論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中應注意的問題

○楊麗麗

（西北政法大學政治與公共管理學院 陜西 西安 710122）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是在農(nóng)村土地所有權歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權（經(jīng)營權）從承包經(jīng)營權中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者的行為，其實質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府職能定位

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于整合土地資源從而促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式、發(fā)展多種經(jīng)營、促進農(nóng)民增收。近年來，隨著我國國民經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快，于是有些地方出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)熱，實踐中的土地流轉(zhuǎn)陷入了誤區(qū)。某些地方政府不遺余力以各種方式加快土地流轉(zhuǎn)進程，在他們看來，似乎只有通過政府推動的快速土地流轉(zhuǎn)，中國農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化經(jīng)營以及由此引致的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)才能指日可待。在這種認識的指導下，有的地區(qū)把土地流轉(zhuǎn)的程度作為干部政績考核的指標，產(chǎn)生了很多負面效應；有些地區(qū)錯誤引導農(nóng)民在條件尚不具備的狀況下冒然進行土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民的生活陷入困境；個別地方基層政府甚至采取行政手段強制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權，有的甚至打著土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的旗號，隨意改變土地用途，占用農(nóng)民耕地和農(nóng)民宅基地用于“非農(nóng)化”建設以謀取短期利益。這些作法和中央所強調(diào)的“依法自愿有償原則”以及“土地流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權益”等精神相違背，在很大程度上損害了農(nóng)民利益和社會的長遠利益。

基層政府在土地流轉(zhuǎn)中的角色和作用到底是什么？這一問題值得我們深思。實際上，土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)是一個經(jīng)濟問題，應尊重市場規(guī)律，由市場來解決。在市場經(jīng)濟體制下，如果農(nóng)戶從事其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的邊際產(chǎn)出效益遠遠高于土地上的邊際產(chǎn)出效益，農(nóng)民就會自愿放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而從事其他產(chǎn)業(yè)，反之農(nóng)民會有顧慮，不會主動進行土地流轉(zhuǎn)。外在人為的強制和行政權力的干預并不能為農(nóng)民帶來更多實際利益?；鶎诱袜l(xiāng)村組織憑借土地所有者代表的身份和行政權力，過度干預農(nóng)民的生產(chǎn)行為，甚至直接充當土地流轉(zhuǎn)的主體，損害了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，否認了農(nóng)民在市場經(jīng)濟的主體地位，使土地家庭經(jīng)營變成集體經(jīng)營或政府經(jīng)營。這些錯誤的做法混淆了市場和政府的職能界線。政府在市場經(jīng)濟中主要是制定規(guī)則，而不是直接介入經(jīng)濟主體的微觀經(jīng)濟行為中，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，政府應該做好自己職責范圍內(nèi)的事情，有所為有所不為。

陜西省農(nóng)村不同地區(qū)發(fā)展水平差異較大，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的條件較成熟，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性較高，而經(jīng)濟落后地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的速度較慢，農(nóng)民存在各種顧慮，因此基層政府需要因地制宜，加大土地流轉(zhuǎn)的政策宣傳力度，積極引導農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)而不是把自己的意愿強加到農(nóng)民身上；政府應該加強土地流轉(zhuǎn)過程的管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部制度環(huán)境，如培養(yǎng)中介組織、健全社會保障機制、提供良好公共服務。我省的高陵縣政府在這方面做得就比較好，較好地體現(xiàn)了政府職能，值得借鑒。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律問題

2002年8月，我國《農(nóng)村土地承包法》頒布，該法規(guī)定：國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，這部法律的頒布改變了以往農(nóng)村土地使用權只能有限制流轉(zhuǎn)的局面，對土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)進行了諸多創(chuàng)新，為土地流轉(zhuǎn)提供了更為具體的法律依據(jù)。不過，該法也只對各種農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)形式做出了原則規(guī)定，缺乏對各種流轉(zhuǎn)形式的運行法律機理和操作規(guī)程的規(guī)定，對于流轉(zhuǎn)的具體范圍、形式、程序、價格、管理等，都沒有專門的法律法規(guī)予以保障。2008年10月，十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，該政策使土地流轉(zhuǎn)方式發(fā)展到轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押、繼承等多種方式并存。以上政策雖然在很大程度上促進了農(nóng)村土地資源的合理流動和優(yōu)化配置，但是在我國現(xiàn)行法律體系中沒有土地流轉(zhuǎn)的國家立法，也沒有專門的地方規(guī)章。土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性和隨意性，導致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容不完整、土地流轉(zhuǎn)價格不確定，土地糾紛日漸增多，侵權行為時有發(fā)生。從陜西省來看，在土地流轉(zhuǎn)的程序上也存在大量農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一管理，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、手續(xù)不完善等現(xiàn)象。很多地方?jīng)]有完全建立和實施土地流轉(zhuǎn)登記備案制度，有的流轉(zhuǎn)主體和行為還不能完全依法運行，有的對流轉(zhuǎn)情況缺乏相關備案登記和土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓變更手續(xù)，合同文本還沒有統(tǒng)一。農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)大多私下、自發(fā)進行，且無書面協(xié)議，未用合同來規(guī)范雙方的權利，即使簽訂書面合同，合同往往也不規(guī)范，條款不全，權利與義務不明，導致雙方責權界線不清，容易引發(fā)土地糾紛矛盾。因此，土地流轉(zhuǎn)立法滯后不利于培育適度規(guī)模的符合市場要求的經(jīng)營主體，不利于提高生產(chǎn)率與加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進程。這就需要國家制訂和實施《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，按照市場要求規(guī)范流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，最終有效發(fā)揮農(nóng)用土地在社會主義現(xiàn)代化建設中的作用。

上述土地流轉(zhuǎn)缺乏法律規(guī)范的重要原因之一是農(nóng)村集體土地所有權主體界定不明晰。我國《憲法》明文規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，但是并沒有界定“集體”的具體涵義和范圍，因而在法律上，農(nóng)村土地所有權主體實際上仍不明晰，土地所有權主體可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的集體經(jīng)濟組織，也可以是村集體，甚至可以是村民小組。在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)多個主體對農(nóng)村土地產(chǎn)權交叉擁有的問題。另外，國家依然保留對集體土地的征用、處理權等，擁有比所有權人更大的控制權，從而使所有權主體的實質(zhì)歸屬變得更加復雜。在包括宅基地使用權在內(nèi)的集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)問題上，由于主體不明確帶來的問題和矛盾尤其復雜，侵占農(nóng)民利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響較大，亟需通過立法進行規(guī)范。

我國現(xiàn)行法律對農(nóng)民如何行使包括宅基地使用權在內(nèi)的集體建設用地使用權沒有具體規(guī)定，這就出現(xiàn)很多理論和現(xiàn)實問題。如農(nóng)民集體所有宅基地上的房屋等建筑是私有財產(chǎn)，而房屋等私有財產(chǎn)的繼承、轉(zhuǎn)讓、買賣、出租等引起的宅基地轉(zhuǎn)讓和一戶多宅問題普遍存在，造成了私有房產(chǎn)壓占公有土地以及產(chǎn)權難以明確界定和處置等問題?！段餀喾ā分幸?guī)定農(nóng)村宅基地不得抵押，這使得在目前的法律框架下，農(nóng)民住宅無法進行物權登記。同時，由于房屋與土地不可分割的屬性，轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)必然涉及轉(zhuǎn)讓土地使用權。農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民均沒有土地所有權，只有土地使用權。只允許城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)，而不允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)，容易形成立法上的不平等。因此，目前需要明確農(nóng)村土地所有權主體，同時還必須通過法律、法規(guī)進一步確認土地所有者的權利和義務。

目前，我國部分地區(qū)正在進行這方面的探索，出臺了一些新的措施和辦法，以重慶為例，被國家批準為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，2007年，重慶在土地改革領域率先進行大膽探索，創(chuàng)造了土地流轉(zhuǎn)的九龍坡模式，即宅基地換住房、承包地換社保。也就是說，農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地，宅基地被置換為城市發(fā)展用地，農(nóng)民在城里獲得一套住房。農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，享受城市社保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制。近來包括廣州市在內(nèi)，全國不少地區(qū)也開始引導農(nóng)民進入中心鎮(zhèn)居住，探索“宅基地換住房”新模式。目前，我省經(jīng)濟尚不發(fā)達，重慶模式在省內(nèi)很多地方不一定適用，但吸收其他地區(qū)經(jīng)驗，積極探索，完善立法卻是當務之急。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中社會保障體系的建立

目前，影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個重要因素就是農(nóng)村社會保障體系滯后。很長時期，我國農(nóng)民沒有享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險等基本的社會保障，農(nóng)民只能牢牢地依附于土地，將土地作為最基本的生活保障以化解失業(yè)、疾病等風險，土地承擔著農(nóng)民最低生活保障的功能。近年來，農(nóng)民收入來源多元化，農(nóng)業(yè)收入在他們的收入中所占比例逐年下降，但是由于農(nóng)村的社會保障問題還沒有很好地解決，農(nóng)民在物質(zhì)和精神方面對土地的依賴程度依然很強，這使得農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)時疑慮重重，極大限制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度和質(zhì)量。

同時，在農(nóng)村的制度性社會保障安排長期缺失的情況下，土地流轉(zhuǎn)又直接加速了農(nóng)民社會保障問題求解的迫切性。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的社會保障問題緊密相連，互相影響。有效、快速的土地流轉(zhuǎn)需要以農(nóng)村社會保障體系的完善為條件，同時又在很大程度上加快了農(nóng)村社會保障體系的創(chuàng)新?，F(xiàn)階段，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的增長，土地的保障功能呈現(xiàn)弱化狀態(tài)，難以擔當起諸多的保障重任。但是在社會保障體系不健全的情況下，農(nóng)民依然不會輕易放棄土地的承包權。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，必須先解決土地社會保障功能剝離的問題。

在農(nóng)村社會保障體系的建立方面，我們的長遠目標是建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，但是短期內(nèi)這個目標無法實現(xiàn)，只能分階段逐步進行。目前，建立和完善農(nóng)村社會保障體系的最大難點在于資金不足，如何解決資金來源問題成為重中之重。近年來，在這方面的一個重要創(chuàng)新就是“土地換保障”，即用農(nóng)民被征用土地時獲得的補償以及轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等所有的流轉(zhuǎn)形式讓出承包土地時獲得的收益為其建立社會保障。這種作法1993年始于浙江嘉興，主要用于失地農(nóng)民，后以不同的方式逐步擴展到東部發(fā)達地區(qū)和其他地區(qū)。作為一種大膽的嘗試，“土地換保障”確實在一定程度上起到了緩解矛盾和解決失地農(nóng)民生存困境的作用，但是從實踐效果來看，這種制度設計還存在著某些缺點，易產(chǎn)生保障水平偏低，地方財政危機等問題，而且在不同區(qū)域適用性有很大差別。

在經(jīng)濟發(fā)展快、財力充足，農(nóng)民群體對土地流轉(zhuǎn)受益的預期滿足程度高的地區(qū)，會順利實現(xiàn)土地對農(nóng)民社會保障職能的剝離。農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)，獲得更高收益的同時，基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療等各方面的社會保障問題也得到解決。這種作法的效果在很大程度上取決于當?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展水平，東部、沿海地區(qū)和一些城市的市郊地區(qū)適宜借鑒和創(chuàng)新“土地換保障”的經(jīng)驗，通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益為農(nóng)民建立社會保障制度。但是，在經(jīng)濟發(fā)展遲緩、各項社會事業(yè)都比較落后的地區(qū)，可以嘗試以政府的力量為主建立適合當?shù)刈畹退降纳鐣Ｕ现贫?，逐步減輕農(nóng)民對土地的過分依賴。

政府要積極建立由國家、集體、個人共同籌資承擔的具有社會互濟性的農(nóng)村保障模式，推進農(nóng)村社會保障制度改革。首先，在國家、地方和個人三位一體的籌資體系中，政府要加大對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度，承擔國家對農(nóng)村社會保障事業(yè)的財政責任，轉(zhuǎn)變過去以城市為主導的社會保障制度。中央財政、地方財政都要適當調(diào)整財政支出結構，提高社保資金支出比例。其次，要從提高農(nóng)民素質(zhì)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，解決農(nóng)村新增人口的生活發(fā)展問題等角度出發(fā)，積極建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的社會保障體系。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險。