新農(nóng)村指導(dǎo)員下派過程中的執(zhí)行偏差原因分析

陶 琳

（大理學(xué)院民族研究所，云南大理 671003）

新農(nóng)村指導(dǎo)員下派過程中的執(zhí)行偏差原因分析

陶 琳

（大理學(xué)院民族研究所，云南大理 671003）

新農(nóng)村指導(dǎo)員政策的制度具有其特殊的目的與意義，在具體實(shí)施過程中，由于政策縱向傳遞過程中責(zé)任不明確和約束機(jī)制缺失，以及各橫向主體從各自利益出發(fā)的執(zhí)行選擇，影響了政策執(zhí)行結(jié)果，造成政策實(shí)施偏離政策制定目標(biāo)的問題。

新農(nóng)村指導(dǎo)員;博弈;下派

新農(nóng)村指導(dǎo)員下派活動(dòng)的開展已連續(xù)進(jìn)行了四年，活動(dòng)自開展以來，為農(nóng)村建設(shè)帶來積極影響。但是，新農(nóng)村指導(dǎo)員下派是在復(fù)雜的政策系統(tǒng)中進(jìn)行的社會(huì)活動(dòng)，受到來自政策執(zhí)行考核方式和執(zhí)行過程中主體利益關(guān)系等諸多因素影響和制約，因此在肯定成績的同時(shí)，我們也應(yīng)該考慮到它在執(zhí)行中發(fā)生偏差的可能性。究竟此項(xiàng)活動(dòng)是否完全與其制定目標(biāo)相吻合，是否有偏離目標(biāo)的可能，是否還存在有待改進(jìn)之處?帶著這些問題，筆者結(jié)合實(shí)踐，從政策縱向傳遞和橫向執(zhí)行過程中各主體間利益關(guān)系的角度分析出發(fā)，對導(dǎo)致新農(nóng)村指導(dǎo)員下派執(zhí)行偏差的原因進(jìn)行探討。

一 政策制定的目的

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是指在社會(huì)主義制度下，按照新時(shí)代要求，對農(nóng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等方面的建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)把農(nóng)村建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)。新農(nóng)村指導(dǎo)員下派秉承這一思想，其政策的制定是為了全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的現(xiàn)實(shí)需要，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。除此之外，新農(nóng)村指導(dǎo)員下派還有另一個(gè)目的，即加強(qiáng)和改進(jìn)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行與人民公社體制瓦解，確立了農(nóng)戶相對獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營者地位，國家通過改變對農(nóng)村的控制方式，“讓渡”給農(nóng)民自主謀生空間，這種“放權(quán)讓利”的做法，使政府權(quán)力相對從農(nóng)村收縮，農(nóng)村正式組織也因此漸趨衰落。在加強(qiáng)國家在農(nóng)村的影響力，又不加強(qiáng)國家財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下，國家利用村民自治組織將村民導(dǎo)入國家法治和政策規(guī)范的有機(jī)整合之中，同時(shí)國家還運(yùn)用正式的政權(quán)組織渠道，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來引導(dǎo)和規(guī)約村民自治及村委會(huì)的活動(dòng)［1］（P140－147），這種“收權(quán)”方式取得了一定效果，但也存在有一些諸如村民委員會(huì)被宗族、黑勢力掌控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在上級的剛性行政強(qiáng)制與下級軟抵硬抗甚至置之不理的夾縫中等問題。為進(jìn)一步強(qiáng)化國家在農(nóng)村影響力，新農(nóng)村指導(dǎo)員在農(nóng)村的直接入駐成為一種選擇。指定上級單位工作人員直接進(jìn)入到農(nóng)村、農(nóng)戶中，可以通過代表國家的新農(nóng)村指導(dǎo)員入駐，將國家影響力植入和滲透到農(nóng)村日常生活之中。

所以新農(nóng)村指導(dǎo)員下派有兩層目的，一是為了幫扶農(nóng)村，縮減城鄉(xiāng)二元差距，二是以代表國家形象的新農(nóng)村指導(dǎo)員的入駐，達(dá)到增強(qiáng)國家在農(nóng)村的影響力的目的。但事實(shí)上，國家新農(nóng)村指導(dǎo)員下派政策在制定之后的執(zhí)行之中，政策制定目的受到政策縱向傳遞中的誤差以及政策執(zhí)行中橫向主體間利益關(guān)系選擇的影響而產(chǎn)生了政策偏離。

二 政策執(zhí)行中偏差產(chǎn)生

（一）中央到地方，縱向政策傳遞過程中責(zé)任不明確和約束機(jī)制缺失

政策是政府為達(dá)到特定目標(biāo)（利益調(diào)整）而采用的一定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)手段（一組規(guī)則）［2］（P197－202）。在現(xiàn)實(shí)政策實(shí)踐中，中央政府頒布某項(xiàng)公共政策后，地方政府即面臨策略選擇，在地方政府貫徹落實(shí)中央政策的過程中，中央政府可能采取一定監(jiān)督措施，督促地方政府切實(shí)執(zhí)行中央政策，查處執(zhí)行不力行為，以此落實(shí)中央政策精神，維護(hù)中央政府權(quán)威［3］（P73－79）。但同時(shí)“上有政策，下有對策”，下級政策執(zhí)行者會(huì)根據(jù)其利益損益值進(jìn)行對策選擇［4］（P31－32），政策傳遞過程其實(shí)就是一個(gè)博弈過程［5］（P197－202）。新農(nóng)村指導(dǎo)員下派政策在傳遞過程中，因?yàn)檎邆鬟f過程中一些問題不可避免的存在，為政策在地方具體執(zhí)行過程中，各利益主體的博弈與變通留有空間。正是這些空間的存在，為政策執(zhí)行過程中各主體預(yù)留了較大的轉(zhuǎn)換空間。

在政策縱向制定與傳遞過程中，為下級政策執(zhí)行者留有變通空間的因素有如下幾個(gè):第一，指導(dǎo)員來源背景的復(fù)雜使政策制定中缺乏對責(zé)任和相應(yīng)監(jiān)督有細(xì)致和具體的規(guī)劃。雖然在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員工作手冊中，對指導(dǎo)員的職責(zé)和任務(wù)有了規(guī)定，但由于各指導(dǎo)員來自各個(gè)單位，專業(yè)技能寬泛，這就使職責(zé)和任務(wù)要求很難根據(jù)每個(gè)人的特殊情況進(jìn)行設(shè)定，因而造成了角色設(shè)定的過于模糊，對指導(dǎo)員任務(wù)與責(zé)任的規(guī)定很難進(jìn)行細(xì)致規(guī)劃。另外，指導(dǎo)員能力范圍因人而異，很難進(jìn)行一刀切式的角色劃定，加上現(xiàn)有指導(dǎo)員管理方法中無針對每一具體指導(dǎo)員而做的具體考核方法，這就為各主體提供了變通的空間，必要約束的缺乏使各主體利益博弈現(xiàn)象較為突出。

第二，政策制定中，未明確規(guī)定指導(dǎo)員的責(zé)，對指導(dǎo)員工作政績的考核簡單地被片面地理解為以GDP為主要考核指標(biāo)。在地方分權(quán)的體制下，中央政府用以GDP增長為核心的相對績效標(biāo)準(zhǔn)來考核地方官員。［6］（P99）這就使地方政府在執(zhí)行政策過程中，過分注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，注重GDP的增長。這種缺少創(chuàng)新單一經(jīng)濟(jì)化的評估指標(biāo)勢必導(dǎo)致地方政府為追逐政績，而將資金項(xiàng)目的任務(wù)分派和強(qiáng)壓在新農(nóng)村指導(dǎo)員身上。在由省級政府向市（縣）級政府，再到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府縱向逐級下派任務(wù)中，就明確規(guī)定了新農(nóng)村指導(dǎo)員尋求經(jīng)濟(jì)支持的任務(wù)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)成為考核新農(nóng)村指導(dǎo)員工作完成狀況的主要指標(biāo)。如此這般，新農(nóng)村指導(dǎo)員入村工作的主要任務(wù)變成尋求經(jīng)濟(jì)支持，而其他的任務(wù)則被扭曲變異甚至是消減。

地方在具體的政策實(shí)踐過程中，對模糊的政策規(guī)定進(jìn)行了“靈活變通”，考核政策也“被修正”為以經(jīng)濟(jì)增長作為主要的指導(dǎo)員考核標(biāo)準(zhǔn)。政策在縱向的傳遞中，由于中央與地方間責(zé)任明確和約束機(jī)制的缺失而發(fā)生了變化。

（二）政策實(shí)施主體間:橫向主體間利益關(guān)系所導(dǎo)致的偏差

公共政策執(zhí)行主體是按照政策規(guī)定，有權(quán)利或義務(wù)將某項(xiàng)公共政策付諸實(shí)施的社會(huì)主體［7］（P76）。政策到了具體實(shí)施地之后，就由特定主體參與，其政策執(zhí)行過程同時(shí)也是執(zhí)行主體間的利益博弈過程［8］（p76）。新農(nóng)村指導(dǎo)員下派這一具體執(zhí)行過程涉及到多方利益主體，這之中有:地方政府、村兩委、指導(dǎo)員、以及指導(dǎo)員派出單位。博弈論認(rèn)為，在沖突和競爭的情況下，每一個(gè)參加者都遵循力求得到最大利益，并把損失減小到最低限度的原則［9］（P56－60）。這些主體在政策執(zhí)行過程中，除肩負(fù)著特殊責(zé)任外，還擁有著各自的利益。在政策問責(zé)制缺失的同時(shí)，各個(gè)主體因缺乏必要約束而過度追求各自利益，并在政策執(zhí)行過程中進(jìn)行了主體間利益的博弈，從而產(chǎn)生了復(fù)雜的博弈關(guān)系，政策貫徹執(zhí)行也就在博弈互動(dòng)中發(fā)生了偏差［10］（P147）。以下是筆者分別對政策執(zhí)行過程中，各具體執(zhí)行主體間的利益基點(diǎn)以及各主體間由于利益尋求而導(dǎo)致的政策偏差而進(jìn)行的分析:

地方政府:由于地方利益的至上性及上級政府績效考評過分注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，地方政府往往對政策執(zhí)行的原則性與靈活性有機(jī)結(jié)合的原則進(jìn)行扭曲，大力擴(kuò)展靈活性。對己不利或沒有得益的政策，則采取觀望態(tài)度或等待別人的經(jīng)驗(yàn)［11］（P56－60）。從而導(dǎo)致政策在貫徹過程中因地方政府對利益追逐而產(chǎn)生偏差。

新農(nóng)村指導(dǎo)員被下派到農(nóng)村后，由各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)辦具體負(fù)責(zé)其工作任務(wù)分派以及工作完成情況的監(jiān)督。由于中央政府對新農(nóng)村指導(dǎo)員工作缺乏具體規(guī)劃，也沒有較明確和穩(wěn)定的經(jīng)驗(yàn)與榜樣，這就使地方政府有了較大的可運(yùn)作空間。在新農(nóng)村指導(dǎo)員下派過程中，地方政府對納入政績考核指標(biāo)的內(nèi)容以最大重視，而經(jīng)濟(jì)指標(biāo)本來就是政績考核的重點(diǎn)［12］（P155），所以地方政府以新農(nóng)村指導(dǎo)員引進(jìn)資金總量作為新農(nóng)村指導(dǎo)員的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)新農(nóng)村指導(dǎo)員為當(dāng)?shù)貛斫?jīng)濟(jì)收入，他的工作即被肯定，至于駐村時(shí)間這項(xiàng)內(nèi)容則被忽略。也就是說，新農(nóng)村指導(dǎo)員在下派過程中，地方政府為了追求其地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府政績，對新農(nóng)村指導(dǎo)員要資金的要求有較高規(guī)定，作為交換或是鼓勵(lì)，對指導(dǎo)員駐村時(shí)間則做了讓渡和忽視。

村兩委:農(nóng)村改革引發(fā)了市場力量對村莊的滲透［13］（P93），農(nóng)村中市場意識加強(qiáng)，金錢作用被強(qiáng)調(diào)。同時(shí)新農(nóng)村指導(dǎo)員不斷被分批下派，前幾批的新農(nóng)村指導(dǎo)員為所駐村引進(jìn)了資金和項(xiàng)目，這些資金項(xiàng)目的引入為村委帶來了實(shí)惠，也給村委造成了新農(nóng)村指導(dǎo)員主要任務(wù)就是為村里尋找資金的印象。另外，很多新農(nóng)村指導(dǎo)員進(jìn)入農(nóng)村之后，因?yàn)樽陨砟芰蛯I(yè)限制，使得他無法在入駐過程中對農(nóng)民的生產(chǎn)生活提出有效建議，同時(shí)村委內(nèi)部難免會(huì)存在一些灰色操作，這使村委對指導(dǎo)員入駐村落產(chǎn)生抵觸情緒。所以對于村委來說，他們更需要的是指導(dǎo)員利用自身關(guān)系為村子尋求資金項(xiàng)目，解決經(jīng)濟(jì)上的問題，而擔(dān)心指導(dǎo)員真正入駐給村委工作造成不便。所以接納與抵觸，使村委對新農(nóng)村指導(dǎo)員的要求主要是尋求資金與項(xiàng)目而不是指導(dǎo)員長時(shí)入駐村落。

新農(nóng)村指導(dǎo)員:新農(nóng)村指導(dǎo)員在農(nóng)村入駐時(shí)間原則上要求一年。這一年的時(shí)間，新農(nóng)村指導(dǎo)員既要長期脫離自己所在單位的工作，還要長期脫離自己在城市的生活。在對原有生活脫離的這一年中，新農(nóng)村指導(dǎo)員又很難融入農(nóng)村生活，而且在農(nóng)村工作好壞并不納入原單位工作考評中，所以在城市生活和工作的新農(nóng)村指導(dǎo)員更愿意以為村落尋求資金支持來換取一年被下派農(nóng)村的時(shí)光。

派出單位:指導(dǎo)員下派是派出單位需要完成的任務(wù)，這項(xiàng)任務(wù)因?yàn)楣ぷ鲿r(shí)間長，工作效果難以得到承認(rèn)，以及工作地點(diǎn)偏遠(yuǎn)而遭到員工們抵觸，所以每年下派任務(wù)的完成都需要對下派人員做工作，下派人員選擇也多以年輕人為主。下派單位帶著對下派人員的虧欠之情以及為了指導(dǎo)員下派任務(wù)順利完成，一般都愿意在力所能及的范圍幫助下派人員完成任務(wù)。這就使一些單位專門撥留經(jīng)費(fèi)作為新農(nóng)村工作的支持，或是本就有項(xiàng)目準(zhǔn)備立項(xiàng)的，就將項(xiàng)目點(diǎn)選擇在指導(dǎo)員下派單位?？傊?，派出單位是指導(dǎo)員工作的后盾，指導(dǎo)員是聯(lián)系所派往農(nóng)村與派出單位間的橋梁，派出單位會(huì)為了下派任務(wù)的完成，根據(jù)指導(dǎo)員反饋意見，以經(jīng)濟(jì)支持的方式盡力幫助農(nóng)村，幫助指導(dǎo)員完成任務(wù)。

總之，指導(dǎo)員只是符號或是符號性的紐帶。他的下派代表著城市中某一單位與農(nóng)村中某一村委取得了聯(lián)系。指導(dǎo)員在事實(shí)上并無具體角色和任務(wù)安排，在農(nóng)村日常生活工作中也無實(shí)際作用與權(quán)力，他們的作用只是兩地關(guān)系取得聯(lián)系的符號或紐帶。由于在具體實(shí)施過程中，政策傳遞中規(guī)約和各主體從各自利益出發(fā)，并在博弈中達(dá)到了共謀，從而造成新農(nóng)村指導(dǎo)員主要工作任務(wù)被簡化為要資金、要項(xiàng)目，國家進(jìn)行新農(nóng)村指導(dǎo)員下派任務(wù)的目的只能被形式化地完成，政策制定的根本目標(biāo)還有待進(jìn)一步深化。

結(jié) 語

指導(dǎo)員下派過程中，由于政策傳遞中對執(zhí)行主體的責(zé)任未明確以及對其約束和考核方法的不力，造成政策傳遞偏差，而政策下達(dá)之后，橫向各個(gè)政策執(zhí)行主體中，由于各主體所懷有的不同利益目標(biāo)，使新農(nóng)村指導(dǎo)員下派過程中主體間為維護(hù)各自利益而形成了共謀，即指導(dǎo)員下派任務(wù)以單純爭取經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目進(jìn)行了任務(wù)達(dá)成的替代，中央經(jīng)濟(jì)上幫扶農(nóng)村的初衷在一定意義上得以實(shí)現(xiàn)，但距國家在農(nóng)村影響力增強(qiáng)這一目標(biāo)的完成還有差距，新農(nóng)村指導(dǎo)員下派政策目標(biāo)發(fā)生偏差。

［1］徐勇.現(xiàn)代國家鄉(xiāng)土社會(huì)與制度建構(gòu)［M］.北京:中國物資出版社，2009.

［2］［5］薛亮，湯樂毅.公共政策傳遞過程中科層損耗的博弈分析及啟示［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2009（8）.

［3］周國雄.地方政府政策執(zhí)行主觀偏差行為的博弈分析［J］.社會(huì)科學(xué)2007（8）.

［4］陳薈如.地方公共政策執(zhí)行過程中利益主體的博弈分析［J］.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（2）.

［6］［7］［8］［10］謝煒.中國公共政策執(zhí)行中的利益關(guān)系研究［M］.上海:學(xué)林出版社，2009.

［9］［11］徐敏寧.橫向政府組織博弈視角下的公共政策執(zhí)行失靈探究［J］.江西金融職工大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（1）.

［12］楊善華.體制對社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的影響［J］.廣東社會(huì)科學(xué)2009（1）.

［13］金太軍.村莊治理與權(quán)利結(jié)構(gòu)［M］.廣州:廣東人民出版社，2008.

The Policy Analysis about the Process of the New Rural Instructors Sent off

TAO Lin
（National Culture Institute of Dali University，Dali 671003，China）

The new system of rural policy instructors has a special purpose and meaning.In the specific implementation process，the vertical transmission of policy deviates from its objectives and implementation for the lack of clear and binding mechanisms and the influence of the interests of different groups.

New rural instructors;Game;Policy deviations

D 422.6

A

1009－9743（2011）01－0116－04

2010－12－10

陶琳（1979－），女，哈尼族，云南版納人。文化人類學(xué)博士，大理學(xué)院民族文化研究所助理研究員。主要研究方向:政治人類學(xué)。

大理學(xué)院第四批高層次人才科研啟動(dòng)費(fèi)項(xiàng)目《城市化與少數(shù)民族文化》（項(xiàng)目批號:2008－10）的研究成果之一。

（責(zé)任編輯:王 玨）