國(guó)內(nèi)住宅福利與住房保障研究

湯茜草

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

公共政策與公共管理

國(guó)內(nèi)住宅福利與住房保障研究

湯茜草

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

住宅是國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的焦點(diǎn)領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于住宅福利和住房保障研究?jī)?nèi)容的梳理，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)關(guān)于住宅福利與住房保障研究大體來(lái)講分為三個(gè)方面：對(duì)住宅權(quán)和居住公平的研究；對(duì)住房保障和住房改革的研究以及對(duì)住房政策體系的建構(gòu)與政府角色的研究。借鑒國(guó)外關(guān)于住房保障與政策經(jīng)驗(yàn)，吸收國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)住宅領(lǐng)域研究的豐富成果，可以發(fā)現(xiàn)不同時(shí)期的研究偏重與政策內(nèi)涵，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)掌握全面的住宅資料、厘清住宅福利與住房保障等概念對(duì)于提升居民住宅福利、促進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的重要性。

住宅福利 住房保障 住房改革 住房政策

住宅一直是國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的焦點(diǎn)領(lǐng)域，從古代的住宅權(quán)學(xué)說(shuō)到今天為住宅權(quán)尋找憲法解釋；從古代的風(fēng)水相宅到今天的城市住宅與區(qū)域分區(qū)規(guī)劃；從古代的住宅劃分等級(jí)尊卑到今天因住宅而體現(xiàn)不同的階層身份，中國(guó)人對(duì)于住宅的關(guān)注由來(lái)已久。

房子對(duì)于普通百姓而言，是實(shí)實(shí)在在的生活，也是他們不斷追逐的夢(mèng)，集中體現(xiàn)著光榮和夢(mèng)想；對(duì)于國(guó)家和政府而言，是可以縱橫捭闔的棋局，也在考驗(yàn)著他們是否有收放自如的本領(lǐng)，集中體現(xiàn)著權(quán)威與尺度。當(dāng)更多的角色以明確的身份加入到住房領(lǐng)域之中，事情就更加復(fù)雜了，開(kāi)發(fā)商、銀行、中介機(jī)構(gòu)等等使整個(gè)住宅領(lǐng)域愈加熱鬧。無(wú)論紛爭(zhēng)多么激烈，也無(wú)論硝煙如何彌漫，但回顧整個(gè)住宅研究的歷史，我們會(huì)明顯發(fā)現(xiàn)，這些爭(zhēng)論的主題圍繞著這樣幾個(gè)部分被記錄下來(lái)，在記錄的過(guò)程中，我們能發(fā)現(xiàn)爭(zhēng)論轉(zhuǎn)向的明顯時(shí)間節(jié)點(diǎn)，這是對(duì)于住宅本質(zhì)的回歸，也是民主國(guó)家民意的覺(jué)醒，更是對(duì)于住宅福利這樣一種基本人權(quán)的滿足。

一、住有所居：住宅權(quán)與居住公平

住房是人的一種基本權(quán)利，中國(guó)將人人享有適當(dāng)?shù)淖》?。?dāng)這樣的話語(yǔ)從建設(shè)部官員中說(shuō)出來(lái)的時(shí)候，它已經(jīng)不僅僅止于一種宣言，而是代表著政府層面對(duì)于解決這個(gè)問(wèn)題的決心?！白∮兴印笔钦ぷ鞯哪繕?biāo)，也是對(duì)于公民的一種承諾。在“十二五”規(guī)劃中，住房發(fā)展的基本目標(biāo)是要人人有房住。安居才能樂(lè)業(yè)，住房問(wèn)題的解決關(guān)系民生，也關(guān)系著社會(huì)公平。

借鑒西方國(guó)家關(guān)于住宅福利與住房保障的經(jīng)驗(yàn)，我們可以看出將居住確立為一種基本權(quán)利在發(fā)達(dá)國(guó)家立法層面的關(guān)鍵性。雖然中國(guó)目前還沒(méi)有專門為住宅和住房社會(huì)保障單獨(dú)立法，但是對(duì)于居住權(quán)利的研究卻是由來(lái)已久。

學(xué)者張群在其對(duì)中國(guó)古代的住房權(quán)研究中梳理了先秦至唐代的宅地制度、宋代的住房救濟(jì)制度和清代針對(duì)旗人的福利分房制度，這些制度都是中國(guó)古代將居住作為百姓基本生活權(quán)利的種種嘗試。盡管根據(jù)現(xiàn)代法學(xué)理論，在古代中國(guó)，個(gè)人的住房需要還沒(méi)有成為法律上可以主張的權(quán)利，國(guó)家也沒(méi)有積極保障的義務(wù)，但并不能否定其道德上的權(quán)利。①?gòu)埲海骸吨袊?guó)古代的住宅權(quán)》，《南京大學(xué)法律評(píng)論》2007年春/秋號(hào)。道德上的權(quán)利使得人人享有適當(dāng)?shù)淖》窟@樣的目標(biāo)得以在社會(huì)價(jià)值觀層面加以確立。雖然在法學(xué)的范疇內(nèi)，住房權(quán)可以在不同的法律情形中加以解釋，但作為生存權(quán)利的住房權(quán)仍然是一種根本。恰如《住宅人權(quán)宣言》中指出的：我們確認(rèn)居住在良好的適宜人居住的住處，是所有人民的基本權(quán)利。

住宅權(quán)這種基本權(quán)利在人權(quán)的權(quán)利體系中屬于社會(huì)權(quán)利，與傳統(tǒng)的自由權(quán)相對(duì)應(yīng)，要求國(guó)家積極干預(yù)，并建立住宅福利制度。②楊英文：《西方福利思想對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)住宅權(quán)的啟示》，《理論界》2009年第1期。由此，住宅權(quán)順理成章地成為了國(guó)家公共福利的范疇，國(guó)家需要通過(guò)努力來(lái)保障公民的住房權(quán)。將住房權(quán)置于憲法保障加以實(shí)現(xiàn)的情境中時(shí)，國(guó)家之間會(huì)在規(guī)定的表現(xiàn)形式上有差別，有的國(guó)家通過(guò)憲法將公民的住房保障作為國(guó)家的基本政策和綱領(lǐng)，有的在憲法公民權(quán)利部分中明確規(guī)定公民的住房權(quán)，而有的在總綱和權(quán)利章中均有規(guī)定；雖然表述形式會(huì)有差別，但涉足居住權(quán)、公平住房權(quán)和住房決定權(quán)都應(yīng)該是住房權(quán)所包含的內(nèi)容。③朱?；荨⒗钛啵骸墩摴褡》繖?quán)的憲法保障》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009年第2期。從我國(guó)當(dāng)前的住房問(wèn)題出發(fā)，通觀這些問(wèn)題的產(chǎn)生原因和表現(xiàn)形式，住宅權(quán)保障成為了住宅問(wèn)題的本質(zhì)所在。④余南平、凌維慈：《試論住宅權(quán)保障——從我國(guó)當(dāng)前的住宅問(wèn)題出發(fā)》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2008年第3期。

當(dāng)法律層面確定住宅作為基本人權(quán)的時(shí)候，居民因其個(gè)人的資源和財(cái)富在住宅方面的差異就通過(guò)居住的社會(huì)公平突出表現(xiàn)出來(lái)。居住福利的宣言中明確規(guī)定了禁止社會(huì)性的排斥和居住中的歧視。許多處于不利條件的弱勢(shì)人群如老人、兒童、低收入者不應(yīng)該遭受社會(huì)排斥和不適當(dāng)?shù)木幼〈?，因?yàn)榫幼〉母＠侨竦母＠?，雖然弱勢(shì)群體自身在居住福利的主體能力上有待提高，但整個(gè)社會(huì)和政府也需要為此不斷努力，消解居住福利中的不公正，全力實(shí)現(xiàn)居住的社會(huì)公平。

二、任重道遠(yuǎn)：我國(guó)的住房保障與住房改革

既然居住是人的基本權(quán)利，而住有所居是我們的目標(biāo)。我們需要通過(guò)這個(gè)目標(biāo)的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)國(guó)民住宅福利的提高。雖然目前對(duì)于中國(guó)的住房保障存在諸多的爭(zhēng)議，但這種爭(zhēng)議的本質(zhì)其實(shí)是對(duì)于福利與保障的內(nèi)涵和外延的焦點(diǎn)討論與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一種博弈平衡。

就住宅而言，它是保障，意味著安全底線；但更是一種福利，只有在這種更大的范疇之下，福利的真諦即全民的福祉才可以彰顯，所以需要從福利的大框架下去探討住房保障，我們正邁入一個(gè)普遍福利的時(shí)代。如果去回溯我國(guó)社會(huì)保障體系的形成構(gòu)建過(guò)程，我們可以清楚地發(fā)現(xiàn)我國(guó)的社會(huì)保障主要指醫(yī)療、養(yǎng)老和工傷等方面，對(duì)于住房的保障處在一種缺失的狀態(tài)，也曾想將其納入社會(huì)保障體系之中，無(wú)奈“林子太小了”囊括不了，再加上國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)于住宅產(chǎn)業(yè)的依賴，住宅的商品屬性成為住房改革理念的信條使國(guó)人淡忘了居住的福利屬性，所以住房保障在當(dāng)前的中國(guó)似乎成了一種尷尬的提法。住房保障或許是中英文互譯過(guò)程中的一種誤讀。social security system對(duì)應(yīng)中國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而social welfare system對(duì)應(yīng)中國(guó)的社會(huì)保障制度。如此，住房本來(lái)就應(yīng)該是“welfare system”的一個(gè)組成部分。既便如此，我們不能否認(rèn)我們以住房保障之名所做的種種努力，回顧我們?cè)谧》勘Ｕ夏Ｊ降臉?gòu)建和住房改革的理論與實(shí)踐探索的過(guò)程，無(wú)論是學(xué)術(shù)的研究還是這場(chǎng)改革本身，都可謂任重道遠(yuǎn)。

1.住宅保障的范圍與標(biāo)準(zhǔn)

雖然衣食住行是人的基本需求，但由于人與人可資利用的資源與能力存在差別，所以對(duì)于其衣食住行的獲得有著難易程度的區(qū)分，而相應(yīng)的保障也會(huì)在個(gè)人狀況與現(xiàn)實(shí)國(guó)情之間達(dá)成平衡。

低收入群體成了房荒時(shí)代住房保障的首選對(duì)象。他們處于社會(huì)的底層，無(wú)法依靠個(gè)人的努力實(shí)現(xiàn)居住的基本需求。針對(duì)城鎮(zhèn)低收入人群住房福利對(duì)策的研究由此展開(kāi)。為了保障低收入群體的住房需求，需要構(gòu)建梯度的住房福利供應(yīng)體系，收入水平低于社會(huì)平均水平的中等偏下收入階層和低收入階層，以及一部分中等收入階層的無(wú)房戶是迫切需要保障的群體。當(dāng)住房的供應(yīng)總量達(dá)到一定的水平時(shí)，房荒時(shí)代結(jié)束，低收入群體的居住條件得到保障，高收入群體因其強(qiáng)大的購(gòu)買力通過(guò)市場(chǎng)渠道獲得了居住條件的保證，而不上不下的中間收入群體成了需要加以重視的“夾心層”。目前關(guān)于“夾心層”有兩種說(shuō)法被認(rèn)同：一是因收入水平略高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€而享受不到廉租住房制度所提供的保障，被列入經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng)對(duì)象卻無(wú)力購(gòu)買的人群；二是因收入水平高于經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)買條件而無(wú)法申請(qǐng)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，但是又買不起普通商品房的人群。①呂露光：《城市居民住房保障問(wèn)題幾點(diǎn)思考》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2008年第1期?！皧A心層”成為“政府需要掉頭去關(guān)注的相對(duì)更有錢的中等收入階層”。這種因經(jīng)濟(jì)、身份認(rèn)同以及年齡等諸多原因所造成的夾心層正成為住房保障的新的關(guān)注群體。每一類社會(huì)群體因住房而體現(xiàn)的分層狀況也成了研究的對(duì)象，而分層中的邊緣群體都需要針對(duì)性地加以保障。這事實(shí)上是住宅保障范圍的擴(kuò)大，恰好與普遍福利的趨勢(shì)相融合，也符合最大多數(shù)人居住福利提高的理念。

低收入群體是個(gè)模糊和寬泛的概念，給住房保障的具體操作層面帶來(lái)了難度。當(dāng)前城鎮(zhèn)住房保障定義過(guò)于寬泛，導(dǎo)致受惠群體并沒(méi)有集中在最困難的低收入階層。②劉琳：《完善住房保障制度必須立足國(guó)情》，《中國(guó)投資》2009年第6期。低收入群體這一模糊的概念如果不加細(xì)分，保障就會(huì)出現(xiàn)平均主義局面而失去針對(duì)性，同時(shí)也會(huì)對(duì)保障供給主體的財(cái)力構(gòu)成壓力；如果加以細(xì)分，又有可能形成斷裂和錯(cuò)位。在如此的兩難之中，中國(guó)的住房保障分層次梯度保障的方針就很有必要。而針對(duì)細(xì)分群體的住房保障形式也應(yīng)有所區(qū)別。針對(duì)最低收入群體的廉租房、針對(duì)低收入群體的經(jīng)濟(jì)適用房，針對(duì)“夾心層”的“兩限房”反映了住房保障的梯度供給形式；在出租與出售、租售并舉、合作建房和市場(chǎng)融資的諸多選擇中反映了住房保障的梯級(jí)供給渠道。無(wú)論是實(shí)物配租還是稅收優(yōu)惠，無(wú)論是“補(bǔ)磚頭”還是“補(bǔ)人頭”，靈活的操作模式都顯得十分重要，相應(yīng)的保障標(biāo)準(zhǔn)及保障效果也需要根據(jù)變化適時(shí)調(diào)整并加以評(píng)估。

2.保障性住房的利弊與進(jìn)退機(jī)制

對(duì)多樣的住房保障形式的評(píng)估成為學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)適用房是否有必要存在，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和人性假設(shè)理論的解釋表明當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用房政策仍是住房保障體系的重要部分，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)適用房的歷史使命尚未完成。①韋玉：《我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房存在的必要性分析——基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與人性假設(shè)理論的解釋》，《住宅產(chǎn)業(yè)》2009年第8期。然而因?yàn)椴僮鳝h(huán)節(jié)缺乏周全的考慮，經(jīng)濟(jì)適用房政策實(shí)施過(guò)程中諸多的尋租行為使其備受詬病，為了杜絕開(kāi)奔馳寶馬之流去搶購(gòu)保障性住房，經(jīng)濟(jì)適用房需要有合理的退出機(jī)制，廉租房也是如此。針對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房，不僅需要設(shè)置嚴(yán)格的“入門”審核機(jī)制，還要建立起嚴(yán)密的退出機(jī)制，這樣才能在制度上保證經(jīng)濟(jì)適用房的社會(huì)保障功能的同時(shí)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房政策由經(jīng)濟(jì)政策向社會(huì)政策回歸。②王宏新：《經(jīng)濟(jì)適用房為什么需要有退出機(jī)制》，《廣西城鎮(zhèn)建設(shè)》2009年第2期。就城市居民而言，科學(xué)的個(gè)人信用評(píng)估體系也亟待建立，進(jìn)入退出機(jī)制才會(huì)更加完善。

經(jīng)濟(jì)適用房和“限價(jià)房”仍然是當(dāng)前各地方政府增加中低價(jià)位住房供應(yīng)、抑制房?jī)r(jià)的主要手段。無(wú)論是“雙限”（限房?jī)r(jià)、限戶型）還是“三限”（限房?jī)r(jià)、限戶型、限購(gòu)買人群），作為現(xiàn)價(jià)商品的住房在配給過(guò)程中會(huì)因配給形式的不同而導(dǎo)致福利損失的差異，“怎樣甄別保障對(duì)象？”“如何限價(jià)？”“會(huì)不會(huì)給市場(chǎng)供給造成困擾？”成為需要認(rèn)真考慮的問(wèn)題，也需要在具體的操作細(xì)節(jié)上加以規(guī)范并根據(jù)時(shí)機(jī)加以調(diào)整。③陳杰、張興瑞：《住房?jī)r(jià)格管制的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《探索與爭(zhēng)鳴》2009年第8期。

合作建房一度被認(rèn)為是住房市場(chǎng)供給和政府保障供給之后的第三條道路。對(duì)于中低收入群體的合作建房，西方的住宅合作社給我們提供了參考的思路，但在中國(guó)無(wú)疑還要走相當(dāng)長(zhǎng)一段路，需要政府加大對(duì)合作建房的認(rèn)識(shí)并提供政策支持，并與城市改造規(guī)劃相結(jié)合。除此之外，規(guī)范合理的管理監(jiān)督主體的形成也至關(guān)重要。所以中國(guó)合作建房的呼聲總是乍起乍落。

各種保障性住房的具體操作形式有很大差別，當(dāng)將其置于整個(gè)社會(huì)大環(huán)境之中的時(shí)候，更需要用系統(tǒng)的觀點(diǎn)來(lái)看待整個(gè)問(wèn)題。否則，針對(duì)特定群體的住房保障還有可能因操作缺乏周全的考慮而背負(fù)造成居住隔離的“污名”。

住房是分層的標(biāo)準(zhǔn)也是分層的表現(xiàn)形式，不同階層居民是混合居住還是同群體聚合居住成為各種保障性住房推出時(shí)需要考慮的一個(gè)系統(tǒng)因素。無(wú)論是同質(zhì)聚居還是異質(zhì)混居，我們需要反對(duì)任何形式的居住隔離，就像城市社會(huì)學(xué)家芒福德所堅(jiān)持的那樣。美國(guó)的混合居住實(shí)踐給我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房和“廉租房”的規(guī)劃建設(shè)不無(wú)啟示。政府的住房政策也需要將促進(jìn)社會(huì)融合、減少居住隔離作為政策目標(biāo)。但城市空間分化也必然會(huì)體現(xiàn)社會(huì)空間的階層分化，“居住是城市的第一運(yùn)動(dòng)”，同一住宅區(qū)內(nèi)居民出現(xiàn)“同質(zhì)聚居”現(xiàn)象是現(xiàn)代社會(huì)中“符號(hào)”消費(fèi)的結(jié)果。于是，爭(zhēng)論的矛頭向住宅的屬性回歸，而這正是引導(dǎo)中國(guó)開(kāi)展住房改革的導(dǎo)火索。

3.住房改革的現(xiàn)實(shí)困境與出路

當(dāng)福利分房成為政府和企業(yè)沉重負(fù)擔(dān)的時(shí)候，針對(duì)住房分配制度的改革呼聲越來(lái)越高。雖然早在20世紀(jì)50年代經(jīng)濟(jì)學(xué)教授蘇星就曾提出關(guān)注住房的商品屬性，但囿于當(dāng)時(shí)中國(guó)的國(guó)情，在改革開(kāi)放之時(shí)這種對(duì)于住宅本質(zhì)的探討才開(kāi)始真正出現(xiàn)交鋒。以前是一邊倒的觀念，住宅是福利品。當(dāng)問(wèn)題積重難返時(shí)，我們不得不面對(duì)并進(jìn)行改革，走“住宅商品化”的道路。中國(guó)住房改革的序幕拉開(kāi)。

對(duì)國(guó)人觀念的改變是從確認(rèn)住宅的本質(zhì)屬性開(kāi)始的，這也成了推進(jìn)房改的理念之一，從文獻(xiàn)資料中可以明顯看出房改前后對(duì)于住宅本質(zhì)屬性的兩極化的轉(zhuǎn)向。房改以前住宅是福利品，通過(guò)房改，住宅的商品屬性和投資品屬性得到強(qiáng)調(diào)，但相應(yīng)地，住宅屬性的第二次交鋒開(kāi)始出現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，在住宅商品化的問(wèn)題上，我們有點(diǎn)走過(guò)頭了，住房的公共品屬性被忽略了。這也是目前鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“二次房改”的出發(fā)點(diǎn)。然而，不管這“二次房改”是否會(huì)發(fā)動(dòng)，回顧第一次房改的歷程，就能清楚地感受到中國(guó)住房保障和住房改革任重道遠(yuǎn)的真正涵義。

從改革開(kāi)放前以福利性質(zhì)為主的城市住房到住房制度的改革試點(diǎn)，再到片面強(qiáng)調(diào)住房制度市場(chǎng)化改革及至現(xiàn)階段的調(diào)控商品房市場(chǎng)和加強(qiáng)保障房建設(shè)并舉，我國(guó)的房改經(jīng)歷了30年的理論嬗變。房改理論嬗變的支撐理念是對(duì)住宅屬性的不斷認(rèn)識(shí)，我們需要在國(guó)情下看待中國(guó)的房改，發(fā)展符合國(guó)情的住宅產(chǎn)業(yè)，讓住宅更具其本來(lái)的屬性，分離其過(guò)強(qiáng)的金融屬性。對(duì)住宅屬性的回歸事實(shí)上是對(duì)改革目標(biāo)的再次認(rèn)識(shí)。

住房是一種特殊的商品，其必需性、耐用性、高值性和不動(dòng)性是其固有的屬性，房地產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有重要的作用，房地產(chǎn)既有居住功能也有投資功能，買房和租房是實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的途徑，而解決住房問(wèn)題需要政府和市場(chǎng)之間的密切配合。①成思危：《中國(guó)住房制度改革與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《中國(guó)黨政干部論壇》2008年第3期。改革的初衷是解決當(dāng)時(shí)積重難返住房問(wèn)題，也是拉動(dòng)內(nèi)需，刺激國(guó)內(nèi)住宅消費(fèi)市場(chǎng)，發(fā)展住宅產(chǎn)業(yè)的必經(jīng)之路，所以一系列的房改辦法出臺(tái)，對(duì)于中國(guó)住房制度改革的政策評(píng)析也隨著房改的進(jìn)一步深化展開(kāi)。

中國(guó)20多年的住房制度改革大體經(jīng)歷了初步實(shí)踐階段（1980年6月—1994年6月）、綜合配套深化改革階段（1994年7月—1998年6月）、全面推進(jìn)階段（1998年7月—2007年7月）、結(jié)構(gòu)調(diào)整階段（2007年8月至今）。②李培：《中國(guó)住房制度改革的政策評(píng)析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第3期。每一個(gè)階段都有其政策重點(diǎn)，每一個(gè)政策的出臺(tái)都體現(xiàn)出明顯的目標(biāo)導(dǎo)向。從1980年鄧小平發(fā)表關(guān)于建筑業(yè)的地位和住宅政策問(wèn)題的談話揭開(kāi)我國(guó)住房制度改革的大幕以來(lái)，每一件房改大事都指向特定的問(wèn)題。1991年國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)推進(jìn)房改，1994年頒發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，1998年宣布全面停止福利分房，實(shí)行住房分配貨幣化，確定了建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系這一基本方向。從1998年至2007年這十年中，房改讓中國(guó)人的住宅消費(fèi)理念全面徹底改變，房子的光榮與夢(mèng)想與房改相隨而行，經(jīng)濟(jì)適用房的政策在細(xì)化、完善和調(diào)整，與之相伴的是一路高升的房?jī)r(jià)，住房的社會(huì)分化和貧富差距成為了不得不面對(duì)的問(wèn)題，于是2007年國(guó)務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，保障性住房提到前所未有的高度，住有所居成為政府住房工作的目標(biāo)，房改的成果就是城鎮(zhèn)逐漸建立起來(lái)的仍需完善的住房保障制度。

當(dāng)我們?nèi)ヌ接懭攴扛牡某晒麜r(shí)，我們事實(shí)上就是在評(píng)價(jià)我國(guó)的城鎮(zhèn)住房保障制度，住房保障的范圍被再次確認(rèn)、住房改革的社會(huì)背景被重新認(rèn)識(shí)、各級(jí)政府的職責(zé)需要明確界定，相應(yīng)的對(duì)策和政策建議仍需要通過(guò)房改進(jìn)一步展開(kāi)。對(duì)于這場(chǎng)徹底改變國(guó)人住房消費(fèi)理念的改革是一場(chǎng)漸進(jìn)式的變革。中國(guó)漸進(jìn)式的房改避免了激進(jìn)改革中因利益關(guān)系迅速調(diào)整而引發(fā)的社會(huì)震蕩，較好地實(shí)現(xiàn)了房改、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。漸進(jìn)房改背后仍有更多需要深思的地方，經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)要更加細(xì)化并避免異化，中低收入群體的住房供應(yīng)需要更多關(guān)注。比較客觀的講，我國(guó)住房制度改革的重點(diǎn)，既不是對(duì)城市低保困難家庭的住房保障，也不是從政策導(dǎo)向上讓那些既得利益獲得者和精英富豪從地產(chǎn)行業(yè)賺取更多利潤(rùn)，而是占社會(huì)成員80%以上的中低收入群體能夠買得起房。③李季平：《我國(guó)住房改革正面臨第二次扭曲》，《東北之窗》2008年第6期。所以中國(guó)的房改任重道遠(yuǎn)。而對(duì)于住房問(wèn)題和住房制度變遷過(guò)程中個(gè)體或群體生活層面的微觀考察也將與從社會(huì)結(jié)構(gòu)層面的宏觀考察互為補(bǔ)充，并行展開(kāi)。

三、未雨綢繆：住房政策體系的建構(gòu)與政府角色

住房保障體系的建立和住房改革的推進(jìn)是在政策框架下進(jìn)行的，體現(xiàn)出政策的指導(dǎo)性。鑒于此，需要政策具有前瞻性和發(fā)展性。中國(guó)的住房政策以特有的中國(guó)國(guó)情為依托，經(jīng)歷了中國(guó)特色的發(fā)展歷程，成為了國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重要領(lǐng)域。

國(guó)外學(xué)者研究中國(guó)的住房政策有著多樣化的角度和開(kāi)闊的視野，注重實(shí)證研究和案例分析，對(duì)中國(guó)住房舊體制的調(diào)整與重塑、住房市場(chǎng)化和自有化、住房領(lǐng)域治理模式的轉(zhuǎn)變、住房不平等與居民的住房負(fù)擔(dān)能力等主要領(lǐng)域進(jìn)行了可供參考的研究。他們的研究對(duì)于中國(guó)的住房政策是另一種角度的記錄，以局外人的角色來(lái)看待中國(guó)的住房政策會(huì)有更大的客觀性，在對(duì)不同文化背景下住房政策的效果評(píng)估和比較研究有深刻和獨(dú)到的見(jiàn)解。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于住宅政策的研究是沿著這樣一條主線展開(kāi)的：將住房政策納入社會(huì)政策和公共福利的范疇，政府在政策體系中承擔(dān)著重要的角色。這樣的線索揭示了我們對(duì)于住宅政策研究的切入點(diǎn)，界定了中國(guó)對(duì)于住宅政策研究的基本范疇，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了住宅政策體系的責(zé)任主體。

政策的特性之一就是前瞻性和發(fā)展性，需要體現(xiàn)未雨綢繆的效果，正因?yàn)檫@樣，所以在分析中國(guó)住房政策體系時(shí)都會(huì)發(fā)現(xiàn)每一個(gè)出臺(tái)的住房政策都有著明確的政策指向，期望達(dá)成預(yù)期的政策目標(biāo)。就住房政策而言，其根本目的是讓老百姓都住上房子。這樣的目標(biāo)事實(shí)上就是促進(jìn)居民居住福利提高，而這也就是公共福利的理念所在。公共福利是社會(huì)福利的主干部分，是旨在為增進(jìn)與完善社會(huì)成員尤其是困難者生活的社會(huì)制度。在這樣的范疇之下，公共福利是政府向公眾提供的民生工程，或者是公眾獲得的以政府為責(zé)任主體的福利項(xiàng)目；具有福利性、公益性、公平性和公眾參與的特征。①顧金土：《公共福利的內(nèi)涵辨析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2009年第9期。

住房福利的實(shí)現(xiàn)是以政策為依托和保障的。社會(huì)政策是旨在提升公共福祉的國(guó)家行為，經(jīng)典的社會(huì)政策具有很強(qiáng)的社會(huì)問(wèn)題導(dǎo)向。中國(guó)的社會(huì)政策體現(xiàn)著社會(huì)公平的核心價(jià)值，以促進(jìn)社會(huì)和諧與人的可持續(xù)發(fā)展為基本目的，以政府和其他公共機(jī)構(gòu)為主角，主要用立法（立法倡導(dǎo)）或者制定行事規(guī)則的制度化手段，推動(dòng)各類資源尤其是公共資源的合理配置，通過(guò)組織和提供公共物品與公共服務(wù)的方式，調(diào)整社會(huì)現(xiàn)行的生產(chǎn)與分配關(guān)系。②楊團(tuán)：《中國(guó)社會(huì)政策演進(jìn)、焦點(diǎn)與建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2006年第11期。住房保障是中國(guó)社會(huì)政策的基本內(nèi)容之一。城市住房問(wèn)題是城市公共住房政策的起因，其解決卻是一項(xiàng)極為復(fù)雜的工程。復(fù)雜工程的系統(tǒng)性是對(duì)于住房政策全局性的另一種解讀。提醒人們住房福利政策的建構(gòu)需要以中國(guó)的國(guó)情為依托，體現(xiàn)出全局性，通盤的考慮不可或缺。社會(huì)的發(fā)展會(huì)對(duì)住宅產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生影響，家庭結(jié)構(gòu)的變化、人口的高流動(dòng)性等都會(huì)影響客觀的居住需求，從而影響住宅的供給，住宅政策離不開(kāi)社會(huì)發(fā)展的宏觀背景。而住房保障制度也必須立足中國(guó)國(guó)情，城鎮(zhèn)住房保障制度絕不能走高福利的道路。究竟提供怎樣高度的住房福利考驗(yàn)著政策制定者的眼光，也需要其對(duì)于自身在住房政策的整個(gè)構(gòu)建和實(shí)施過(guò)程中的角色進(jìn)行反思和調(diào)整。

住房政策是一種制度安排，這種制度安排需要體現(xiàn)政策的前瞻性、發(fā)展性、全局性；而在政策的執(zhí)行過(guò)程的角色定位也直接影響政策的實(shí)施及政策效果。在住宅福利政策中，政府承擔(dān)著主導(dǎo)角色，是掌舵者，需要全盤統(tǒng)籌，同時(shí)又是服務(wù)者，是公仆。政府需要考察住房的可得性、享用性和流通性對(duì)居民福利的影響；也需要協(xié)同住宅的其他重要供給主體研究推出科學(xué)合理的住宅供應(yīng)體系，梯度的住宅福利供應(yīng)模式可以成為一條適合我國(guó)國(guó)情的新型住房福利框架的思路。就以城市中低收入階層的住房保障模式而言，理想和現(xiàn)實(shí)之間的差距引發(fā)對(duì)未來(lái)保障住房模式的探索，政策模糊空間和政策執(zhí)行的彈性空間的增大、政策的制定成本和執(zhí)行成本的上升都是需要考慮的客觀因素。③王春華：《探索保障性住房的未來(lái)模式》，《北京房地產(chǎn)》2008年第10期?！白屨臍w政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”是理想化的解決方案。因?yàn)樽》繂?wèn)題是商品交易與社會(huì)保障相結(jié)合的領(lǐng)域。所以政府的職能成為研究的焦點(diǎn)，而政府在解決住房問(wèn)題的思路上，離不開(kāi)對(duì)開(kāi)發(fā)商和市民角色的分析。

在中國(guó)的住宅政策體系中，政府、市場(chǎng)和居民構(gòu)成了復(fù)雜的三角關(guān)系。市場(chǎng)的逐利性需要通過(guò)政府的調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)均衡，而居民的住房消費(fèi)觀念、消費(fèi)需求以及由此形成的居住認(rèn)同也是政策體系中需要加以指引的部分。“住有所居”、“人人享有適當(dāng)住房”是政策的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)就需要引導(dǎo)居民適度消費(fèi)。既要支持和保護(hù)居民住房消費(fèi)的積極性，在改善居住條件的同時(shí)也要加強(qiáng)國(guó)情教育和政策引導(dǎo)，反對(duì)超前消費(fèi)，樹(shù)立經(jīng)濟(jì)適用、理性適度的住房觀念，形成節(jié)約資源、健康文明的消費(fèi)理念。①姜偉新：《建立和完善中國(guó)住房政策體系》，《中華建設(shè)》2008年第3期。在住房制度改革中居民的消費(fèi)觀念發(fā)生了重大的改變，這樣的轉(zhuǎn)向體現(xiàn)了住房政策的政策效果，也必須是制定具體的住房政策，架構(gòu)住房政策體系的依據(jù)。至于具體的住房政策實(shí)施手段，政府與市場(chǎng)的博弈不會(huì)結(jié)束，但有一點(diǎn)毋庸置疑，那就是客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律始終是需要遵循的準(zhǔn)則。而住房問(wèn)題和住宅產(chǎn)業(yè)是兩個(gè)不同的問(wèn)題也是構(gòu)建住房福利體系需要首先弄明白的問(wèn)題。在住宅產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的時(shí)期，銀行和城市本身加入了政策建構(gòu)主體之中，至此，政府、居民、開(kāi)發(fā)商、銀行和城市五方力量的協(xié)調(diào)及其綜合效應(yīng)的發(fā)揮成為新的課題。②徐大軍：《國(guó)內(nèi)住宅市場(chǎng)的運(yùn)行特點(diǎn)、調(diào)控方向與調(diào)控對(duì)策分析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2009年第5期。

沒(méi)有十全十美的政策，也沒(méi)有一成不變的政策。需要對(duì)政策本身的局限性有足夠的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也需要確立政策體系的延續(xù)性和長(zhǎng)期性。就住宅福利而言，居住福利的提高始終是住宅政策的目標(biāo)，在這一目標(biāo)下，需要有高瞻遠(yuǎn)矚的目光，也需要高屋建瓴地架構(gòu)住宅政策體系，使住宅福利能得到保障和提升，達(dá)到政策未雨綢繆的預(yù)防性效果。

四、綜述小結(jié)

國(guó)內(nèi)對(duì)于住宅福利與住房保障的研究大體包括以上幾個(gè)方面，資料收集過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，在20世紀(jì)90年代前后房改醞釀、出臺(tái)和最初實(shí)施的幾年內(nèi)有著豐富的資料，這是對(duì)于住宅屬性在研究層面的一次重要轉(zhuǎn)向，將住宅的商品性推到了一個(gè)前所未有的位置，而住宅的福利屬性被擠壓到了一個(gè)非常狹小的發(fā)聲空間之中；近三年因?yàn)榉績(jī)r(jià)的一路高漲以及相應(yīng)的住宅政策的調(diào)控，針對(duì)住宅的研究又開(kāi)始熱起來(lái)，住宅的福利屬性被重新提起，并根據(jù)國(guó)情來(lái)重新挖掘其內(nèi)涵，將住宅界定為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而政府的角色被賦予更多的期待，這是就住宅屬性進(jìn)行的第二次較大規(guī)模的探討。這樣的研究是對(duì)于住宅本質(zhì)屬性的回歸，也是在澄清居住福利與福利住房這兩個(gè)概念的本質(zhì)區(qū)別，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得長(zhǎng)足發(fā)展的背景下，將居住福利作為研究的對(duì)象是對(duì)時(shí)代進(jìn)步需求的一種回應(yīng)。

在國(guó)內(nèi)住宅資料梳理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有這樣幾個(gè)問(wèn)題亟待解決。首先是對(duì)于居民居住情況基礎(chǔ)資料掌握不足，雖然因住房改革時(shí)公房出售使得城鎮(zhèn)居民擁有高自有住房率，然而其真實(shí)的居住狀況卻不得而知；而對(duì)于那些因城市化進(jìn)程而新加入城市人口大軍的人群，其居住質(zhì)量也需要通過(guò)調(diào)查獲取資料。有學(xué)者建議對(duì)中國(guó)人的居住狀況進(jìn)行普查，這是了解城市居民基本居住狀況的需要。從第六次全國(guó)人口普查的量表設(shè)計(jì)內(nèi)容來(lái)看，對(duì)于房屋和居住狀況的普查已經(jīng)納入其中。較小范圍的深度調(diào)查也需要開(kāi)展，成為對(duì)普查數(shù)據(jù)的深度挖潛和必要補(bǔ)充。

國(guó)內(nèi)的研究對(duì)于宏觀的政策和整個(gè)住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及住宅產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行有著明顯的偏好，但對(duì)于不同群體所進(jìn)行的細(xì)分研究和以社會(huì)階層的劃分來(lái)對(duì)社會(huì)各個(gè)階層的住宅福利水平的探討明顯缺乏。在中國(guó)的國(guó)情下，住宅福利的滿足有著抓兩頭的舉措，對(duì)于中間狀態(tài)卻是模糊和不確定的。社會(huì)的中間階層的住宅福利亟待研究，并通過(guò)研究反映到政策的制定過(guò)程中，通過(guò)政策的實(shí)施加以滿足。

在住房政策方面，我們的研究存在著基本概念的混淆，住宅福利和住宅福利制度的差別沒(méi)有進(jìn)行明確的區(qū)分。把住宅福利與住宅保障混為一談是對(duì)住宅福利的本質(zhì)缺乏清楚的認(rèn)識(shí)，使得住宅政策在整個(gè)影響群體上出現(xiàn)割裂，對(duì)于目標(biāo)群體的影響力度也因這種割裂而使預(yù)期政策效果出現(xiàn)偏差。所以需要澄清概念，在大福利的框架下就不同群體的住宅福利目標(biāo)開(kāi)展研究。

Review on the Researches of Residential Welfare and Housing Security in China

TANG Xicao

Scholars in China are keen on the housing problems.They have paid their attention on three primary fields as followed：the residential right and housing impartialty；housing security and housing reform；the construction of housing policy system and the role of Chinese government.Learning from the experiences of the developed countries and referring to the researches of our scholars，we could find the research stresses and policy implications of different periods.Trough the review we think it is critical for us to grasp more information of housing，and it is also important to differentiate the concepts between residential welfare and housing security.These efforts are beneficial to elevating the quality of housing and stimulating the housing industry.

Residential welfare，Housing security，Housing reform，Housing policy

湯茜草（1979-），女，湖南益陽(yáng)人，華東理工大學(xué)社會(huì)學(xué)博士研究生，廣西師范大學(xué)法學(xué)院社會(huì)學(xué)專業(yè)講師，研究方向：住宅福利與城市發(fā)展。

C913.31

A

1008-7672（2011）02-0091-08

徐楓）