對黨代表大會代表任期制研究的回顧與展望

韓 敏，王雪梅

黨代表大會制度是我們黨的一項根本性組織制度。黨的十七大報告提出“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制”。黨的十七屆四中全會進一步指出：“落實和完善黨代表大會代表任期制，建立健全代表參與重大決策、參加重要干部推薦和民主評議、列席黨委有關(guān)會議、聯(lián)系黨員群眾等制度和辦法，做好代表聯(lián)絡(luò)工作，保障代表充分行使各項權(quán)利，充分反映黨員意見和建議。”

隨著各地區(qū)黨代會代表任期制試點工作的初見成效，學術(shù)界對其探索與研究也逐漸增多。據(jù)中國期刊網(wǎng)統(tǒng)計，截至2011年4月，以“黨代表任期制”為關(guān)鍵詞進行搜索，報刊文章有130多篇。專著較少，主要有王長江、張曉燕、張榮臣的《黨代會常任制理論與實踐探索：臺州黨代會常任制的個案分析》（中共中央黨校出版社，2007年）、中共浙江省臺州市委組織部編寫的《縣市區(qū)黨代表大會常任制工作參考讀本》（黨建讀物出版社，2008年）、《黨的代表大會代表任期制工作規(guī)程》（中共中央黨校出版社，2007年）、《黨的代表大會代表任期制工作手冊》（中共中央黨校出版社，2009年）、《探索實踐創(chuàng)新——江蘇省射陽縣試行黨代表任期制紀實》（黨建讀物出版社，2010年）。這些著作對于我們?nèi)嫔钊氲亓私恻h代表任期制大有裨益。《黨代表任期制研究綜述》是唯一的一篇綜述文章。[1]其他論文從理論的角度來研究黨代表任期制所涉及到的某些方面，具體包括以下幾點內(nèi)容。

一、對實行黨代會代表任期制歷史必然性及重大意義的探討

（一）關(guān)于實行黨代表任期制的歷史必然性

學者們主要從兩方面進行了闡述。一是關(guān)于理論建設(shè)的合理性。黨代表任期制從內(nèi)涵上講是指，黨代表大會代表每屆任期與同級黨代表大會當期屆期相同。如果下一屆黨代表大會提前或者延期舉行，其代表任期相應(yīng)地改變。代表在黨代表大會召開和閉會期間，享有代表資格，行使代表權(quán)利，履行代表職責，發(fā)揮代表作用。實行黨代表任期制是實行黨內(nèi)民主的必然舉措。有學者認為，從源頭上探究，實行黨代表任期制的理論基礎(chǔ)是代議制民主理論，研究黨代表任期制的邏輯起點是民主，因此有效地實行黨代表任期制是擴大黨內(nèi)民主的應(yīng)有之義。[2]也有學者也認為，任期制是代議制理論基礎(chǔ)下實現(xiàn)黨內(nèi)民主的必然選擇。[3]我國實行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、多黨合作的政治協(xié)商制度，中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，發(fā)展黨內(nèi)民主對于促進人民民主有著十分重要的意義。二是關(guān)于實踐發(fā)展的必然性。黨代表任期制的提出和發(fā)展不是一個偶然、短促、想當然的事情，它是在不斷的實踐過程中被加以肯定和推崇的。在我國實行黨的代表大會代表任期制是由我國的具體國情和黨情決定的。一方面，在我國目前的政治環(huán)境體制下，黨員的權(quán)利主體地位意識較差，黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的程度不高，《黨章》所規(guī)定的黨員享有的權(quán)益得不到根本保障，實行黨代表任期制是我國當前進行政治體制改革的突破口。費訊、張忠山指出，目前黨內(nèi)民主制度建設(shè)和發(fā)展存在黨代會間隔時間長、黨員人數(shù)多、對領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力運作的監(jiān)督力不夠、黨員的黨內(nèi)權(quán)利主體地位遭到質(zhì)疑等問題。[4]王瑞芳則認為，目前黨代表民主意識嚴重缺失，主要表現(xiàn)在主體意識弱化、權(quán)利意識淡漠、責任意識虛化三方面。[5]高新民教授在談到黨代表任期制的歷史合理性時強調(diào)，中國共產(chǎn)黨優(yōu)良的傳統(tǒng)是密切聯(lián)系群眾，但在長期執(zhí)政的條件下，黨的最大危險卻是脫離群眾。黨代表任期制的一大優(yōu)勢就是眾多的各級黨代表可以成為黨員群眾與黨代會、黨的委員會的溝通橋梁和反映群眾意愿的渠道，成為代表群眾監(jiān)督權(quán)力機構(gòu)的形式之一。[6]另一方面，黨代表任期制經(jīng)過一個制度建設(shè)與摸索的過程，從20世紀80年代末期開始的試點到2008年《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》的印發(fā)，說明了黨代表任期制有著肥沃的實踐土壤，是被實踐所需要的。王長江教授認為實行黨代表常任制是將推進黨代會常任制、推進民主落實到了“可操作的層面”。

（二）關(guān)于實行黨代表任期制的重大現(xiàn)實意義

學者們對此基本形成了共識，他們主要是從《暫行條例》第一章《總則》要求的“為發(fā)揮黨代表大會作用，堅持和完善黨代表大會制度，推進黨內(nèi)民主建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力，保持黨的先進性”中加以延伸和擴展。一些學者認為，黨代表任期制最具意義之處，在于能夠有效推動黨內(nèi)民主系列的制度設(shè)計。王長江則指出，實行黨代表任期制對于我黨新時期黨建工作的意義在于，它是推進黨內(nèi)民主建設(shè)的一個非常重要的舉措，一個非常明顯的進展。[7]此外，中共中央政策研究室田培炎研究員在《加快實行黨的代表大會代表任期制》一文中從理論、實踐意義角度論證了實行黨代表任期制是發(fā)展黨內(nèi)民主的重要舉措。就理論意義來說，實行黨的代表大會代表任期制，將賦予黨內(nèi)民主理論強大的生命力，開辟黨內(nèi)民主理論生長的豐肥土壤；就實踐意義而言，實行黨的代表大會代表任期制，有利于加強和鞏固黨在發(fā)展中國特色社會主義歷史進程中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，有利于激發(fā)黨內(nèi)創(chuàng)造活力，有利于促進領(lǐng)導(dǎo)干部公正、廉潔、依法用權(quán)，有利于實現(xiàn)黨內(nèi)民主與人民民主的良性互動。[8]還有學者認為，實行黨代表任期制是黨員權(quán)利的新保障、黨內(nèi)民主的新平臺、黨的建設(shè)的新探索，為“權(quán)責擴容”搭建了通道，為重大決策票決制打下了基礎(chǔ)，是黨內(nèi)民主向縱深推進的先行實踐。

二、對黨代會代表任期制的主要內(nèi)容及制度建設(shè)的探討

（一）關(guān)于黨代表任期制的主要內(nèi)容

2008年5月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》規(guī)定了黨代會代表任期制的主要內(nèi)容，明確了黨代表大會代表的權(quán)利與職責、黨代表大會代表開展工作的方式、黨代表大會代表履行職責的保障、黨代表大會代表資格的終止和停止等。目前學者們對黨代表任期制主要內(nèi)容的研究各有偏好、側(cè)重不同，有的是對該條例涉及到的內(nèi)容加以提煉和總結(jié)，有的則是在此基礎(chǔ)上對實踐中還不成熟但應(yīng)當包含在黨代表任期制范圍內(nèi)的一些問題進行了理論探索。

田培炎在《加快實行黨的代表大會代表任期制》一文中比較詳細闡述了黨代表任期制的主要內(nèi)容，確定黨代表的職責是實行黨代表的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。而黨代表的職責通常又包括兩類：一是黨代表在黨代會期間的職責，即“開會”時的職責；二是黨代表在黨代會之外的職責，即“閉會”時的職責。當前，應(yīng)當根據(jù)黨代表的這些職責著力制定一部比較明確具體而又簡便易行的規(guī)章，規(guī)章應(yīng)考慮調(diào)研視察，提案、質(zhì)詢、詢問，聽證、征求意見、列席會議，評議、測評，情況通報、情況反映，聯(lián)系黨員、群眾并接受監(jiān)督，活動保障，學習培訓，言論豁免和人身安全，身份專任，工作責任，紀律責任等11項內(nèi)容。[8]沈小平在《健全和完善黨代表任期制》一文中主要從明確黨代表基本職責、搭建黨代表活動平臺、注重提高黨代表綜合素質(zhì)、切實保障黨代表合法權(quán)益四個方面研究了黨代表任期制的內(nèi)容。[9]張書林的《黨代表任期制的理論模型》一文以黨代表任期制下代表的角度視野來分別論述黨代表任期制下代表的產(chǎn)生、代表的行權(quán)模式、代表行權(quán)的保障、代表的監(jiān)督問題等理論模型，使讀者能夠從黨代表的主體地位理順任期制各項內(nèi)容間的銜接與關(guān)系。[10]

（二）關(guān)于實行黨代表任期制所需的系列機制建設(shè)

黨代表任期制是實現(xiàn)黨內(nèi)民主的重要途徑，它的實行需要大量的配套工作，尤其需要一系列機制來做制度支撐。高新民認為，實行黨代表任期制最重要的在于這一制度背后所蘊含的推動黨內(nèi)民主的系列制度設(shè)計。綜合學者的觀點，筆者認為應(yīng)當著力建設(shè)以下幾種制度：

第一，代表履職制度。這是實行黨代表任期制下最核心的制度，可以說其他一切制度都是服務(wù)于它的。河南省委黨校黨建教研部郭獻功指出，健全確保履行職責的制度和機制應(yīng)包括視察調(diào)研、列席會議、評議質(zhì)詢、聯(lián)系黨員群眾、座談會、黨代會年會制等制度。[11]四川省成都市新都區(qū)推行9大制度來確保黨代表權(quán)利和義務(wù)，分別是調(diào)查研究制度、巡視制度、重大情況通報制度、重大事項征求意見制度、列席會議制度、提案辦理制度、提議辦理制度、聯(lián)系黨員群眾制度、述職評議制度。[12]

第二，權(quán)益保障制度。主要包括對黨代表業(yè)務(wù)素質(zhì)的保障制度、具體權(quán)益的保障制度、活動經(jīng)費的保障制度和活動時間的保障制度。張書林認為，黨代表任期制下代表行權(quán)的保障制度應(yīng)包含溝通保障、能力保障、時間保障、經(jīng)費保障、反饋保障、機構(gòu)保障、身份保障、權(quán)利保障。其中，權(quán)利保障中又含有知情權(quán)的保障措施、意見權(quán)的保障措施等。

第三，監(jiān)督約束制度。黨代表任期制下代表的監(jiān)督約束制度涉及到幾個方面。一是黨員對黨代表的監(jiān)督制度，包括黨代表向黨員述職、黨代表活動向黨員公示、黨員質(zhì)詢黨代表、黨員罷免黨代表等制度。二是黨代會對黨代表的監(jiān)督制度。三是黨代表團對黨代表的監(jiān)督制度。四是黨委和紀委對黨代表的監(jiān)督制度。

第四，組織管理制度。包括黨代表的選舉、黨代表進行活動的組織機構(gòu)、黨代表參加活動的激勵等制度。有學者指出，黨代表的產(chǎn)生應(yīng)從傳統(tǒng)的安排性選舉真正走向競爭性選舉，提高黨代表公信度是實行黨代表任期制的基礎(chǔ)。[13]張書林認為，黨代表任期制下代表的選舉產(chǎn)生要嚴格黨代表的任職資格，突出其參政議政的能力；改善黨代表的結(jié)構(gòu)；建立自下而上的黨代表候選人提名制度；通過差額比例、競選、直選等方式增強黨代表選舉的競爭性。王長江認為，實行黨代會常任制最重要的是要有常任機構(gòu)。黨代會應(yīng)該有自己的各種委員會，比如提案委員會、干部政策委員會，乃至于常設(shè)的辦公機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)。

三、對實行黨代會代表任期制應(yīng)注意的關(guān)系的探討

張書林認為，正確處理五大關(guān)系是推進黨代表任期制的關(guān)鍵。一是黨代表與黨員的關(guān)系，并從權(quán)力授予和權(quán)利控制原則分析看待。二是黨代表與黨代會的關(guān)系，一方面黨代會是黨代表的集合體，有權(quán)保障和監(jiān)督黨代表的活動，另一方面，黨代表是黨代會的主體和細胞，關(guān)系著黨代會的質(zhì)量，是黨代會具有合法性、權(quán)威性的要件。三是黨代表與黨代表團的關(guān)系，首先黨代表要自覺融入代表團之中，注意維護代表團的形象和權(quán)威；其次黨代表團要發(fā)揮承上啟下作用，為黨代表參政議政活動創(chuàng)造寬松民主的環(huán)境，保障黨代表的行權(quán)。四是黨代表與黨委、紀委的關(guān)系，一方面，黨代表選舉產(chǎn)生兩委，授權(quán)給兩委；另一方面，兩委要接受黨代表的監(jiān)督（通過審議評議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、視察調(diào)研權(quán)）。五是黨代表與人大代表、政協(xié)委員的關(guān)系，一方面要對三者的職能進行合理分工，以避免它們討論、研究和決定的問題出現(xiàn)過多交叉重合，造成代表資源的浪費，一方面要整合代表資源，推行黨代表競選人大代表。[14]高新民在《黨代表任期制需要制度環(huán)境的支撐》一文中也研究了黨代表與選舉人選舉單位的關(guān)系，與委員會的關(guān)系。被選舉的黨代表在參與黨內(nèi)事務(wù)進行決策或選舉時，究竟應(yīng)該執(zhí)行選舉人選舉單位意志還是個人自我的意志，怎樣處理這些關(guān)系是關(guān)乎黨員能否發(fā)揮主體作用的影響因素。[15]

四、黨代表大會代表任期制研究存在的問題及未來展望

總體上看，目前學術(shù)界對黨代會代表任期制的研究還處于初始發(fā)展的階段，隨著黨代會代表任期制的進一步深入擴大和全面實行，隨著黨代會常任制試點工作的初步展開，我們需要及時地總結(jié)實踐中的經(jīng)驗教訓并將它們上升到理論高度，同時我們也要積極探究創(chuàng)新出更加完善、更加細致的理論去指導(dǎo)實踐。大部分報紙刊文主要是對各地區(qū)黨代表任期制工作開展的現(xiàn)狀描述、成果總結(jié)以及對當前面臨問題的對策思考，改革開放以來黨代表任期制在地方長期試點取得了大量豐富的成功經(jīng)驗，如：四川省大英縣建立了情況通報、黨代表聽證、黨代表列席相關(guān)會議、黨代表視察等制度；四川省雅安市雨城區(qū)在黨代會之下設(shè)置了三個常設(shè)機構(gòu)，即決策咨詢委員會、代表工作委員會和監(jiān)督委員會；浙江省臺州市椒江區(qū)設(shè)置了區(qū)委黨員代表聯(lián)絡(luò)辦公室，作為黨代會閉會期間的常設(shè)機構(gòu)，還建立了黨代表調(diào)研、代表活動日、黨內(nèi)情況通報、民主懇談、聯(lián)系黨員群眾、教育培訓、代表團等制度；江蘇省射陽縣開展“民情懇談、信訪接待”、“提案提議、民主議事、決策聽證”等活動；湖北省“宜都模式”采取了黨代表質(zhì)詢制度。除了地方，軍隊、高校、企業(yè)在實行黨代表任期制過程中也積累了不少經(jīng)驗。

然而，無論是理論上還是在實踐中，當前黨代表任期制還存在許多模糊認識。在宏觀方面，需要進一步研究解決的問題包括如何正確認識黨代會與人民代表大會、政治協(xié)商會議三者之間的關(guān)系，如何有效處理黨代會、全委會、常委會之間的權(quán)利授受問題，怎樣定位黨代表的組織機構(gòu)，怎樣釋疑黨代表是否會代替人大代表、黨內(nèi)民主是否會代替人民民主，如何做到既進一步發(fā)揚黨內(nèi)民主,又符合精簡機構(gòu)、提高效率、控制決策成本的原則等。在微觀方面，需要進一步研究解決的問題包括如何設(shè)立黨代表的組織機構(gòu)，如何讓黨代表真正有實權(quán)，在黨內(nèi)決策和監(jiān)督中真正發(fā)揮作用，如何使黨代表在提名、選舉產(chǎn)生黨的各級委員會中發(fā)揮作用，如何行使黨代表對黨委會的質(zhì)詢權(quán)、對黨委委員的罷免權(quán)，如何健全黨代表提案、提議處理和回復(fù)機制等。這些問題都需要我們以改革創(chuàng)新的偉大精神去不斷探索和研究，不斷規(guī)范和完善黨代表任期制，使黨代表任期制真正切實地發(fā)揮作用，體現(xiàn)其自身的優(yōu)越性。委黨校學報，2009，（2）.

[11]郭獻功.實行黨代表任期制需要完善的幾個環(huán)節(jié)[J].領(lǐng)導(dǎo)科學，2009，（8）.

[12]嚴斌.新都推行9大制度，確保黨代表權(quán)利[N].成都日報，2008-12-04.

[13]劉益飛.黨代表公信度：實行黨代表任期制的基礎(chǔ)[N].組織人事報，2009-6-18.

[14]張書林.推進黨代表任期制的關(guān)鍵——正確處理五大關(guān)系[J].理論探討，2008，（1).

[15]高新民.黨代表任期制需要制度環(huán)境的支撐[N].學習時報，2007-12-24.