肇基于國情、政情的新加坡公務(wù)員制度

□ 陳興銳

肇基于國情、政情的新加坡公務(wù)員制度

□ 陳興銳

說到新加坡的公務(wù)員制度，國人很多認(rèn)識似是而非，甚至以訛傳訛，諸如“高薪養(yǎng)廉”、優(yōu)厚的退休待遇等等，其中不乏誤解，也不乏已為歷史的事實(shí)。2011年11月，筆者赴新加坡學(xué)習(xí)考察兩周，現(xiàn)將管窺所得訴諸文字，以饗讀者。

一、新加坡的基本國情

新加坡位于東南亞，是馬來半島最南端的一個(gè)熱帶城市島國。面積為712.4平方公里（其中近200平方公里為填海成陸），北隔柔佛海峽與馬來西亞為鄰，有長堤與馬來西亞的新山相通；南隔新加坡海峽與印度尼西亞相望。地處太平洋與印度洋航運(yùn)要道——馬六甲海峽的出入口，由新加坡島及附近63個(gè)小島組成，其中新加坡島占全國面積的91．6%。屬熱帶海洋性氣候，四季皆夏，常年高溫多雨，年平均氣溫24~27℃。人口約518萬，公民人數(shù)326萬，永久居民53萬，非居民139萬。其中華人占74.1%，馬來人占13.4%，印度人占9.2%，其他種族3.3%。馬來語、英語、華語和泰米爾語為官方語言。國語為馬來語（新加坡處于以馬來人為主的印度尼西亞和馬來西亞包圍之中，新加坡人謂之“四面‘馬’歌”，將馬來語定位國語，主要考慮鄰里關(guān)系）。英語為行政用語。主要宗教為佛教、道教、伊斯蘭教、基督教和印度教。

新加坡屬典型的小國寡民，國土狹小，資源（包括人力資源，外工多達(dá)100萬以上）奇缺。1965年被迫從馬來西亞聯(lián)邦獨(dú)立（新加坡人表述為被“踢”出馬來西亞）時(shí)，其經(jīng)濟(jì)瀕臨癱瘓，失業(yè)人口眾多，社會秩序混亂，25%的人生活在貧困線以下。彈指40年，再看新加坡，作為“亞洲四小龍”之一，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就舉世矚目，2010年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)59813新元（43576美元），被視為世界奇跡。究其成功之源，除新加坡人臥薪嘗膽、精勵(lì)圖治、銳意創(chuàng)新、奮發(fā)圖強(qiáng)外，治國方略的正確與制度（包括公務(wù)員制度）的不斷完善功不可沒。

二、新加坡的政府架構(gòu)與組織

新加坡是城市國家，國家政府（內(nèi)閣）管理直接面對基層社區(qū)，行政管理層級單一。新加坡共有87個(gè)社區(qū)，社區(qū)即為選區(qū)，每個(gè)選區(qū)產(chǎn)生一名國會議員。包括正副議長、總理及內(nèi)閣成員在內(nèi)的所有議員每周一次接待本選區(qū)選民，傾聽其呼聲，解決其問題，重大問題則直接反饋到國會或內(nèi)閣。

新加坡實(shí)行議會民主制，國家體制由立法、司法、行政三部分構(gòu)成。立法機(jī)關(guān)由總統(tǒng)和議會組成。司法機(jī)關(guān)由高等法院和初級法院組成。行政機(jī)關(guān)（內(nèi)閣）由總理、國務(wù)資政、內(nèi)閣資政、副總理和各部部長組成。

內(nèi)閣下設(shè)總理公署和14個(gè)部，其分工為：國家安全——國防部、內(nèi)政部、外交部；社會發(fā)展——教育部、衛(wèi)生部、社會發(fā)展、青年及體育部、新聞通訊及藝術(shù)部；經(jīng)濟(jì)發(fā)展——人力部、交通部、貿(mào)工部、環(huán)境及水源部、國家發(fā)展部；政府行政——總理公署、財(cái)政部、律政部。

除了行政、立法和司法機(jī)構(gòu)之外，新加坡還有一種非常獨(dú)特的機(jī)構(gòu)——法定機(jī)構(gòu)(statutoryBoard)，總計(jì)64個(gè)。這種機(jī)構(gòu)是由立法機(jī)關(guān)設(shè)立的執(zhí)行專門職能的機(jī)構(gòu)，屬于半官方性質(zhì)的法定實(shí)體。法定機(jī)構(gòu)通常由三部分人員構(gòu)成，即董事會、管理團(tuán)隊(duì)和行政人員。法定機(jī)構(gòu)主要行使或受政府委托行使各種特定的公共職能，為政府行政機(jī)構(gòu)分擔(dān)職責(zé)，進(jìn)行市場化運(yùn)作。法定機(jī)構(gòu)工作人員不屬國家公務(wù)員。

三、新加坡的公務(wù)員制度

新加坡的公務(wù)員制度脫胎于英國的文官制度，但在發(fā)展過程中，根據(jù)本國國情，形成了自己的特色，表現(xiàn)為嚴(yán)格、細(xì)密、全面、高效。這一特色體現(xiàn)在公務(wù)員的錄用、管理、監(jiān)督等各方面。本著精簡、高效（2000年，國際咨詢公司埃森哲《政府服務(wù)調(diào)查報(bào)告》排名：新加坡政府服務(wù)效能全球第一）原則 ，新加坡公務(wù)員總數(shù)逐年遞減，從1985年的69630減少到2008年的67814，總共減少了1816人。

新加坡要求自己的公務(wù)員具有崇高的使命感，即：與民選政府共同塑造新加坡的未來，捍衛(wèi)國家的獨(dú)立、主權(quán)、安全與繁榮，維護(hù)司法的權(quán)威、社會的公平與正義，努力提供一流的公共服務(wù)。因此必須具有突出能力，保持創(chuàng)新精神，具備前瞻視野。為此制定了一整套從遴選到管理的公務(wù)員制度。

（一）科學(xué)周密的公務(wù)員管理體系

新加坡公務(wù)員管理體系幾經(jīng)變遷，不斷完善。

1995年前，管理公務(wù)員的機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：1.由總統(tǒng)直接管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)——公共服務(wù)委員會。該委員會屬中央職權(quán)，由有成就的商界人士、金融界人士、教授、醫(yī)生等組成，法律明文規(guī)定其委員不能是政治家和來自工會。這樣實(shí)際上是由公務(wù)員的服務(wù)對象代表來管理公務(wù)員，不僅保證了公務(wù)員的服務(wù)水平，實(shí)際上也是一種面對面的監(jiān)督，同時(shí)還避免了在公務(wù)員管理方面夾雜政治因素。委員會下設(shè)秘書處，由秘書長領(lǐng)導(dǎo)，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)各機(jī)關(guān)公務(wù)員的編制、任用、晉升、調(diào)遷、免職及懲處。2.隸屬于財(cái)政部的專職機(jī)構(gòu)——公共服務(wù)署。其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)發(fā)布有關(guān)公務(wù)員的指示，負(fù)責(zé)制定人事發(fā)展政策，從事行政管理官員和法定機(jī)構(gòu)中高級官員的管理，制定公務(wù)員培訓(xùn)政策，負(fù)責(zé)安排公務(wù)員的工資福利待遇，研究私營企業(yè)和法定機(jī)構(gòu)工資福利情況和發(fā)展動向，以使公務(wù)員工資福利不致與私營企業(yè)差距太大。這些職責(zé)分別由公共服務(wù)署下設(shè)的人事發(fā)展處、服務(wù)條件處、信息與研究處等五個(gè)處分工負(fù)責(zé)。

這種各有側(cè)重、合作互補(bǔ)又互相監(jiān)督的體制，避免了單一管理機(jī)構(gòu)容易產(chǎn)生的主觀性、隨意性，充分體現(xiàn)了管理上的科學(xué)性。以公務(wù)員的晉升為例，其程序是：首先由各部門對擬晉升的公務(wù)員提出建議，報(bào)公共服務(wù)署的人事發(fā)展處，經(jīng)人事發(fā)展處審查合格，報(bào)公共服務(wù)委員會批準(zhǔn)后，再由原單位正式任命。在這個(gè)過程中，公共服務(wù)委員會與公共服務(wù)署的人事發(fā)展處的關(guān)系是：人事發(fā)展處負(fù)責(zé)制定有關(guān)晉升的政策規(guī)定，考察、了解并準(zhǔn)備擬晉升人員的材料。公共服務(wù)委員會負(fù)責(zé)審定公務(wù)員的晉升。這樣分開辦理，環(huán)環(huán)緊扣，相互監(jiān)督，保證了晉升工作的公平合理。

1995年后，新加坡對公務(wù)員管理體系進(jìn)行了一次重大改革。除超級公務(wù)員外，一般公務(wù)員的招聘、考核和晉升，不再由政府架構(gòu)以外的公共服務(wù)委員會負(fù)責(zé)，改由政府各用人部門自行負(fù)責(zé)。公共服務(wù)署不再負(fù)責(zé)政府各用人部門公務(wù)員的招聘、考核和晉升工作，而只負(fù)責(zé)向各用人部門提供這方面的統(tǒng)一準(zhǔn)則、政策和程序。

改革后的公務(wù)員管理體制，將所有公務(wù)員均納入統(tǒng)一的管理體系中，實(shí)行分級管理，沒有中央與地方之分，并將公務(wù)員劃分為4級若干等。公務(wù)員管理體系調(diào)整為4個(gè)各司其職的部門：1.公共服務(wù)委員會。由中央職權(quán)改為非中央職權(quán)，主要職能是任免、提升和管理超級公務(wù)員，如內(nèi)閣各部常任秘書（新加坡對“官”和“員”有非常清楚的界定，內(nèi)閣部長、政務(wù)部長和政務(wù)次長為“官”，必須是公選的國會議員；常任秘書以下為“員”，包括署長、處長，直至最底層公務(wù)員）；2.特別人事局。管理對象對應(yīng)為二級公務(wù)員，包括署長、處長等；3.高級人事局，管理對象為三級公務(wù)員，即具有大學(xué)本科以上學(xué)歷，尚未晉升行政職務(wù)的公務(wù)員；4.人事局。管理對象對應(yīng)為四級公務(wù)員，范圍為不具有本科學(xué)歷的公務(wù)員，如輔助和外勤以及從事體力勞動的人員。。

（二）公開公平的公務(wù)員遴選制度

新加坡一直面臨人力資源缺乏與人才需要量大的矛盾，且一以貫之的精英政治與強(qiáng)勢政府注定其對人才的求賢若渴。為羅致精英，新加坡政府每年從初級學(xué)院（高中）畢業(yè)生中挑選品學(xué)兼優(yōu)者，提供總統(tǒng)獎(jiǎng)學(xué)金 （總統(tǒng)獎(jiǎng)學(xué)金是新加坡最高榮譽(yù)的學(xué)術(shù)獎(jiǎng)學(xué)金。獎(jiǎng)學(xué)金獲得者除了須具備優(yōu)秀能力，還需具備出眾的領(lǐng)導(dǎo)才干。候選人必需通過選拔委員會的面試。選拔委員會的成員包括公共服務(wù)總長、大學(xué)校長和公共服務(wù)委員會高級成員。現(xiàn)任總理李顯龍、前總理吳作棟等人都獲得過總統(tǒng)獎(jiǎng)學(xué)金）或武裝部隊(duì)獎(jiǎng)學(xué)金，送其到國內(nèi)外名牌大學(xué)學(xué)習(xí)，并與政府簽約，畢業(yè)后為政府服務(wù)至少5年。如其間由政府選送攻讀碩士學(xué)位(一年學(xué)制)，還需要再簽約延長為政府服務(wù)3年。在這8年的工作期間，政府和獎(jiǎng)學(xué)金獲得者可以雙向選擇。若認(rèn)為人才特別優(yōu)秀，政府會給予提拔。這種遴選人才的方式，把遴選關(guān)口和遴選時(shí)間提前，把有潛質(zhì)的青年都納入政府未來官員的人才儲備庫，并且可在長期的考察中，根據(jù)每人的特點(diǎn)和不同情況，為其提供最適合的崗位。

新加坡政府還把選才的眼光投向國外。如與我國教育部簽訂合約，吸引我國優(yōu)秀的初、高中生赴新加坡求學(xué)，條件是這些學(xué)生必須簽約同意畢業(yè)后留在新加坡工作若干年，并鼓勵(lì)他們在新加坡結(jié)婚、生兒育女，甚至入籍成為新加坡公民。每年大學(xué)生畢業(yè)前夕，新加坡政府都會根據(jù)自己的需要，派人攜總理的親筆信和聘書到劍橋、牛津、麻省理工等世界名校招聘人才。近年來，鑒于印度資訊科技產(chǎn)業(yè)的崛起及人才輩出，新加坡政府主動以提供總統(tǒng)獎(jiǎng)學(xué)金為誘餌，吸引印度IT人才到新加坡政府、工業(yè)園區(qū)和跨國大企業(yè)工作。

政府各部門根據(jù)本部門工作需要制定公務(wù)員錄用計(jì)劃，逐級上報(bào)，由政府公共服務(wù)委員會發(fā)布招聘公告。在錄用過程中，一般不進(jìn)行筆試，而主要依據(jù)應(yīng)聘者的學(xué)歷和在校時(shí)的學(xué)習(xí)成績，但應(yīng)聘者必須通過面試，當(dāng)場回答各種問題。錄用后還要進(jìn)行的程序是：1.心理測驗(yàn)，以了解應(yīng)聘者的基本素質(zhì)及潛在能力。2.試用考察，期限為兩年，要把試用者放到不同崗位進(jìn)行實(shí)踐和評估，并要求試用者每過六個(gè)月提出一份工作報(bào)告。若兩年內(nèi)沒有工作成效，則被取消資格，若考核合格，則正式成為公務(wù)員。在錄用公務(wù)員時(shí)還有一個(gè)必須經(jīng)過的程序是考察應(yīng)聘者在校期間在人際關(guān)系、社會服務(wù)方面所獲得的導(dǎo)師評語，以了解應(yīng)聘者在與他人合作和為社會服務(wù)方面所持態(tài)度。

（三）嚴(yán)格的監(jiān)督制度

新加坡的公務(wù)員置身于嚴(yán)格的法律和紀(jì)律的監(jiān)督之下。如公務(wù)員紀(jì)律規(guī)定，公務(wù)員不得參與賭博，不得向與本身職務(wù)有關(guān)的人借錢，不得從事任何商業(yè)活動，不得為他人做有報(bào)酬的工作，不得接受屬下的禮物，甚至不得接受私人宴請等。在新加坡，公務(wù)員即使只有犯罪意圖而尚未實(shí)施，一旦被證實(shí)，也要受到懲罰。公務(wù)員一旦觸犯《防止貪污法》，哪怕只是貪污了一元錢，也被視為嚴(yán)重罪行，會被定罪并處以刑罰，而公務(wù)員被定罪后，將終生不得再從事公共服務(wù)，其退休金（廢除退休金制度前）和公積金（每月從薪金中提取20%，再由用人單位提取16%，其額度高達(dá)收入的36%，其高級公務(wù)員退休時(shí)公積金總額可上百萬，合人民幣500萬)也將被取消，且會受社會鄙視，很難為企業(yè)錄用。這樣使得公務(wù)員的腐敗成本非常昂貴。

新加坡政府嚴(yán)格執(zhí)行《防止貪污法》，對公務(wù)員的監(jiān)督制度也十分完整周密。其監(jiān)督機(jī)制包括縱向和橫向兩個(gè)方面?？v向包括兩個(gè)層次：1.公共服務(wù)委員會。它有權(quán)對公務(wù)員的抗命、工作過失等進(jìn)行調(diào)查，提出處理意見，直到除名，被開除的公務(wù)員永遠(yuǎn)不能再錄用。2.貪污調(diào)查局。該局直接向總理負(fù)責(zé)，擁有廣泛的權(quán)力，如可以在不使用逮捕令的情況下進(jìn)行逮捕。橫向的監(jiān)督機(jī)制也有兩個(gè)方面：一是政府專門設(shè)有公眾對話機(jī)構(gòu)和議員接待制度，公眾對公務(wù)員的服務(wù)有意見或?qū)ζ溆懈嬉蓵r(shí)，可向這個(gè)機(jī)構(gòu)和議員反映。二是新聞媒休對公務(wù)員的不當(dāng)行為，可以進(jìn)行揭露和抨擊，形成強(qiáng)大的社會輿論。對公務(wù)員的多層次、多角度的監(jiān)督機(jī)制，保證了權(quán)力監(jiān)控的有效性，使得新加坡公務(wù)員隊(duì)伍的腐敗現(xiàn)象得到了有效遏制。從嚴(yán)治吏，保證了公務(wù)員隊(duì)伍的廉潔。在多個(gè)國際民間組織進(jìn)行的調(diào)查中，新加坡政府的廉潔度得分都名列前茅。

獨(dú)立46年來，新加坡腐敗案件寥寥，且均受嚴(yán)厲懲處。1975年，新加坡前環(huán)境發(fā)展部政務(wù)次長黃某因接受外商2000美元的旅游費(fèi)，事發(fā)后被判刑四年；前國家發(fā)展部部長鄭某曾任李光耀秘書，與李私交甚篤，鄭于1981年和1982年分別受賄40萬元。案發(fā)后，鄭要求面見李光耀，李光耀明確表示，只要鄭的案件不結(jié)案，他就不見鄭。鄭在畏罪自殺前給李光耀留了一封信，稱“將用自殺來表示對新加坡法律的尊重”；前商業(yè)事務(wù)局局長鄭某在任職期間，曾因政績顯著被評為“杰出公務(wù)員”，1991年，他以購買汽車為名向銀行申請貸款，銀行付款后他卻沒有購買汽車而改作它用，事發(fā)后，法院以“欺騙銀行的行為”判處其監(jiān)禁一天，進(jìn)而被政府開除公職，其50余萬元新幣的公積金和30萬元新幣的退休金也因此被取消，此項(xiàng)損失即合人民幣400多萬元。

正因?yàn)樾录悠掠兄@樣一套行之有效而又獨(dú)具特色的公務(wù)員制度，所以能夠造就一支廉潔奉公、高效務(wù)實(shí)的公務(wù)員隊(duì)伍，保證了政府施政方針的有效貫徹實(shí)施，有力地推動了社會進(jìn)步，促進(jìn)了新加坡繁榮。

（四）并非優(yōu)厚的新加坡公務(wù)員待遇

1.并非“高薪養(yǎng)廉”

亞洲哪個(gè)國家公務(wù)員收入相對最低？新加坡內(nèi)閣資政李光耀語出驚人，這位亞洲四小龍之一的締造者在自傳中表示，新加坡公務(wù)員很可能是亞洲最“窮”的公務(wù)員。李光耀的本意是，新加坡公務(wù)員沒有油水可以撈，雖然工資的絕對值挺高，但是沒有了灰色收入，再和新加坡的同等收入和消費(fèi)水平一比較，就顯得有些“清貧”了。

新加坡政府某個(gè)職位的公務(wù)員的薪水是根據(jù)人才的市場價(jià)值制定的，首先從市場中抽一些樣本公司，然后從這些公司中找尋同等條件和類似職位的員工，計(jì)算他們大概的平均薪水，然后按照這個(gè)平均值的80%支付薪水給類似公務(wù)員。因此對于同等學(xué)歷、同等工齡、能力相近、工作相似的一群人來說，他們當(dāng)中做公務(wù)員的人收入往往低于這群人的平均值。

表面看，新加坡公務(wù)員的總體工資水平比社會平均工資水平高，但如前述，一般公務(wù)員平均學(xué)歷及能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出社會平均水平，且新加坡中高級公務(wù)員皆為社會“精英”。政府對此的看法是：新加坡沒有天然資源，唯有靠一個(gè)好的政府領(lǐng)導(dǎo)人民參與國際競爭。建設(shè)一個(gè)好的政府，必須有人才，為了吸引人才加入公共服務(wù)部門或從政，必須給予足夠的報(bào)酬。盡管也提倡為公共服務(wù)奉獻(xiàn)的價(jià)值觀，但也不能一味強(qiáng)調(diào)奉獻(xiàn)。因此，政府采取了將部長和高級公務(wù)員的薪金與私人企業(yè)界掛鉤的做法。由公共服務(wù)署研究私人企業(yè)界的工資水平，并據(jù)此制定部長和高級公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)，不過這一標(biāo)準(zhǔn)也只是達(dá)到私人企業(yè)界工資標(biāo)準(zhǔn)的2/3強(qiáng)。盡管內(nèi)閣成員薪酬絕對值很高（現(xiàn)任總理李顯龍年薪高達(dá)206萬美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國總統(tǒng)，其他內(nèi)閣成員年薪也在100萬美元以上），由于其入選內(nèi)閣前多為大律師、名醫(yī)或企業(yè)高管，其先前薪酬普遍高于現(xiàn)薪酬，因而為國民所認(rèn)可。正因?yàn)槿绱?，盡管很多新加坡人說“我們養(yǎng)了一個(gè)全世界最昂貴的政府”，但大多數(shù)人還是對政府持肯定態(tài)度，認(rèn)為相對于政府提供的服務(wù)來說，這個(gè)政府是“價(jià)廉物美”的。

因而可以說，“養(yǎng)廉”并不是新加坡實(shí)行高工資待遇的主要目的，吸引更多優(yōu)秀人才進(jìn)入政府組成公務(wù)員精英團(tuán)隊(duì)，以力促經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展才是主要的。

與我國連年出現(xiàn)的公務(wù)員報(bào)考熱形成強(qiáng)烈反差的是，由于新加坡公務(wù)員薪酬只等同甚至低于社會同等收入，近年來每年公務(wù)員流失量平均高達(dá)8%。從另一角度看，這也有利于公務(wù)員隊(duì)伍吐故納新，保持活力。

2.“優(yōu)厚退休金”已成歷史

和獨(dú)立前相比，伴隨經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，新加坡公眾生活質(zhì)量大為改善，其人均壽命不斷延長，2010年已達(dá)81歲，在全球僅次于日本列第二。為避免老齡化帶來的社會問題，特別是加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，以使政府能集中精力和財(cái)力保證社會發(fā)展，新加坡于上世紀(jì)80年代廢除了退休金，而代之以完善的公積金制度（筆者將另文分析），政府機(jī)構(gòu)更加企業(yè)化。因此，公務(wù)員職業(yè)除了工作穩(wěn)定，不容易失業(yè)外，沒有什么特別的好處了。

3.待遇補(bǔ)償

鑒于新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，一般收入較高，且政府追求的高效率和嚴(yán)格考評制度，使公務(wù)員面臨的壓力很大，公務(wù)員職業(yè)在社會上吸引力不強(qiáng)，因不愿畢業(yè)后成為公務(wù)員而拒絕接受政府獎(jiǎng)學(xué)金者不在少數(shù)，受企業(yè)優(yōu)厚待遇吸引跳槽者亦為數(shù)可觀。為吸引優(yōu)秀人才，穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍，新加坡政府采取了較多補(bǔ)償手段，如給予公務(wù)員在醫(yī)療、住房等方面優(yōu)厚的福利。所有公務(wù)員和男性公務(wù)員的眷屬在政府醫(yī)院或診療所治療免付醫(yī)療費(fèi)，而住院治療的病房費(fèi)，公務(wù)員本身只須付相當(dāng)于公眾人士的20%，男性公務(wù)員的眷屬只須付相當(dāng)于公眾人士的50%。政府以成本價(jià)向公務(wù)員出售住房，公務(wù)員在購買住房時(shí)享有優(yōu)惠的貸款。此外還采取了如下措施：1.根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)增長按一定比例提高公務(wù)員的工資；2.確保公務(wù)員的晉升較快；3.重視公務(wù)員的進(jìn)修、培訓(xùn)；4.享有定期休假；5.提高其他福利待遇。

中國幅員遼闊，人口眾多，政府實(shí)行多層級管理勢所必然，具有龐大的公務(wù)員隊(duì)伍也順理成章。盡管國情迥異，但新加坡公務(wù)員管理之精要仍可拿來，為我鑒之。

作者：本刊副編審

責(zé)任編輯：張 波