論財政支出的控制與監(jiān)督

○彭開勤

（武漢鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院湖北 武漢 430205）

2003年，一批違規(guī)大案在國家審計署審計長李金華向全國人大常委會所作的審計報告中曝光，導(dǎo)致一場嚴(yán)重的亂管理、亂投資、違規(guī)挪用資金的“審計風(fēng)暴”隨即席卷全國。2004年，在十屆全國人大常委會第十次會議上，李金華再次提交了一份讓人觸目驚心的“審計清單”，又在中國政壇投下了一顆“重磅炸彈”。隨著2011年相關(guān)審計工作的結(jié)束，一些違規(guī)使用資金，擅自改變資金用途，私存私放資金，設(shè)立“小金庫”等問題漸漸浮出水面，且受到關(guān)注。由此，一方面說明了國家審計違規(guī)違紀(jì)案件的力度和透明度加大了，另一方面也暴露了我國財政體制中的漏洞和不堪一擊的要害。

在任何國家中，社會總投資都可以分為政府投資和非政府投資兩部分。這里我們單從政府投資的角度出發(fā)，來分析一下政府投資的特點和途徑。政府在市場經(jīng)濟中的地位和投資的特點決定了政府的投資范圍，使政府投資一般限于社會公共部門投資和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資，而且多以無償、低利甚至無利來實現(xiàn)較高的社會效益，多集中在一些大型項目和長期項目上，因此，就容易出現(xiàn)財力集中而雄厚的投資局面，而這些資金的流轉(zhuǎn)又是通過多級財政預(yù)算下?lián)芟氯サ?。這樣就有了前文提及的那些在審計中暴露出來的我國財政體制中的漏洞。我國的財政預(yù)算組織體系與國家政權(quán)的分級管理相適應(yīng)，按照我國憲法和預(yù)算法等法律規(guī)定，我國實行一級政府一級財政，組織體系由中央財政和地方財政兩個環(huán)節(jié)組成，分別設(shè)立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政預(yù)算。中央財政在財政預(yù)算組織體系中居于主導(dǎo)地位，它擔(dān)負(fù)著國防、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需費用，以及調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，實施宏觀調(diào)整、跨省際重大基礎(chǔ)設(shè)施項目投資和重要事業(yè)發(fā)展投資等重任。而地方財政在財政預(yù)算組織體系中居基礎(chǔ)地位，與中央財政比較，地方財政更貼近企業(yè)與居民，大量的所謂“地方性公共產(chǎn)品”要由地方分級提供，以滿足不同層次的企業(yè)和居民生產(chǎn)或生活的公共需要；各級地方財政都擁有自己穩(wěn)定的財源以滿足履行其正常支出的需要。整個國家財政資金的絕大部分都要靠各級地方財政具體安排使用，因此，地方財政的運行質(zhì)量尤其是地方財政能否正常合理有效發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用，在很大程度上影響著整個國家財政的穩(wěn)定、鞏固和發(fā)展。從近幾年審計公布的結(jié)果來看，不僅有中央預(yù)算環(huán)節(jié)的違紀(jì)違規(guī)，更有地方預(yù)算中的巧立名目和挪用，充分暴露了財政管理體制中的軟肋，需要引起警示和重視。

一、審計事實敦促政府急待改善投資效果

審計報告中曾經(jīng)披露過，在不少地方，財政資金投資效益不高的問題非常突出，部分已建成項目運營效果差，有的工程質(zhì)量存在重大隱患、損失浪費現(xiàn)象嚴(yán)重的事實。還有諸如地方政府舉債融資不規(guī)范，大部分債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，地方政府融資平臺數(shù)量多，管理不規(guī)范，存在債務(wù)償還過分依賴土地出讓收入等問題。這些事實與問題應(yīng)該引起政府的高度重視，否則，政府投了資，人民受不了益，資金將被中間部門沉淀。針對這些現(xiàn)象，首先，政府要加大對投資效果的管理力度，及時上報進(jìn)度，認(rèn)真審查投資撥款，嚴(yán)格抽查制度，嚴(yán)肅行政首長“首問制”，只有這樣，才能有投資有回報，將政府的政績落到實處，落到老百姓心里去。其次，要加大財政改革的力度，有效改革政府職能，使政府先弄清楚自己該干什么，該管什么。最后，政府投資應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)論證，實地調(diào)研，盡量減少項目決策的失誤，不能財大氣粗，應(yīng)立項快、收尾快、見效快。只有凈化了政府的投資渠道，規(guī)范管理，對投資、決策的規(guī)模、成因、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)預(yù)測和分析，加強過程監(jiān)管，財政支出才能做到名符其實。

二、強化預(yù)算法律效力，控制部門預(yù)算制度中的權(quán)力預(yù)算

財政管理體制是國家在各級政府之間以及國家與企事業(yè)單位之間劃分財政收支范圍和管理權(quán)責(zé)的一項基本制度，是國家經(jīng)濟管理體制的重要組成部分，其實質(zhì)是處理和規(guī)范政府財政活動中的各個責(zé)任主體相互之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系問題，而這些責(zé)任主體一般是指國家各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)以及國有企事業(yè)單位，這些機關(guān)、部門權(quán)力預(yù)算較大，在預(yù)算的執(zhí)行過程中往往有恃無恐，預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)格和規(guī)范的事情時有發(fā)生，主要表現(xiàn)為未經(jīng)批準(zhǔn)改變部分預(yù)算資金用途、虛列支出或以撥作支等行為。審計報告中披露的中央部門預(yù)算執(zhí)行中存在的問題就是輿論反映最為強烈的焦點之一，很多部門作為預(yù)算編制單位權(quán)力太大，彈性很大，使預(yù)算編制從外部來看，編制權(quán)限過于分散，而到部門內(nèi)部又過于集中，往往使預(yù)算的決定權(quán)高度集中于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手中，使預(yù)算的執(zhí)行具有很大的變更余地，有時甚至出現(xiàn)相當(dāng)?shù)碾S意性，容易出現(xiàn)決策失誤。事實上，一個被個人意志所籠罩的部門，就會使國家賦予的公共權(quán)力被篡奪，就會因“一言堂”造成權(quán)力尋租，從而變更原有的預(yù)算，出現(xiàn)腐敗滋生的因素。自2009年以來，國家監(jiān)察機關(guān)三令五申禁止私設(shè)“小金庫”，也多次開展專項整治活動，但2011年的審計報告中仍可以看出，還有為數(shù)不少的一些單位采取截留收入、虛列支出等方式套取和私存私放資金達(dá)四億余元，用于發(fā)放獎金、補貼等。

無論是預(yù)算編制還是預(yù)算審批，擬或是預(yù)算監(jiān)督，都是為了保證預(yù)算執(zhí)行的合理性與合法性，提高預(yù)算執(zhí)行的效率。然而我國目前的預(yù)算執(zhí)行狀況難以令人滿意，預(yù)算法的約束力由于現(xiàn)實困難和法律本身的缺陷而顯得十分軟弱。嚴(yán)格來說，預(yù)算通過生效以后，即具有了法律上的執(zhí)行力。對于這種執(zhí)行力，采用立法程序?qū)徟A(yù)算的國家和地區(qū)是通過直接將預(yù)算等同于法律的形式而實現(xiàn)的。其他不采用立法程序?qū)徟A(yù)算的國家或地區(qū)則一般在憲法或預(yù)算法中將預(yù)算作為一個法律文件賦予其執(zhí)行力。如我國《預(yù)算法》第9條規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變?！贝送?，該法第6章“預(yù)算執(zhí)行”也分別從預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)部門、收入征收部門、支出劃撥部門、撥款使用部門、預(yù)算監(jiān)督部門的角度對預(yù)算的執(zhí)行力作了更細(xì)致的規(guī)定。但在預(yù)算實踐中，由于法律本身的漏洞及不合理性，預(yù)算編制過于倉促和粗放，預(yù)算必須嚴(yán)格執(zhí)行的觀念還未深入人心，因此，預(yù)算執(zhí)行的隨意性非常大，給某些機構(gòu)和人員濫用權(quán)力謀取私利創(chuàng)造了十分便利的條件。所以增強預(yù)算的執(zhí)行力不是某一項制度孤軍奮戰(zhàn)就能夠奏效的，應(yīng)當(dāng)從許多方面加強努力，形成一個系統(tǒng)工程。如完善預(yù)算編制制度、加強預(yù)算監(jiān)督、落實對預(yù)算違法行為的法律制裁等都是題中應(yīng)有之義。除此以外，嚴(yán)格控制預(yù)算變動更是完善預(yù)算執(zhí)行制度、增強預(yù)算執(zhí)行力的必要舉措。

一般來說，預(yù)算年度又稱財政年度或會計年度，指的是編制和執(zhí)行預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定期限或預(yù)算的有效期限。世界各國的預(yù)算年度一般為一年，但各國預(yù)算年度的起止日期不盡一致。一國預(yù)算年度的起止日期主要是由該國的國情、歷史的原因和傳統(tǒng)習(xí)慣形成的。就國情而言，各國的政體影響著預(yù)算年度的起止日期，表現(xiàn)在預(yù)算年度的確定要考慮立法機構(gòu)召開會議的時間。根據(jù)我國《預(yù)算法》第10條的規(guī)定，我國預(yù)算年度實行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日止。這種規(guī)定雖然與國民的日常思維習(xí)慣和行為定勢保持一致，與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性也能大體吻合，但是它與我國權(quán)力機關(guān)審批預(yù)算的時間無法銜接，以至于造成預(yù)算效力的斷檔和真空。根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，我國全國人大全體會議一般在每年三月份召開，地方人大全體會議一般在開完全國人大會后的四、五月份才召開。這樣一來，在預(yù)算年度開始以后的3—5個月，政府所執(zhí)行的是沒有經(jīng)過法定程序?qū)徟念A(yù)算。雖然《預(yù)算法》第44條肯定這種做法的合法性，但這樣嚴(yán)重影響了預(yù)算作為法律文件的時效性和嚴(yán)肅性，從而使人們對預(yù)算法的約束力產(chǎn)生懷疑，也為一些居心叵測之人提供了可乘之機。再加上長期以來我國財政機關(guān)的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的職能分工界限不清晰，預(yù)算撥款部門集編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，逐漸形成了比較嚴(yán)重的本位主義思想。預(yù)算資金的主管部門在預(yù)算編制時竭盡全力爭取更多的資金，預(yù)算撥款時卻總是愿意以各種各樣的方式顯示自己的權(quán)威，至于預(yù)算監(jiān)督一般是無暇顧及，即使偶爾為之也很難逃脫本部門和系統(tǒng)長期形成的利益圈子的制約。

在當(dāng)前的預(yù)算改革實踐中，財政部門將其擁有的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)分別賦予內(nèi)部不同的機構(gòu)行使，這對于加強預(yù)算執(zhí)行是非常有幫助的。例如，通過建立政府采購制度的途徑來提高資金使用效益。由于我國目前普遍采用的是財政資金的貨幣化分配體制，使這種分配方式在預(yù)算實踐中存在的主要問題凸顯無遺：預(yù)算資金使用效益普遍不高，重復(fù)購置、盲目購置、隨意購置的現(xiàn)象屢見不鮮，造成資源的嚴(yán)重浪費；預(yù)算資金不按預(yù)算目標(biāo)使用，擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了國家預(yù)定的活動計劃的落實。除此之外，采購資金的使用也缺乏透明度，容易滋生權(quán)錢交易等腐敗問題。正因為如此，我們必須積極配合財政支出制度的改革，大力推廣政府采購制度，以提高財政資金的使用效益。

三、加大審計力度，建立財務(wù)行政的過程控制機制

審計監(jiān)督在多數(shù)情況下屬事后監(jiān)督，有其滯后性、局限性，主要表現(xiàn)在線索取得、調(diào)查取證、處理權(quán)限等多個方面，在執(zhí)行過程中往往要耗費大量的人力、物力和財力，而且阻力也較大，如果我們能夠在行政事務(wù)執(zhí)行過程中實行預(yù)審制，提升內(nèi)部審計的獨立性，加大審計力度，實行前置式控制，就能夠防患于未然。而現(xiàn)實中的實際情況卻是內(nèi)部控制機制缺失，內(nèi)部控制機制虛設(shè)，必然導(dǎo)致違法違規(guī)問題的發(fā)生。但問題的關(guān)鍵不在于這個內(nèi)部控制機制能不能發(fā)揮有效作用，而在于內(nèi)部控制機制的設(shè)計者是不是真正有心使之發(fā)揮有效作用。

第一，不折不扣加強內(nèi)部審計，加大內(nèi)部審計力度?！柏斦С鍪钦疄榱藵M足社會公共需要，實現(xiàn)政府在市場經(jīng)濟中的作用，依據(jù)法律規(guī)定對從市場經(jīng)濟主體中集中起來的貨幣資金（經(jīng)濟資源），進(jìn)行有計劃的分配和使用”（梁新潮，2000），既然錢出于此，使用起來就應(yīng)該更加謹(jǐn)慎。如何才能做到自律呢？只有建立內(nèi)部審計獨立制度，建立單位審計與行政分離制度，才能從真正意義上加大內(nèi)部審計的執(zhí)法力度，保護(hù)財政支出的合法性，保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔性。

第二，致力于加強對全體預(yù)算、財政從業(yè)人員操守的教育、培訓(xùn)以及對他們行為規(guī)范加強監(jiān)督檢查。審計是在另一個戰(zhàn)場的執(zhí)法過程，而不僅僅被作為一個財務(wù)檢查過程流于形式，在這個執(zhí)法過程中要對已經(jīng)發(fā)生的財務(wù)行為進(jìn)行審核，實際上是對這個預(yù)算年度內(nèi)的預(yù)算、財政相關(guān)人員工作的檢驗。由于報表的鐵定性，促使我們的財務(wù)從業(yè)人員從立賬伊始就必須嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行，不要存在僥幸心理。我們的預(yù)算有沒有人為操縱的因素，有沒有弄虛作假的嫌疑，姑且不論，但吃預(yù)算、大預(yù)算的現(xiàn)象卻屢見不鮮，說明我們的預(yù)算財政從業(yè)人員在有些問題上并沒有克盡職守，嚴(yán)格把關(guān)。因此，加強對預(yù)算、財政從業(yè)人員操守的教育、培訓(xùn)，加強對他們行為規(guī)范的監(jiān)督和檢查是很有必要的，也是必須實行的。

第三，注重制度建設(shè)，依靠制度杜絕風(fēng)險。制度管理是依法管理的雛形，它不需要繁瑣的審批程序，只要這個部門、這個單位想把事情干好，想杜絕漏洞，就可以制定一系列的規(guī)章制度，并貫徹執(zhí)行。因此，要想加強財政預(yù)算的控制與支出，必須深入進(jìn)行制度控制與管理，控制好收入和資產(chǎn)管理中的一些薄弱環(huán)節(jié)，依靠制度管理、約束干部，杜絕風(fēng)險。

第四，實行明確和嚴(yán)格的問責(zé)制。從近幾年審計披露的一些違規(guī)挪用資金的大案要案來看，造成這些損失的主要責(zé)任人大都是單位的主要領(lǐng)導(dǎo)，他們在部門或單位中，擁有不受監(jiān)督或者說無視監(jiān)督的權(quán)力，可以隨意調(diào)配資金，使年初的預(yù)算鏈被破壞，從而使“一支筆”的權(quán)力被人為放大，出了問題由國家和納稅人買單。因此，我們除了加強對預(yù)算財政從業(yè)人員的監(jiān)督外，還要制定有效的機制，監(jiān)督約束大權(quán)在握的領(lǐng)導(dǎo)們，不僅如此，還要實行嚴(yán)格而明確的問責(zé)制，首問行政主要領(lǐng)導(dǎo)，只有這樣，才能環(huán)環(huán)相扣，互相制約，加強財政支出的控制與監(jiān)督。

[1]李海波主編：財政與金融（新編）[M].立信會計出版社，2000.

[2]梁新潮主編：財政與金融（修訂本）[M].上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2000.

[3]王奎泉主編：財政與金融基礎(chǔ)知識[M].東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2000.

[4]劉劍文主編：財稅法教程[M].法律出版社，1995.

[5]王國星主編：財政與金融[M].中央民族大學(xué)出版社，2000.