農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的思考---《環(huán)境保護(hù)法》修改的關(guān)注點(diǎn)之一

陳學(xué)敏

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,武漢 430072)

1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》在第2條界定"環(huán)境"的范圍時(shí),明確提出"本法所稱環(huán)境……包括……城市和鄉(xiāng)村等".這就意味著農(nóng)村環(huán)境像城市環(huán)境一樣都是我國《環(huán)境保護(hù)法》的保護(hù)對象.自該法頒布以來,中國的環(huán)境保護(hù)之路已經(jīng)走了二十余年,一個(gè)耐人尋味的現(xiàn)象是,在這二十多年的環(huán)境保護(hù)過程中,農(nóng)村的環(huán)境問題愈演愈烈,農(nóng)村環(huán)境遭到了嚴(yán)重破壞和污染.這其中的原因,除國家整體上下在環(huán)保方面重城市輕農(nóng)村的政策導(dǎo)向帶來的后果外,作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》的諸多缺陷也是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境成為被人遺忘角落的罪魁禍?zhǔn)?分析《環(huán)境保護(hù)法》在保護(hù)農(nóng)村環(huán)境方面的不力,進(jìn)而找到解決問題之道,是逐步改善我國農(nóng)村環(huán)境的必由之路.

一、中國農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀

1.種植業(yè)方面的污染與破壞

中國面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是要用僅占世界7%的耕地、6%的可更新淡水資源,為占世界22%的人口提供糧棉油、水果、蔬菜等滿足人們生存需求的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng).而要保證中國人均糧食占有水平達(dá)到世界平均數(shù),單位面積上的產(chǎn)出就要達(dá)到世界平均水平的3倍以上.中國目前雖然已經(jīng)取得了人均糧食略高于世界平均數(shù)的成績,但是在這個(gè)成績的背后,意味著中國農(nóng)民要在單位面積的土地上,除投入大量的勞動(dòng)、技術(shù)之外,還要使用更多的化肥.中國過去20年的糧食增產(chǎn),實(shí)際上與勞動(dòng)投入的多寡關(guān)系不大,化肥投入的暴漲是其主要原因.我國還是世界上農(nóng)藥生產(chǎn)和使用大國,農(nóng)藥年用量為80萬至100萬t[1].據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì),全球每年農(nóng)藥中毒者達(dá)250萬～300萬人次,死亡10萬人左右.而我國每年農(nóng)藥中毒者估計(jì)超過10萬人,死亡約1萬人.[2]此外農(nóng)藥殘留超標(biāo)現(xiàn)象也相當(dāng)嚴(yán)重.

2.秸稈綜合利用不足

農(nóng)村每到農(nóng)忙時(shí)分,秸稈焚燒的現(xiàn)象非常普遍.焚燒秸稈會(huì)產(chǎn)生大量的CO2,是破壞臭氧的一大殺手;還會(huì)導(dǎo)致能見度降低,給空中飛行物帶來飛行安全隱患;另外,會(huì)破壞土壤有機(jī)質(zhì),引致土壤板結(jié),極易導(dǎo)致跑土跑肥與水土流失.

3.農(nóng)用薄膜的污染

農(nóng)用薄膜這類物品在農(nóng)田里200年后才能分解,且降解過程還會(huì)溶出有毒物質(zhì),對土壤及農(nóng)作物危害極大,這是農(nóng)村環(huán)境中的"白色污染".隨著農(nóng)業(yè)大棚的普及和農(nóng)膜覆蓋技術(shù)的推廣,農(nóng)膜污染成為常見現(xiàn)象并不斷加劇.2006年國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《國家農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃》的數(shù)據(jù)顯示,全國農(nóng)膜年生產(chǎn)量達(dá)130萬t,農(nóng)膜年殘留量高達(dá)45萬t.

4.生活廢物的面源污染

一方面,相對于城市,農(nóng)村缺乏專門的固體廢物處理場所;另一方面,農(nóng)民長期的生活習(xí)慣使生活垃圾任意堆放.隨著生活水平的提高,農(nóng)民丟棄的生活垃圾不僅數(shù)量與日俱增,而且其中不可降解之物質(zhì)種類繁多,這些幾乎全部露天堆放.生活污水未經(jīng)處理直接排入河流,農(nóng)民每年排放的生活污水超過2500萬t,[3]隨排隨放,對周圍河流、湖泊造成很大污染.

5.畜禽養(yǎng)殖業(yè)的污染

我國農(nóng)村大部分的畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模較小,或者根本就是庭院式放養(yǎng),大多數(shù)畜禽養(yǎng)殖場沒有建成與之配套的污染防治設(shè)施,糞便污水未經(jīng)無害化處理,沒有糞便堆放專用場地.這不僅會(huì)帶來地表水的有機(jī)污染和富營養(yǎng)化污染,以及大氣的惡臭污染,甚至造成地下水污染,畜禽糞便中所含病原體也給人類健康帶來隱患.

6.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花,布局不合理

20世紀(jì)70年代末以來,我國工業(yè)化發(fā)展迅速,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村遍地開花,加上長期奉行的粗放式生產(chǎn)和掠奪式經(jīng)營方式,使我國的環(huán)境資源遭受重大破壞,生態(tài)環(huán)境蒙受嚴(yán)重污染."鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦廠、村村冒煙"的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè),對農(nóng)村環(huán)境的污染尤為嚴(yán)重.由于環(huán)境的嚴(yán)重污染,中國農(nóng)村出現(xiàn)了一個(gè)個(gè)驚人的"癌癥村".

二、1989年《環(huán)境保護(hù)法》對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)定與不足

1.立法整體上重城市、輕農(nóng)村,重污染防治、輕資源保護(hù)

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》作為我國環(huán)境保護(hù)的基本法,對環(huán)境保護(hù)的重要問題作了綜合規(guī)定,既包括保護(hù)自然資源的基本要求和開發(fā)利用環(huán)境資源者的法律義務(wù),也包括防治環(huán)境污染的基本要求和相應(yīng)的義務(wù).但從它的內(nèi)容結(jié)構(gòu)來看,明顯在立法當(dāng)時(shí)受國家環(huán)境保護(hù)政策側(cè)重于工業(yè)污染防治和城市環(huán)境保護(hù)的影響,有關(guān)自然資源利用和保護(hù)、生態(tài)保護(hù)方面的內(nèi)容所占比例較小,對解決農(nóng)村環(huán)境問題的針對性不強(qiáng).該法僅有第20條"各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù),防治土壤污染和植被破壞以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展,推廣病蟲害的綜合防治,合理使用化肥、農(nóng)藥"的籠統(tǒng)規(guī)定.有學(xué)者作過初步統(tǒng)計(jì),《環(huán)境保護(hù)法》整部法律總共有47條,調(diào)整污染防治的內(nèi)容有24條,有關(guān)自然資源利用保護(hù)以及生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容總共只有8條,僅占17%,[4]明顯不成比例,規(guī)定的原則制度也均是污染防治法的適用范圍,而對自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容僅是少量的政策宣示,也無相應(yīng)的法律責(zé)任.在農(nóng)村環(huán)境中,自然環(huán)境資源占據(jù)著非常大的比重,但是正是由于《環(huán)境保護(hù)法》未能對自然資源利用和保護(hù)、生態(tài)保護(hù)作出統(tǒng)一而系統(tǒng)的規(guī)定,我國農(nóng)村自然資源在工業(yè)化和城市化過程中浪費(fèi)嚴(yán)重,受到很大破壞.加之其對農(nóng)業(yè)環(huán)境的整體性特征把握不夠,部門立法往往又造成各單項(xiàng)法的調(diào)整范圍過寬或過窄,出現(xiàn)相互之間內(nèi)容上的不協(xié)調(diào)甚至互相矛盾.這種狀況對農(nóng)業(yè)自然資源和生態(tài)保護(hù)形成了很大障礙,是導(dǎo)致目前我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的重要原因之一.

2.農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)保護(hù)不足

《環(huán)境保護(hù)法》第12條第二款規(guī)定:"國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門,應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)."這條規(guī)定一方面界定了發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)的主體,即國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門;另一方面初步限定了公報(bào)的范圍是環(huán)境狀況.顯然在這里鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政主體不是向農(nóng)民披露環(huán)境信息的義務(wù)主體,從而導(dǎo)致公布的環(huán)境信息基本上是關(guān)于全國或城市地區(qū)等大范圍內(nèi)的環(huán)境總體狀況,缺乏小范圍的環(huán)境詳細(xì)資料,而正是這些環(huán)境信息才與農(nóng)民的日常生活息息相關(guān).該法第31條規(guī)定:"因發(fā)生事故或者其他突然性事件,造成或者可能造成污染事故的單位,必須立即采取措施處理,及時(shí)通報(bào)可能受到污染危害的單位和居民,并向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門和有關(guān)部門報(bào)告,接受調(diào)查處理."該條規(guī)定顯然是應(yīng)對突發(fā)狀況時(shí)給予農(nóng)民的特別待遇,這就表明在未發(fā)生事故或其他突發(fā)性事件時(shí),即在事故和其他突發(fā)性事件發(fā)生之前,污染單位沒有通報(bào)義務(wù),農(nóng)民也不可能知道有關(guān)污染信息.此外,何為"及時(shí)",其時(shí)間限度如何,該條也沒有進(jìn)行明確.而如果該單位沒有進(jìn)行及時(shí)通報(bào),農(nóng)民因此遭受損害該怎樣救濟(jì),該條也沒有涉及.

3.農(nóng)民參與權(quán)規(guī)定模糊

《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定:"一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告."這條規(guī)定被認(rèn)為是保障農(nóng)民環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的金科玉律,卻沒有程序和制度保障,使得這一規(guī)定流于空泛,缺乏實(shí)在的意義.具體來說,該條存在以下三個(gè)問題:

第一,該條首先強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)的義務(wù),是典型的"義務(wù)本位"的體現(xiàn),將保護(hù)環(huán)境作為農(nóng)民的義務(wù),既不能調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)的積極性與主動(dòng)性,缺乏激勵(lì)機(jī)制,也在某種程度上削弱了農(nóng)民的環(huán)境權(quán),而參與權(quán)正是環(huán)境權(quán)的內(nèi)容體現(xiàn)之一.目前的現(xiàn)實(shí)是農(nóng)民的環(huán)境參與權(quán)不是過多,需要限制,而是太少,甚至被虛置、忽略,尤其需要大力推進(jìn),從而增強(qiáng)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利意識和環(huán)境意識.

第二,檢舉和控告從字面上的規(guī)定可以被認(rèn)為是農(nóng)民的權(quán)利,但是需要注意的是這里的措辭---"控告",而不是起訴,也就意味著,農(nóng)民在環(huán)境公益遭到侵犯時(shí),無法通過訴訟進(jìn)行救濟(jì).這句話就把環(huán)境公益訴訟的大門砰然關(guān)上,農(nóng)民個(gè)人既無法成為環(huán)境公益訴訟的資格主體,也無法借助環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟保護(hù)環(huán)境公益.

第三,就公眾參與權(quán)的本質(zhì)來講,它是現(xiàn)代民主國家的管理方式,是民主理念的體現(xiàn),應(yīng)該更多展現(xiàn)的是對事前和事中過程的積極參與,而不僅僅是事后補(bǔ)救的消極參與.《環(huán)境保護(hù)法》第6條明確指出是對"污染和破壞環(huán)境"的行為進(jìn)行檢舉和控告,是一種典型的事后救濟(jì),是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代"先污染,后治理"思想的體現(xiàn).

總之,整部《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)制性規(guī)定多于鼓勵(lì)性規(guī)定,政府自上而下推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的迫切之情躍然法上,忽視了各種參與,壓制了農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)的機(jī)會(huì).在這種情況下,農(nóng)民是難以參與環(huán)境保護(hù)過程的,即便是參與,往往也是被動(dòng)的.

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有與環(huán)境保護(hù)職責(zé)相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)

相比城市環(huán)境污染,農(nóng)村環(huán)境污染具有自己的特色,是典型的面源污染,不管是監(jiān)控還是進(jìn)行防治都比較困難.由于波及的范圍半徑比較大,僅僅依靠有限的縣級環(huán)保部門是不現(xiàn)實(shí)的,因此必須充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管與調(diào)控中的作用.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)由于與鄉(xiāng)村聯(lián)系較為密切,能更多地掌握農(nóng)村環(huán)境狀況,及時(shí)采取措施,在貫徹"預(yù)防"的基本原則上更加具有可能性.但是我國《環(huán)境保護(hù)法》第21條規(guī)定:"地方各級人民政府,應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),采取措施改善環(huán)境質(zhì)量."該規(guī)定只是原則性地規(guī)定了地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),沒有明確規(guī)定政府部門如何履行責(zé)任以及如何保證其履行責(zé)任,無法發(fā)揮規(guī)范和約束政府的作用.同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有環(huán)境保護(hù)義務(wù),沒有相應(yīng)的職權(quán),尤其對于違反《環(huán)境保護(hù)法》的行為,沒有進(jìn)行監(jiān)管和處罰的權(quán)力.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因?yàn)槿笔Лh(huán)境監(jiān)管的法律保障而喪失了一定的權(quán)威性.

5.環(huán)保NGO身份尷尬

正如《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定所展示的那樣,只有"單位"和"個(gè)人"才有權(quán)對污染和破壞進(jìn)行檢舉和控告.但是何為單位,是不是包括環(huán)保NGO,確實(shí)引人深思.就《環(huán)境保護(hù)法》的立法背景來看,我國《環(huán)境保護(hù)法》(試行)頒布于1979年,當(dāng)時(shí)與此相關(guān)的規(guī)定是第8條:"公民對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人,有權(quán)監(jiān)督、檢舉和控告.被檢舉、控告的單位和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)."1989年的規(guī)定對其進(jìn)行了擴(kuò)充.但是在20世紀(jì)90年代以前,環(huán)保NGO在我國尚處于空白階段,立法者在立法當(dāng)時(shí)應(yīng)該沒有考慮過環(huán)保NGO的地位狀況;但是,就單位本身的含義而言,由商務(wù)印書館出版的《新華字典》(1998年修訂本)中,與本條規(guī)定契合的"單位"定義是:"機(jī)關(guān)、團(tuán)體或?qū)儆谝粋€(gè)機(jī)關(guān)、團(tuán)體的各個(gè)部門."《現(xiàn)代漢語辭海》(新華出版社2002年1月版)中關(guān)于"單位"的定義與其大同小異:"機(jī)關(guān)、團(tuán)體或機(jī)關(guān)、團(tuán)體下屬的各個(gè)部門."這是廣義的單位概念,而狹義的單位是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體.從法律角度來看,《刑法》的第30條規(guī)定:"公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體實(shí)施的危害社會(huì)的行為,法律規(guī)定為單位犯罪的,應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任."通過該條可以看出,這里的單位是指公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體.環(huán)保NGO屬于社會(huì)團(tuán)體,依此推論,《環(huán)境保護(hù)法》第6條中的"單位"似乎又應(yīng)該包括環(huán)保NGO.這種模棱兩可的措辭,加上現(xiàn)實(shí)社會(huì)中環(huán)保NGO在環(huán)境公益訴訟中的無力作為,使得在我國起步本來就晚的環(huán)保NGO身份尷尬,發(fā)展之路舉步維艱.

6.農(nóng)村環(huán)境糾紛解決機(jī)制的缺陷

農(nóng)村雖然是一個(gè)"熟人"社會(huì),但是并不意味著這是一個(gè)沒有糾紛的世外桃源,環(huán)境糾紛依然每天以不同的面貌和形式出現(xiàn).有了糾紛并不是問題的癥結(jié)點(diǎn),關(guān)鍵是要建立完備科學(xué)的糾紛解決機(jī)制,設(shè)置相應(yīng)有效的調(diào)整方法.我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境糾紛解決機(jī)制問題給予了高度關(guān)注,第六章法律責(zé)任中作出了專門規(guī)定,但其中的內(nèi)容卻略顯單薄,如第41條規(guī)定"賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛,可以根據(jù)當(dāng)事人的請求,由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理,當(dāng)事人對處理決定不服的,可以向人民法院起訴.當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴",給人造成的印象就是環(huán)境糾紛的解決方式只有行政調(diào)解和環(huán)境訴訟兩種方式.面對農(nóng)村環(huán)境糾紛的不斷上演和復(fù)雜情況,顯然這種解決方式已經(jīng)不能應(yīng)對我國農(nóng)村特殊的環(huán)境問題.

三、修改《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)定

1.突出強(qiáng)調(diào)對農(nóng)村整體環(huán)境的保護(hù)

黨中央在新農(nóng)村建設(shè)中提出的目標(biāo)是使廣大農(nóng)村"生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主",顯然環(huán)保工作是新農(nóng)村建設(shè)中必不可少的內(nèi)容,新農(nóng)村應(yīng)該是環(huán)境更美的農(nóng)村,而不是受污染的農(nóng)村.但是,在公眾普遍的意識里,農(nóng)村就是地大物博天然藏污納垢的場所,農(nóng)村的生活質(zhì)量低于城市是理所當(dāng)然的,導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染和破壞普遍化,而且未得到有效的治理和控制.目前在環(huán)境法律體系中,沒有綜合性的農(nóng)村環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)或條例.作為環(huán)境基本法,《環(huán)境保護(hù)法》一旦突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)村環(huán)境的保護(hù),必將為具體、細(xì)化法律法規(guī)的出臺搭建立法基礎(chǔ),并最終促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系的建構(gòu).目前《環(huán)境保護(hù)法》中只有第20條明確提出保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境,尚未涉及農(nóng)村整體環(huán)境的概念.即使是農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù),也已經(jīng)出現(xiàn)了法律空白,對市場經(jīng)濟(jì)以來的禽畜和地膜污染等問題沒有包括在內(nèi).在此,我國可以借鑒其他國家的成功經(jīng)驗(yàn),如日本.以大環(huán)境觀為指導(dǎo),整合環(huán)境法律制度,實(shí)現(xiàn)從搖籃到墳?zāi)沟娜^程控制,也即實(shí)現(xiàn)從自然資源法到污染防治法及生態(tài)保護(hù)法的統(tǒng)一.這樣才能真正有效貫徹可持續(xù)發(fā)展的理念,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展.

2.關(guān)于農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)的規(guī)定

對環(huán)境相關(guān)信息的獲知是農(nóng)民參與環(huán)境監(jiān)管的前提.在我國,環(huán)境信息掌握大權(quán)在于政府,所以,必須加強(qiáng)政府環(huán)境信息的公開.但是,實(shí)行農(nóng)村具體情況的環(huán)境信息公開,要考慮到城鄉(xiāng)的各自特色所引致的信息傳播途徑的差異.例如,城市網(wǎng)絡(luò)普及率高,政府通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)行政務(wù)公開可以收到比較理想的效果,在農(nóng)村卻無法達(dá)到同樣的效果.可以利用農(nóng)村特殊的地緣、血緣關(guān)系所形成的"熟人"社會(huì),通過互相轉(zhuǎn)告等形式迅速傳播環(huán)境信息,也可以通過村委會(huì)的廣播方式,將環(huán)境信息切實(shí)貫徹到農(nóng)村.而要保障農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán),環(huán)境保護(hù)基本法應(yīng)該將農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)法律救濟(jì)制度具體化.現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法在環(huán)境知情權(quán)法律救濟(jì)制度方面空白是造成環(huán)境知情權(quán)保護(hù)缺失的主要原因之一.環(huán)境保護(hù)基本法作為環(huán)境保護(hù)方面的專門法律,理應(yīng)對環(huán)境知情權(quán)救濟(jì)制度作出明確的規(guī)定,這將對農(nóng)民環(huán)境知情權(quán)的保護(hù)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用.

3.關(guān)于農(nóng)民公眾參與權(quán)的規(guī)定

農(nóng)村環(huán)境污染與城市環(huán)境污染的一個(gè)顯著不同是點(diǎn)源污染升級為面源污染.面源污染往往難以監(jiān)測單個(gè)主體的污染排放情況,以及難以觀測到污染性投入的多寡.在這里,環(huán)保部門與排污者之間對環(huán)境信息的掌握存在嚴(yán)重失衡,直接監(jiān)測和控制的成本非常高.雖然環(huán)境保護(hù)離不開政府權(quán)威,但是事實(shí)上,環(huán)境這種公共物品的改善更離不開各主體的合作與多元利益的平衡.所以,必須通過拓展農(nóng)村的非權(quán)力機(jī)制,喚醒民間資源和民間力量,促進(jìn)政府與農(nóng)民"自上而下"與"自下而上"的互動(dòng).村民參與環(huán)境保護(hù)的"參與"應(yīng)該是決策參與、過程參與和末端參與的結(jié)合,要在立法、政府決策、環(huán)境管理和訴訟的各個(gè)層面上展開.環(huán)境保護(hù)法必須要改變將村民環(huán)境參與局限于項(xiàng)目或規(guī)劃的立項(xiàng)階段或前期準(zhǔn)備階段的迷思,需要重視其他與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的活動(dòng).完善村民參與環(huán)境保護(hù)的程序,開拓多種參與途徑,并通過法律責(zé)任的強(qiáng)化予以切實(shí)保障.

4.賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與環(huán)境保護(hù)相應(yīng)的職權(quán)

現(xiàn)實(shí)證明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著不可替代的作用,所以必須明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境監(jiān)管職責(zé),要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境監(jiān)管職責(zé),賦予其必要的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)與必要的行政處罰權(quán),譬如對企業(yè)的現(xiàn)場檢查權(quán)、對違規(guī)企業(yè)的警告等.在此基礎(chǔ)上通過相應(yīng)的法律法規(guī)形式闡明建立和規(guī)定鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)組織機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職能等基本問題,對地方各級政府和有關(guān)部門形成有效的指導(dǎo)和規(guī)范體系,在貫徹落實(shí)上述政策法規(guī)精神時(shí),對機(jī)構(gòu)與人員職責(zé)、定編標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來源和工作裝備等主要問題予以細(xì)化,使其更具操作性.

5.關(guān)于環(huán)保NGO的規(guī)定

環(huán)保NGO是市民社會(huì)中解決"政府失靈"和"市場失靈"的潤滑劑,它的發(fā)展壯大與完善標(biāo)志著社會(huì)文明的進(jìn)步和市民社會(huì)的成熟.但是我國的環(huán)保NGO尚未被公認(rèn)為一種環(huán)境保護(hù)和治理的力量.目前,環(huán)保NGO主要扮演的角色是"服務(wù)的提供者---替代政府對公民進(jìn)行宣教,而非倡導(dǎo)公民參與決策、積極影響決策走向",在維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益方面的作用微弱,促進(jìn)環(huán)境保護(hù)國際交流與合作的作為更是少之又少.同時(shí),從目前的現(xiàn)狀來看,我國環(huán)保NGO喜歡單打獨(dú)斗,不能擰成一股繩,沒有形成信息共享機(jī)制,難以在發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題時(shí),形成大范圍的影響.我國環(huán)保NGO之所以發(fā)展緩慢,還與政府對其的限制有很大關(guān)系.對于草根型NGO,面臨著注冊難和融資難等外部環(huán)境的約束,自身則存在以下弊端:機(jī)構(gòu)設(shè)置簡單粗糙,組織成員缺乏應(yīng)有的訓(xùn)練;不少參與者或者是由于單純的使命感的驅(qū)動(dòng),或者是一時(shí)的沖動(dòng)而加入,不能持之以恒,人員流動(dòng)性大等.要保證環(huán)保NGO的良性運(yùn)作,必須保持其獨(dú)立性,中國目前的環(huán)保NGO多呈現(xiàn)"半官半民"性,這是我國市民社會(huì)發(fā)展初期的必經(jīng)之路.我國必須在《環(huán)境保護(hù)法》中明確環(huán)保NGO的環(huán)境權(quán)利,為其行使環(huán)境決策權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán),尤其是為環(huán)境公益訴訟提供充足的法律依據(jù).

6.關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定

在我國,農(nóng)村環(huán)境保護(hù)不力的原因除了法律規(guī)定中的法律責(zé)任不力外,缺乏有效的追究污染主體責(zé)任的路徑也是一個(gè)很大的原因.目前在我國建立環(huán)境公益訴訟機(jī)制尚不現(xiàn)實(shí),但是國外的經(jīng)驗(yàn)證明環(huán)境公益訴訟不僅可以彌補(bǔ)環(huán)境訴訟的正外部性所帶來的對潛在的、分散的受害者提起訴訟激勵(lì)不足的問題,對于農(nóng)民這個(gè)特殊的群體也具有與眾不同的意義.首先,我國農(nóng)民整體教育程度不高,法律意識和權(quán)利意識淡漠,再加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后,農(nóng)民生活水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市,在財(cái)大氣粗的污染者面前,農(nóng)民根本不能、不敢或不愿提起訴訟.其次,對于農(nóng)村中的資源,如土地的所有權(quán)屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織,水的所有權(quán)主體則是國家等,這些環(huán)境要素的特殊性質(zhì)也使得在目前的訴訟體制下,農(nóng)民無法保障自己的環(huán)境權(quán)益.所以,可以考慮將《環(huán)境保護(hù)法》第6條修改為:"國家鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù).一切公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的權(quán)利,有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉、控告和訴訟."這樣就為我國環(huán)境公益訴訟制度的建立確立了法律基礎(chǔ).在環(huán)境公益訴訟制度中通過進(jìn)一步細(xì)化諸如訴訟資格、舉證責(zé)任、訴訟時(shí)效、訴訟費(fèi)、因果關(guān)系等方面,農(nóng)民這個(gè)弱勢群體的環(huán)境權(quán)益就會(huì)得到彰顯.

7.開創(chuàng)多元化農(nóng)村環(huán)境糾紛解決機(jī)制

農(nóng)村環(huán)境糾紛救濟(jì)路徑的選擇要立足于農(nóng)民自身和其生活的鄉(xiāng)土社會(huì).一方面,農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況堪憂,文化水平不高,農(nóng)民在環(huán)境糾紛中無疑處于弱勢地位;另一方面,鑒于我國鄉(xiāng)土社會(huì)是一典型的熟人社會(huì),過分僵硬化的糾紛處理方式反而不利于矛盾的解決,所以,還要充分挖掘農(nóng)村解決糾紛的本土資源.對于協(xié)商、調(diào)解、上訪和自力救濟(jì)等傳統(tǒng)方式,要繼續(xù)發(fā)揮它們的作用,同時(shí),使之現(xiàn)代化.例如,在協(xié)商中,由于雙方力量懸殊,往往農(nóng)民成為妥協(xié)的一方.這時(shí)可以借助媒體、網(wǎng)絡(luò)等輿論的力量,增強(qiáng)農(nóng)民的抗?fàn)幜α?而對于法律明確規(guī)定的行政調(diào)解和訴訟解決方式,要使之本土化.如對于行政調(diào)解,既要顯現(xiàn)我國調(diào)解制度特有的"情、禮、法"特征,也要凸顯法律的規(guī)范和引導(dǎo).

四、結(jié) 語

總之,在我國城市環(huán)境得到一定程度改善、農(nóng)村環(huán)境問題卻在繼續(xù)惡化的情況下,農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民的生活環(huán)境堪憂.尤其在目前國家加強(qiáng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中,缺少相應(yīng)的法律規(guī)制,很容易導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的無序和混亂.所以在我國要求著手修改《環(huán)境保護(hù)法》的背景下,從環(huán)境基本法的源頭著手,強(qiáng)調(diào)對農(nóng)村環(huán)境的保護(hù),為其提供法律支持,將推動(dòng)我國農(nóng)村環(huán)境法律體系的構(gòu)建.

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