關(guān)于完善房產(chǎn)稅的幾點思考

李海鳴

關(guān)于完善房產(chǎn)稅的幾點思考

李海鳴

規(guī)范和完善房產(chǎn)稅應(yīng)從財稅體制改革的全局來考慮，為理順地方政府收入體系服務(wù)，不能僅著眼于對房地產(chǎn)的調(diào)控。房產(chǎn)稅改革應(yīng)與其他稅費改革聯(lián)動，有增有減，使稅收負擔(dān)趨于合理。房產(chǎn)稅的設(shè)計要考慮經(jīng)濟周期的變化，稅率和計稅依據(jù)的設(shè)計應(yīng)規(guī)定一定的上限。房產(chǎn)稅全面開征前，要建好信息管理系統(tǒng)，為高效、公平地征收房產(chǎn)稅提供保障。

房產(chǎn)稅；地方政府；政府收入；稅收負擔(dān)；房產(chǎn)信息管理系統(tǒng)

近年來，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)的價格持續(xù)上漲，房產(chǎn)稅的改革因此成為社會關(guān)注的焦點。2011年1月，國務(wù)院同意在部分城市開展對個人住房征收房產(chǎn)稅的改革試點。隨后，上海、重慶分別公布了各自對個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法，這標(biāo)志著我國房產(chǎn)稅改革邁出了實質(zhì)性的一步。但從兩市公布的暫行辦法來看，過渡性、暫行性、試驗性的特征也非常明顯。隨著我國財稅改革的進一步深入，在全國范圍內(nèi)對個人住房征收房產(chǎn)稅是大勢所趨，如何規(guī)范和完善房產(chǎn)稅，使這項改革獲得成功，是廣大理論和實踐工作者都必須認真思考的問題。

一、著眼于財稅改革的全局，理順地方政府收入體系

1994年的分稅制改革搭建了市場經(jīng)濟條件下中央與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架，使中國的財政秩序得以理順，中央財政重獲活力。但時至今日，我國地方稅制建設(shè)還十分滯后，地方缺乏主體稅種。目前，我國地方稅大多數(shù)是比較零星且穩(wěn)定性差的小稅種，稅基較窄且收入彈性低，不能形成一個較完整的地方稅收體系，而且越往下越無稅可分。這就造成地方政府籌集稅收收入的能力與其支出的要求相差甚遠，使得地方政府在收入上，一方面過分依賴中央的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，另一方面則更加強烈地趨向選擇對自己總財政收入增長有利的途徑。在稅收收入難以滿足其支出要求的情況下，預(yù)算外收入就成為選擇目標(biāo)。分稅制后，土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有，使得地方政府在預(yù)算外收入中以追求土地出讓金為主。土地出讓金收入迅速增加，它占地方本級財政收入的比例從2001年的16.6%上升到2010年的76.6%，形成了地方財政收入對土地出讓金的高度依賴。

喬寶云、張恒龍、陳憲、劉鳳偉等人的研究表明：財政轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政努力的激勵作用是負向的，財政轉(zhuǎn)移支付越多，地方的財政努力就越低。過高的轉(zhuǎn)移支付占地方財政收入的比重，非常不利于地方政府可持續(xù)的收入體系建設(shè)。土地出讓金收入受土地資源等的約束，注定是不可持續(xù)的。過度依賴土地出讓金收入，只能是寅吃卯糧，斷送子孫的財路。

房產(chǎn)稅由于其稅基流動性差以及稅基穩(wěn)定等特點，世界各國都把它作為地方稅尤其是省以下地方政府的主體稅種。這樣劃分既符合稅收的效率原則，同時也能大體上保證了受益的對稱性，符合稅收的公平原則。隨著房產(chǎn)稅成為地方稅體系的主體稅種，其穩(wěn)定的收入也能使地方政府短期行為得到制度性矯正，有利于地方政府走可持續(xù)發(fā)展之路。因此，房產(chǎn)稅的改革不能僅著眼于對房地產(chǎn)的調(diào)控，而應(yīng)放在財稅體制改革的全局來考慮，為規(guī)范各級政府的財政管理體制尤其是省以下政府的稅收收入體制服務(wù)。

二、與其他稅費改革協(xié)調(diào)進行，合理稅收負擔(dān)

根據(jù)中國社科院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所發(fā)布的《中國財政政策報告2009/2010》，按全口徑計算的中國政府財政收入占GDP的比重，在2009年達到32.2%，接近于IFM統(tǒng)計的發(fā)展中國家和地區(qū)的平均35.6%的水平。而居民收入占國民總收入比重卻呈連年下降的趨勢，1996-2007年的中國居民收入在國民收入分配中的比重從69.3%下降到57.5%，累計下降11.8個百分點。這說明我國在近幾年，國民收入有向政府傾斜的趨勢，或者說，百姓的稅收負擔(dān)有增加的趨勢。事實上政府在進行稅制改革時也往往更熱衷于加稅，近年來的消費稅、資源稅、車船稅的改革以及環(huán)境稅、遺產(chǎn)稅的改革動議，結(jié)果都是加稅，房產(chǎn)稅改革無疑也是加稅。房產(chǎn)稅改革必須綜合稅收負擔(dān)，在稅收上做到有加有減。此次房產(chǎn)稅改革主要是針對個人住房征保有稅，更應(yīng)做到這點，以獲取納稅人的信任，確保改革的順利進行。

現(xiàn)行的與房地產(chǎn)有關(guān)的稅費主要集中在三個環(huán)節(jié)：一是開發(fā)環(huán)節(jié)的耕地占用稅和土地出讓金；二是保有環(huán)節(jié)的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，以及按服務(wù)量向業(yè)主收取的臨水臨電費、擴容費、電話費等收費項目；三是交易環(huán)節(jié)的租賃或銷售不動產(chǎn)營業(yè)稅、租賃或銷售不動產(chǎn)所得稅、租賃或銷售不動產(chǎn)營業(yè)稅附加的城市維護建設(shè)稅、契稅、土地增值稅，以及和銷售房產(chǎn)有關(guān)的印花稅。房產(chǎn)稅的改革要統(tǒng)籌考慮房地產(chǎn)稅費制度，以改革為契機，取消重復(fù)或不合理的稅費，探索建立科學(xué)合理的房地產(chǎn)稅費制度。筆者認為，首先應(yīng)當(dāng)取消保有環(huán)節(jié)的城鎮(zhèn)土地使用稅。城鎮(zhèn)土地使用稅的實質(zhì)就是對使用的土地繳納的地租，而土地出讓金實際上也就是70年使用期的租金，這有明顯的重復(fù)征收的嫌疑。其次，取消保有環(huán)節(jié)按服務(wù)量向業(yè)主收取的臨水臨電費、擴容費、電話費的收費項目。這些服務(wù)都是政府作為管理者應(yīng)該向廣大業(yè)主提供的，一旦開征住房保有稅，它們就沒有收取的理由了。其三，整合房屋租賃稅費?，F(xiàn)在，既按服務(wù)業(yè)稅目征收5%的營業(yè)稅，又按12%（現(xiàn)減按4%）的稅率征收房產(chǎn)稅，還按20%的稅率征收個人所得稅，這些稅收都是對同一筆房地產(chǎn)租賃收入征收的，存在重復(fù)征稅的現(xiàn)象。此外，為使納稅人不至于因繳納房產(chǎn)稅而稅負過重，在征收房產(chǎn)稅的同時，應(yīng)考慮對涉及個人的其他稅種的相關(guān)規(guī)定進行相應(yīng)的調(diào)整。如征收個人所得稅時，可考慮對個人貸款購房者在稅前允許抵扣一定額度的貸款利息支出，在出售自有住房時，給予一定標(biāo)準(zhǔn)的營業(yè)稅、個人所得稅的減免稅等稅收優(yōu)惠政策。

三、房產(chǎn)稅設(shè)計要考慮經(jīng)濟周期的變化

房產(chǎn)稅如果對個人住房征收，那么它的征稅對象是房產(chǎn)存量，而不論其是否經(jīng)營。從這個角度來看，房產(chǎn)稅的稅基非常穩(wěn)定，一般不會隨經(jīng)濟周期的變化而變化。因此，房產(chǎn)稅就會成為地方政府的一種穩(wěn)定、持續(xù)的收入來源。而房產(chǎn)稅的稅源是房產(chǎn)持有者的收入，一般來說，擁有房產(chǎn)越多的個人或家庭往往其收入也越多，但是也可能會出現(xiàn)例外。例外的情形可能會出現(xiàn)在個人或家庭的主要成員退休或其經(jīng)濟狀況發(fā)生惡化的時候，也可能是出現(xiàn)在經(jīng)濟出現(xiàn)較大波動時期。如果說退休是可以預(yù)見的，經(jīng)濟狀況惡化只是出現(xiàn)在小部分群體中，對整個社會的影響是有限的，那么經(jīng)濟的較大波動會使納稅人的收入變化很大，而房產(chǎn)的價值彈性相對較少，這樣就有可能出現(xiàn)較嚴重的社會問題。

美國經(jīng)歷的兩次財產(chǎn)稅的改革就很能說明這一情況。20世紀30年代席卷資本主義國家的大危機，使美國的企業(yè)和工人們遭受了嚴重的打擊，廣大百姓的收入下降了近一半，但政府的財產(chǎn)稅收入?yún)s只下降了9%。這樣就使得財產(chǎn)稅的稅收負擔(dān)凸顯。1932年美國財產(chǎn)稅占納稅人的收入比重高達11.3%，許多納稅人用抗稅行為來表達心中的不滿，同時強烈要求政府進行稅收改革。因此，1932年和1933年，有16個州不得不對當(dāng)時的財產(chǎn)稅進行改革，設(shè)置了財產(chǎn)稅稅率上限，并制定了財產(chǎn)稅的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

20世紀70年代，資本主義國家面臨滯漲局面，一方面通貨膨脹居高不下，帶動房產(chǎn)價格節(jié)節(jié)上漲；另一方面經(jīng)濟停滯不前，居民收入很難得到增長。美國財產(chǎn)稅占納稅人的收入比重迅速提高，由1970年的34%快速升高至1978年的44%。廣大老百姓對財產(chǎn)稅表示強烈的不滿，紛紛對政府進行指責(zé)。1978年加利福尼亞州不得不通過 “人民倡議限制財產(chǎn)稅”憲法修正案，用法律的形式限制房產(chǎn)稅的過快增長。

美國這兩次財產(chǎn)稅的改革都是因為財產(chǎn)稅征稅對象與稅源的分離，在經(jīng)濟發(fā)生較大幅度變化的情況下，使得納稅人產(chǎn)生納稅困難，從而產(chǎn)生一定的社會風(fēng)險的狀況下進行的。我國的房產(chǎn)稅改革最終的目標(biāo)是要對廣大居民的存量住房征稅，我國經(jīng)濟發(fā)展雖然在今后的一段時期內(nèi)都將可能處于一個較快的增長期，居民的收入也會在較長時期內(nèi)保持增長，出現(xiàn)美國式的納稅風(fēng)險的幾率不大。但是，經(jīng)濟的發(fā)展有較大的不確定性，在制定政策時必須未雨綢繆，提前考慮，只有這樣才能保證一項制度的順利實施。因此，設(shè)計房產(chǎn)稅時稅率的設(shè)計要相對合理，尤其是對計稅依據(jù)的界定，如果是以房產(chǎn)的評估價值為計稅依據(jù)，必須合理地規(guī)定其增長幅度，并相應(yīng)地規(guī)定稅率和計稅依據(jù)的上限。

四、建立健全房產(chǎn)信息管理系統(tǒng)

房產(chǎn)稅征收的前提條件是稅務(wù)部門對個人擁有的房產(chǎn)信息有非常明確的掌握。我國自實行住房制度改革以來，房屋產(chǎn)權(quán)的管理出現(xiàn)了多種不同的情況，既有純市場性質(zhì)的個人擁有完全產(chǎn)權(quán)的商品房，又有部分限制條件的經(jīng)濟適用房和廉租房，還有部分單位提供的只有使用權(quán)的公租房，以及在城市中存在的所謂小產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民房。為全面掌握居民的房產(chǎn)信息，必須健全居民房產(chǎn)的信息管理系統(tǒng)。這樣不僅能掌握房產(chǎn)稅的稅基，為高效、公平地征收房產(chǎn)稅提供保障，也能為有關(guān)部門科學(xué)制定相關(guān)政策提供技術(shù)支持，為實施房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策、提高行業(yè)管理和社會服務(wù)水平創(chuàng)造條件。

健全房產(chǎn)的信息管理系統(tǒng)，亟需做好以下工作：

（1）按照實名制對所有房產(chǎn)進行產(chǎn)權(quán)登記，并以個人及家庭為單位對房產(chǎn)進行歸整。摸清城鄉(xiāng)居民及家庭擁有應(yīng)稅房產(chǎn)的數(shù)量，掌握房產(chǎn)稅稅基的狀況，為房產(chǎn)稅稅收制度設(shè)計和征收管理提供準(zhǔn)確依據(jù)，保障房產(chǎn)稅改革的順利實施。

（2）各地以房管部門為核心建立房產(chǎn)信息系統(tǒng)，同時實現(xiàn)地方的各部門包括房管、國土、稅務(wù)、人口、統(tǒng)計等之間的信息共享，各地實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，滿足全面開征房產(chǎn)稅的需要。

（3）各地房產(chǎn)信息系統(tǒng)的建設(shè)要做到統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一接口、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，避免信息孤島的出現(xiàn)，滿足管理信息化長期建設(shè)的需要。

（4）政府部門應(yīng)出臺相關(guān)的法規(guī)或制度，以保障房產(chǎn)信息資源在各部門及各地區(qū)之間的共享。主要包括兩個方面：一是避免各部門或各地從本位出發(fā)，缺乏法律或制度的約束，隨意性大，不提供相關(guān)數(shù)據(jù)，而其他部門沒有任何應(yīng)對措施；二是避免在信息資源的傳遞和利用過程中，居民隱私權(quán)遭受侵犯，不能實現(xiàn)信息資源的真正合理和公正使用。

（5）規(guī)范房產(chǎn)銷售、交易信息的統(tǒng)計、發(fā)布制度，既為政府部門決策提供信息，又能引導(dǎo)居民消費和企業(yè)投資。

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F810.422

A

1673-1999（2011）23-0077-03

李海鳴（1969-），男，中共江西省委黨校（江西南昌330003）經(jīng)濟學(xué)教研部副教授。

2011-10-01