淺談公務(wù)卡在國庫集中支付應(yīng)用中的問題和對(duì)策

○周 蕾 （江蘇廣播電視大學(xué) 江蘇 南京 210036）

一、推行公務(wù)卡制度的原因、背景及實(shí)施狀況

近年來，我國公務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域存在著一定程度的不正之風(fēng)與腐敗現(xiàn)象，各地公務(wù)消費(fèi)耗費(fèi)巨大。根據(jù)部分地方政府的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，公務(wù)消費(fèi)已經(jīng)在財(cái)政支出里面占到相當(dāng)大的比重，其中大量開支是各種接待費(fèi)支出、差旅費(fèi)用及其他公務(wù)費(fèi)用。公務(wù)費(fèi)用支出的急劇增長(zhǎng)，導(dǎo)致了財(cái)政資金的嚴(yán)重浪費(fèi)，也損害了黨政機(jī)關(guān)公務(wù)人員在人民群眾心中的形象。

2007年5月，為深化財(cái)政國庫集中支付改革，規(guī)范財(cái)政資金管理，財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合召開了全國公務(wù)卡應(yīng)用推廣工作會(huì)議，制定了《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》，要求中央預(yù)算單位財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)中原使用現(xiàn)金結(jié)算的公用經(jīng)費(fèi)支出，原則上使用公務(wù)卡結(jié)算，以規(guī)范中央預(yù)算單位工作人員日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷行為。

根據(jù)暫行辦法，公務(wù)卡實(shí)行“銀行授信額度，個(gè)人持卡支付，單位報(bào)銷還款，財(cái)政實(shí)時(shí)監(jiān)控”的操作方式，對(duì)于差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)和5萬元以下的零星購買支出等，使用公務(wù)卡支付結(jié)算。

2007年7月26日，財(cái)政部宣布，從2007年7月起，在中紀(jì)委、中科院、和宋慶齡基金會(huì)3家單位首批試行中央預(yù)算單位公務(wù)卡制度，并于2008年在所有的中央預(yù)算單位推行公務(wù)卡管理，2010年在全國范圍內(nèi)建立起比較完善的公務(wù)卡制度。目前，公務(wù)卡制度除了在中央預(yù)算單位實(shí)施之外，用公務(wù)卡取代現(xiàn)金支付的公務(wù)消費(fèi)方式已經(jīng)在重慶、四川、山東、浙江、湖北和江蘇等地推廣。

二、推行公務(wù)卡對(duì)我國財(cái)政國庫集中支付制度改革的積極作用

自2007年在我國中央和部分地方預(yù)算單位推廣公務(wù)卡以來，改革成效顯著，對(duì)全面提升國庫集中支付工作起到了積極的作用。

1、增加公務(wù)消費(fèi)的透明度

從理論上講，推行公務(wù)卡制度符合“不相容職務(wù)相分離”的管理原則。同時(shí)，公務(wù)卡制度使得每筆開支都有電子記錄，有據(jù)可查；有作為“外部人”的銀行參與監(jiān)控，能較好地減少脫離監(jiān)督的“剩余行為”。公務(wù)卡制度有助于最大程度地減少單位現(xiàn)金支付結(jié)算，強(qiáng)化財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控，從源頭上堵住現(xiàn)金支付漏洞，實(shí)現(xiàn)透明消費(fèi)，切實(shí)把公務(wù)支出置于陽光之下，在一定程度上可以有效杜絕公務(wù)消費(fèi)中的一些腐敗行為，提高財(cái)政資金使用的安全性和規(guī)范性。

2、提高預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理效率

推行公務(wù)刷卡消費(fèi)后，公務(wù)人員在支付招待費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、辦公用品等費(fèi)用時(shí)，不再使用現(xiàn)金支付，而改為刷信用卡支付。使用公務(wù)卡后，免除了預(yù)借現(xiàn)金的程序，將公務(wù)開支由原先的預(yù)借款、報(bào)銷兩道程序變?yōu)閳?bào)銷一道程序，簡(jiǎn)化了財(cái)務(wù)流程和財(cái)務(wù)人員的工作量，直接實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)賬，避免支付差錯(cuò)，杜絕假鈔，提高了預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理效率。

3、降低資金預(yù)借風(fēng)險(xiǎn)

將傳統(tǒng)的先墊支預(yù)借、后報(bào)銷還款的零星結(jié)算模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橄扔蓚€(gè)人公務(wù)卡透支消費(fèi)、后由單位財(cái)務(wù)部門報(bào)銷還款的支付結(jié)算新模式。對(duì)持卡人而言，持卡人憑卡消費(fèi)，出門在外不必大量攜帶現(xiàn)金，安全相對(duì)得到保障。對(duì)預(yù)算單位而言，大量零星公務(wù)支出不需預(yù)先借款，減少了資金占用，降低了出現(xiàn)呆賬、壞賬的風(fēng)險(xiǎn)，從根本上解決了少數(shù)公務(wù)人員長(zhǎng)期占?jí)嘿Y金的問題。

4、加強(qiáng)國家稅收管理

實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算方式，通過對(duì)各項(xiàng)電子交易信息的準(zhǔn)確記錄，形成個(gè)人和商戶的交易檔案，有利于促進(jìn)對(duì)個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅的征繳和監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)商戶的約束，防范企業(yè)和個(gè)人偷稅漏稅行為，為稅務(wù)檢查提供了有效的信息，保證國家稅收應(yīng)收盡收，有效避免了國家稅收的流失。

5、促進(jìn)健全社會(huì)信用體系和改善金融環(huán)境

公務(wù)卡在行政事業(yè)單位的廣泛應(yīng)用，對(duì)全社會(huì)使用銀行卡消費(fèi)具有示范效應(yīng)，有利于帶動(dòng)其他社會(huì)人員使用銀行卡，從而促進(jìn)各金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)用卡環(huán)境的投入，調(diào)動(dòng)廣大商戶受理銀行卡的積極性。

三、公務(wù)卡在國庫集中支付應(yīng)用中出現(xiàn)的問題

公務(wù)卡制度是一副良藥，但不是包治百病，打個(gè)比喻，公務(wù)卡制度就像是一個(gè)透明的魚缸，缸里的魚是否健康則不是魚缸能夠控制得了的。

1、不能完全遏制腐敗問題

公務(wù)消費(fèi)中的腐敗行為主要通過兩種途徑實(shí)現(xiàn)，一是湊票報(bào)銷，即報(bào)銷者搜集一些自己沒有發(fā)生實(shí)際支付行為的票據(jù)回到單位后進(jìn)行報(bào)銷，從而侵吞國家資金；二是虛開報(bào)銷發(fā)票，即報(bào)銷者在發(fā)生了實(shí)際支付行為的消費(fèi)活動(dòng)中，要求經(jīng)營(yíng)者為自己開具超出實(shí)際支付額的票據(jù)，回到單位進(jìn)行報(bào)銷后賺取差額，從而侵吞國家資金。

財(cái)務(wù)人員通過公務(wù)卡的支付清單可以清楚地核對(duì)哪些支出是實(shí)際發(fā)生過的，哪些是沒有發(fā)生的，所以公務(wù)卡對(duì)于遏制前者可能會(huì)起到一定的效果。但對(duì)后者，公務(wù)卡缺乏有效監(jiān)督，因?yàn)楣珓?wù)卡屬于準(zhǔn)現(xiàn)金交易，報(bào)銷者如果以“溢價(jià)發(fā)行”的方式實(shí)際消費(fèi)，只需經(jīng)營(yíng)者的簡(jiǎn)單“配合”將超過真實(shí)消費(fèi)部分當(dāng)場(chǎng)以現(xiàn)金返還，這樣依然無法堵塞虛開發(fā)票的漏洞，“卡”不住定價(jià)虛高所生成的回扣、介紹費(fèi)之類的商業(yè)賄賂。

2、預(yù)算編制不夠細(xì)化

我國現(xiàn)行的財(cái)政體制，從資金的安排，部門預(yù)算的編制、審查、監(jiān)督，到經(jīng)費(fèi)的使用和管理，都存在較大的漏洞。單位預(yù)算的編制一般都是在各個(gè)部門上報(bào)的基礎(chǔ)上匯總而成的，而部門在上報(bào)相關(guān)資金安排時(shí)，往往是在上一年度的基礎(chǔ)上進(jìn)行增減，部門預(yù)算的編制缺乏科學(xué)的論證。同時(shí)，由于現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算是一種軟約束，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過程幾乎不進(jìn)行監(jiān)督和制約，各級(jí)人大對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督，流于形式。各單位即使將現(xiàn)有預(yù)算中的錢花完后，還可向上級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)追加經(jīng)費(fèi)，致使一些單位和部門領(lǐng)導(dǎo)在工作中不計(jì)成本，消費(fèi)無度。

3、預(yù)算外資金未能真正反映出來

伴隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，一些地方預(yù)算單位的預(yù)算外收入也急劇增加，其中不乏有部分預(yù)算單位的預(yù)算外資金一直游離于國庫之外，這成為公務(wù)卡制度的軟肋，若不能把預(yù)算外收入真正納入國庫，單位卡上記錄的信息就是片面的。但要做到全面，需要做的工作比想像的復(fù)雜得多，因?yàn)檫@涉及到眾多單位和部門的利益，而且在清理單位賬戶的同時(shí)，還要保證正常的經(jīng)濟(jì)往來。

4、公務(wù)卡使用受地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制

因?yàn)楣珓?wù)卡的使用需要銀行電子系統(tǒng)予以支持，但是目前我國很多地區(qū)，尤其是落后地區(qū)，尚未建立起全面的電子貨幣系統(tǒng)，在那些相對(duì)落后的地區(qū)，能夠刷卡的商戶不多，一些地方商戶也習(xí)慣于傳統(tǒng)的現(xiàn)金交易，不愿支持公務(wù)卡結(jié)算這項(xiàng)措施，許多公務(wù)活動(dòng)的消費(fèi)結(jié)算仍要依賴現(xiàn)金支付。

5、公務(wù)卡作為一種銀行貸記卡存在信用風(fēng)險(xiǎn)

為符合財(cái)政國庫管理制度的要求，使財(cái)政資金在最終支付到收款人之前最大限度地保留在國庫中，公務(wù)卡必須是具有信用支付功能的貸記卡。但是貸記卡比借記卡風(fēng)險(xiǎn)高，大面積推行貸記卡，則不可避免地要面對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)問題。目前我國的信用卡風(fēng)險(xiǎn)管理措施還不夠完善，同時(shí)公務(wù)卡又可用于個(gè)人非公務(wù)性支出，這樣公務(wù)卡不僅存在一般銀行信用卡普遍存在的過度透支的信用風(fēng)險(xiǎn)，而且還存在個(gè)人將非公務(wù)性支出轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)性支出的道德失信風(fēng)險(xiǎn)。

四、完善公務(wù)卡制度的措施與對(duì)策

公務(wù)卡并非堵住財(cái)務(wù)管理漏洞的“萬能卡”，要做到防范公務(wù)消費(fèi)中的浪費(fèi)和腐敗，還有賴于其他配套制度的完善。

1、制定詳細(xì)明確的公務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，公開透明每筆公務(wù)消費(fèi)

（1）公務(wù)消費(fèi)行為必須要有一個(gè)明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。如果公務(wù)消費(fèi)行為沒有一個(gè)嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，無論如何也難以保證公務(wù)消費(fèi)不出現(xiàn)浪費(fèi)和腐敗。因?yàn)閮H有道德上的約束難以保證每個(gè)公務(wù)員都厲行節(jié)約、陽光消費(fèi)。唯有對(duì)所有的公務(wù)消費(fèi)行為都制定出一個(gè)明細(xì)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，方能保證公務(wù)消費(fèi)行為有可供參照的尺度。這樣做可能比較繁瑣，但是只有細(xì)分和準(zhǔn)確的規(guī)定，才更有助于消費(fèi)尺度的執(zhí)行。

（2）公示每一筆公務(wù)消費(fèi)，接受公眾的監(jiān)督。透明公開是腐敗的克星，正是缺乏陽光的照射，一些公務(wù)活動(dòng)中才會(huì)滋生出腐敗與浪費(fèi)。如果每一筆公務(wù)消費(fèi)都能做到公示，就不會(huì)再有人敢隨意地亂花國家一分錢，誰公款私用、誰奢侈浪費(fèi)，將一目了然。

2、實(shí)行“陽光預(yù)算”，全面實(shí)行公開化，接受公眾監(jiān)督

預(yù)算編制要細(xì)化。預(yù)算單位的所有開支，都要納入預(yù)算編制，每一個(gè)項(xiàng)目，每一筆開支，都必須細(xì)化并且明確。建立起科學(xué)合理、公開透明、公平剛性的財(cái)政預(yù)算制度，包括各級(jí)政府的預(yù)算編制制度、預(yù)算審查和監(jiān)督制度、預(yù)算執(zhí)行以后的審計(jì)制度，并且接受各級(jí)人大以及公眾的審查和監(jiān)督。

3、預(yù)算外各項(xiàng)資金全部納入國庫

清理撤銷預(yù)算單位開設(shè)的銀行賬戶，要求預(yù)算單位將所有收入全部納入國庫支付中心在銀行開設(shè)的統(tǒng)一賬戶，該統(tǒng)一賬戶給每個(gè)單位分配一個(gè)標(biāo)識(shí)碼，收入全部由支付中心的賬戶接收，支出也通過國庫支付平臺(tái)統(tǒng)一支付。預(yù)算外收入集中收繳到國庫后，不再受到預(yù)算單位的控制，只有這樣，公務(wù)卡的記錄信息才能全面，國庫集中收付制度改革才算是徹底，對(duì)財(cái)政收支的跟蹤和約束作用才能凸顯。

4、建立健全電子貨幣系統(tǒng)

人民銀行和各商業(yè)銀行要及時(shí)完成相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)改造和人員培訓(xùn)，制定相關(guān)的規(guī)章制度和操作規(guī)程，加快公務(wù)卡產(chǎn)品開發(fā)，提升服務(wù)能力，加快POS機(jī)的更新?lián)Q代，對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)，要加快公務(wù)卡使用的相關(guān)支持力度，如通過財(cái)政補(bǔ)貼和銀行共同出資，在偏遠(yuǎn)地區(qū)建立建全電子貨幣系統(tǒng)，為公務(wù)卡的應(yīng)用推廣創(chuàng)造良好的運(yùn)行條件。

5、加強(qiáng)公務(wù)卡風(fēng)險(xiǎn)管理，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

人民銀行和銀監(jiān)局要根據(jù)各自的職責(zé)，加強(qiáng)公務(wù)卡技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理，建立健全公務(wù)卡技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，采用有效的技術(shù)措施防范公務(wù)卡偽冒和欺詐交易，建立健全公務(wù)卡案件的預(yù)警及通報(bào)制度。各發(fā)卡銀行要將保證持卡人安全使用公務(wù)卡作為風(fēng)險(xiǎn)防范的重要內(nèi)容，從技術(shù)手段、業(yè)務(wù)流程、內(nèi)控制度、商戶管理、培訓(xùn)教育等方面提高風(fēng)險(xiǎn)防范和反欺詐能力。公安部門要會(huì)同人民銀行、銀監(jiān)局、外匯局、銀聯(lián)和商業(yè)銀行等部門，建立防范和打擊公務(wù)卡犯罪的情報(bào)信息交流機(jī)制和案件合作機(jī)制，堅(jiān)持防范和打擊并重，努力從源頭上預(yù)防公務(wù)卡犯罪的發(fā)生。

[1]薛艷春：公務(wù)卡的實(shí)施與推廣[J].現(xiàn)代審計(jì)與會(huì)計(jì)，2008（6）.[2]顧海英：推廣公務(wù)卡制度引入國庫集中支付的探討[J].財(cái)會(huì)研究，2008（5）.

[3]孟麗：公務(wù)卡使用過程中的風(fēng)險(xiǎn)與控制[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（2）.