保事件中,民間環(huán)保組織在提起訴訟時(shí)常常面臨著“名不正言不順”的尷尬局面,其中大部分案件由于不符合訴訟的主體資格而被法院駁回,這大大影響了訴訟的效果。

第三,政府對(duì)民間環(huán)保組織的支持力度、重視程度不夠。盡管有關(guān)法律和文件對(duì)民間環(huán)保組織持肯定和鼓勵(lì)態(tài)度,但是客觀地說(shuō),目前政府對(duì)于民間環(huán)保組織的重視程度還是不夠的,一是還沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到民間環(huán)保組織的作用,二是缺乏具體有效的鼓勵(lì)民間環(huán)保組織發(fā)展的政策和措施。

(二)民間環(huán)保組織尚未充分發(fā)揮對(duì)政府環(huán)保職能的補(bǔ)充作用

主要表現(xiàn)在以下方面:

第一,組織性、專業(yè)性不夠強(qiáng)。首先,我國(guó)民間環(huán)保組織組織性不強(qiáng)。由于我國(guó)民間環(huán)保組織還處于起步階段,各方面發(fā)展還很不規(guī)范和成熟,在一些組織內(nèi)部存在著管理混亂、工作效率低、時(shí)效性差等問(wèn)題。這些嚴(yán)重地影響了民間環(huán)保組織解決問(wèn)題的能力。其次,專業(yè)性不強(qiáng)。據(jù)調(diào)查,我國(guó)26.8%的民間環(huán)保組織的全職人員沒(méi)有環(huán)保相關(guān)專業(yè),近50%的民間環(huán)保組織中僅有1-2名環(huán)保專業(yè)人員,其中缺乏環(huán)保培訓(xùn)是造成專業(yè)性不強(qiáng)的主要原因[3]。

第二,自治性較差。我國(guó)民間環(huán)保組織在本質(zhì)上獨(dú)立于政府,而在政策實(shí)施上則依賴于政府,這就必然產(chǎn)生矛盾。有些民間環(huán)保組織嚴(yán)重依賴政府,有些民間環(huán)保組織為了能更好地影響政府決策,與政府的關(guān)系走得太近,也喪失了其作為非政府組織存在的資格,還有些民間環(huán)保組織為了獲得資助,在制定計(jì)劃和實(shí)施項(xiàng)目時(shí)會(huì)試圖迎合出資者的潛在意圖,從而在實(shí)際上失去自身的獨(dú)立性。

第三,自律性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。有些民間環(huán)保組織打著保護(hù)生態(tài)環(huán)境的幌子,把所得收入納入自己的口袋,存在以公謀私現(xiàn)象。這主要是由于民間環(huán)保組織本身紀(jì)律性不嚴(yán),管理不當(dāng)造成的。民間環(huán)保組織的資金來(lái)源主要是捐贈(zèng),捐贈(zèng)過(guò)程中票據(jù)的開具、現(xiàn)金的管理如果沒(méi)有規(guī)范的操作指南,其受贈(zèng)資格就可能會(huì)受到懷疑。另外,組織中財(cái)務(wù)狀況的不透明、捐贈(zèng)者缺乏監(jiān)督資金的使用狀況的意識(shí),也會(huì)造成資金的流向不明。

三、促進(jìn)我國(guó)民間環(huán)保組織與政府關(guān)系良性發(fā)展的對(duì)策

(一)政府從多個(gè)方面為民間環(huán)保組織的發(fā)展提供支持

第一,健全相應(yīng)的法律法規(guī),適當(dāng)放寬門檻。政府應(yīng)深入調(diào)查,為我國(guó)民間環(huán)保組織的健康發(fā)展提供有利的法律和政策措施,主要包括:確定非政府組織與政府的關(guān)系,明確其法律地位、社會(huì)作用和基本職責(zé);放寬注冊(cè)平臺(tái),簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批手續(xù),對(duì)一些刻不容緩的環(huán)保項(xiàng)目,如制止已經(jīng)上馬的導(dǎo)致山林毀壞、濕地消失、大氣污染的建設(shè)項(xiàng)目,可以越級(jí)上報(bào),由管轄部門直接審批;研究制定有利于民間環(huán)保組織發(fā)展的公眾參與、公益捐助等規(guī)定。這樣,使民間環(huán)保組織通過(guò)合法的程序,更有效地參與環(huán)?；顒?dòng)。

第二,對(duì)民間環(huán)保組織予以引導(dǎo)鼓勵(lì)。首先,在資金方面,我國(guó)民間環(huán)保組織單靠自身力量很難獲得足夠的經(jīng)費(fèi),政府部門應(yīng)該通過(guò)各種渠道給予政策上的扶持和幫助,可以建立相應(yīng)的籌備資金的機(jī)制,或者要求地方政府撥一些款項(xiàng)用來(lái)支持民間環(huán)保組織,還可以利用政府的號(hào)召力來(lái)提高公眾的捐助意識(shí),以獲得更多人的支持和幫助。其次,對(duì)于優(yōu)秀的民間環(huán)保組織或者個(gè)人,可以適當(dāng)?shù)亟o予獎(jiǎng)勵(lì)。再次,引導(dǎo)民間環(huán)保組織加強(qiáng)自身管理。政府要有意識(shí)地培育民間環(huán)保組織的自主管理能力,建立健全組織發(fā)展所必需的人事和財(cái)務(wù)制度,建立廣泛籌集資金的籌款機(jī)制,樹立競(jìng)爭(zhēng)性的行銷觀念,并制定組織發(fā)展所需的行銷戰(zhàn)略,從而引導(dǎo)民間環(huán)保組織邁入自律的良性循環(huán)中。

(二)民間環(huán)保組織協(xié)助政府進(jìn)行社會(huì)公共治理

第一,正確認(rèn)識(shí)與政府之間的關(guān)系。民間環(huán)保組織要明確自己的定位,即在政府的監(jiān)督下,有效發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)以彌補(bǔ)政府治理公共事務(wù)的不足,充分開拓政府環(huán)保體系所沒(méi)有覆蓋或者覆蓋程度薄弱的部分。為此,民間環(huán)保組織首先應(yīng)該爭(zhēng)取去除自身的行政性特點(diǎn),明確本機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、使命及管理、運(yùn)行的基本準(zhǔn)則和監(jiān)督機(jī)制,以法律的形式維護(hù)自己的獨(dú)立性。

第二,提高自身能力建設(shè)。民間環(huán)保組織的工作人員應(yīng)通過(guò)不斷的學(xué)習(xí),提高自身的素質(zhì)與能力,進(jìn)而提高整個(gè)組織的參與能力;注意建立自身的社會(huì)誠(chéng)信度、公信度和認(rèn)知度,樹立品牌意識(shí),積累有利于自身健康發(fā)展的社會(huì)資源;提高積極主動(dòng)參與政策制定的意識(shí),避免在造成損害以后,被動(dòng)地動(dòng)員民間力量和社會(huì)資源進(jìn)行參與;加強(qiáng)機(jī)構(gòu)管理,做到公開化,透明化,防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

第三,利用網(wǎng)絡(luò)和媒體,加強(qiáng)與公眾、企業(yè)和國(guó)際間的聯(lián)系。在信息時(shí)代,我國(guó)民間環(huán)保組織應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代科技工具來(lái)加強(qiáng)與公眾、企業(yè)乃至國(guó)際社會(huì)的聯(lián)系。首先,民間環(huán)保組織應(yīng)利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和時(shí)尚、新穎的宣傳手段開展活動(dòng)和宣傳自身形象,擴(kuò)大影響,吸引公眾。其次,民間環(huán)保組織應(yīng)積極與企業(yè)合作實(shí)現(xiàn)“雙贏”。一方面,企業(yè)是環(huán)境保護(hù)的直接參與者和民間環(huán)保組織的資金提供者;另一方面,民間環(huán)保組織也是企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的參謀者和得力助手,是企業(yè)實(shí)施公關(guān)、營(yíng)銷戰(zhàn)略的工作平臺(tái)。因此,民間環(huán)保組織要在堅(jiān)持本組織宗旨的前提下,幫助和促進(jìn)企業(yè)實(shí)施環(huán)境友好的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。再次,民間環(huán)保組織還可以利用現(xiàn)代科技開展國(guó)際交流與合作,向一些比較成功的國(guó)際環(huán)保組織借鑒經(jīng)驗(yàn),應(yīng)注意根據(jù)自身特點(diǎn)和我國(guó)實(shí)際情況選擇更有效的方法,不可盲目地模仿和生搬硬套。

總之,在環(huán)境問(wèn)題日益凸顯的今天,我國(guó)環(huán)境問(wèn)題監(jiān)督與治理的兩大主體——政府與民間環(huán)保組織只有通過(guò)良性互動(dòng)與合作互補(bǔ),才能夠使二者的發(fā)展相得益彰,共同促進(jìn)我國(guó)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

[1]周鑫.民間環(huán)保組織——建設(shè)生態(tài)文明的生力軍[J].環(huán)境教育,2010,(8).

[2]中華環(huán)保聯(lián)合會(huì).2008環(huán)境藍(lán)皮書——中國(guó)民間環(huán)保組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告[DB/OL].www.qingdaonews.com/content/2006-04-23.

[3]任秀芬.發(fā)揮環(huán)保民間組織作用共同促進(jìn)環(huán)保事業(yè)發(fā)展[J].海峽科學(xué),2007,(6).