小產(chǎn)權(quán)房的合法化問(wèn)題研究

薛 筠

小產(chǎn)權(quán)房的合法化問(wèn)題研究

薛 筠

眾多城市的房?jī)r(jià)居高不下，使低價(jià)位的“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)運(yùn)而生。由于我國(guó)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”沒(méi)有健全的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，很多民眾在“法不責(zé)眾”的心態(tài)下冒險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)房”。解決“小產(chǎn)權(quán)房”合法化關(guān)系到民眾的利益和社會(huì)的穩(wěn)定，應(yīng)將“小產(chǎn)權(quán)房”和經(jīng)濟(jì)適用房制度相結(jié)合，從而最終解決“小產(chǎn)權(quán)房”的合法化問(wèn)題。

小產(chǎn)權(quán)房；合法化；經(jīng)濟(jì)適用房

一、小產(chǎn)權(quán)房有關(guān)基本問(wèn)題

“小產(chǎn)權(quán)房”主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民個(gè)人在集體土地或者宅基地上興建的，以出售為目的的房屋。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。村民對(duì)于其占有的宅基地只享有使用權(quán)，沒(méi)有處分的權(quán)利?！币?yàn)楫?dāng)今興建的小產(chǎn)權(quán)房占用的農(nóng)村集體土地沒(méi)有向國(guó)家繳納土地轉(zhuǎn)讓金和相關(guān)的稅費(fèi)，因而此類(lèi)房屋不享有國(guó)家頒發(fā)的房產(chǎn)證和土地使用證。也就是說(shuō)此類(lèi)房屋不享有完全的產(chǎn)權(quán)。根據(jù)2007年12月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策通知》規(guī)定：“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地，農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地不得用于商品住宅開(kāi)發(fā)。”小產(chǎn)權(quán)房只能在集體村民內(nèi)部進(jìn)行流通，不能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流通，同時(shí)，城鎮(zhèn)居民不享有購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)利。農(nóng)民只對(duì)集體所有的土地享有不是完整意義上的產(chǎn)權(quán)。可見(jiàn)，我國(guó)當(dāng)今的法律法規(guī)和國(guó)家政策針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房持不承認(rèn)和嚴(yán)厲制止的態(tài)度。

二、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因及其合理性

我們不能簡(jiǎn)單認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生是在城市房?jī)r(jià)過(guò)高的國(guó)情下產(chǎn)生的。應(yīng)該深入研究小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因，看小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展對(duì)我國(guó)當(dāng)今城鎮(zhèn)化發(fā)展起的是消極作用還是積極作用。

第一，小產(chǎn)權(quán)房之所以能夠快速發(fā)展，是因?yàn)檗r(nóng)民除了手里的土地之外，沒(méi)有其他的資本。農(nóng)民想要發(fā)展，想要獲得最原始的資本，就只能通過(guò)出賣(mài)自己的土地。并且，隨著社會(huì)的發(fā)展，生活基本費(fèi)用、學(xué)生教育投資和醫(yī)療費(fèi)用的攀升，種地賣(mài)糧的收入已經(jīng)不能夠維持農(nóng)民的生活，農(nóng)民想要離開(kāi)土地來(lái)尋求更多的發(fā)展，只能通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓來(lái)獲得發(fā)展所需要的資金。

當(dāng)今，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商會(huì)給農(nóng)民拆遷安置房和一部分的拆遷補(bǔ)償費(fèi)，使農(nóng)民在最短的時(shí)間內(nèi)通過(guò)土地的出讓來(lái)獲得金錢(qián)利益和生活上的改善，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是一件利事。所以，這就是很多鎮(zhèn)政府或者農(nóng)民會(huì)不顧法律的禁止仍然出讓集體所有的土地的原因。農(nóng)村的土地如果想要通過(guò)正當(dāng)?shù)耐緩竭M(jìn)入市場(chǎng)流通就得向國(guó)家繳納土地出讓金和相關(guān)的稅費(fèi)，國(guó)家通過(guò)低價(jià)征收集體土地，又通過(guò)高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商。這樣村集體和農(nóng)民獲得的利益是非常少的，所以會(huì)出現(xiàn)鎮(zhèn)政府或者村民直接與開(kāi)發(fā)商合作興建小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象。

第二，現(xiàn)在城市的房?jī)r(jià)居高不下，也是產(chǎn)生小產(chǎn)權(quán)房的一個(gè)重要原因。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房未向國(guó)家繳納土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，其成本只為正常市政房屋價(jià)格的1/3或者1/2，因此獲得了廣大購(gòu)房者的“寵愛(ài)”。歸根到底，是國(guó)家對(duì)房?jī)r(jià)調(diào)控政策起到的作用非常小，房?jī)r(jià)居高不下遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了工薪家庭的購(gòu)買(mǎi)能力。很多家庭為了買(mǎi)房負(fù)擔(dān)很重的經(jīng)濟(jì)壓力，這對(duì)現(xiàn)今社會(huì)的消費(fèi)觀念和價(jià)值觀做出了偏離性的引導(dǎo)。

小產(chǎn)權(quán)房營(yíng)造的市場(chǎng)，對(duì)于農(nóng)民和購(gòu)房者來(lái)說(shuō)是一個(gè)“雙贏”的局面。小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展反映了社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)在推進(jìn)和諧社會(huì)構(gòu)建，其中就包括城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)一步推動(dòng)?？梢钥闯?，城鎮(zhèn)化發(fā)展必然要占用一部分農(nóng)村土地，農(nóng)村的宅基地和建設(shè)用地也是必然要進(jìn)入市場(chǎng)流通領(lǐng)域。并且，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展并不必然會(huì)影響到18億畝的耕地紅線(xiàn)。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房的興建分為兩部分：一部分小產(chǎn)權(quán)房占用的是農(nóng)村的宅基地和建設(shè)用地。對(duì)于此類(lèi)土地的占用，不僅不會(huì)減少耕地的數(shù)量，而且在通過(guò)合理的規(guī)劃利用后，可以解決更多低收入者的住房問(wèn)題，改善居住環(huán)境，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對(duì)在這部分土地上興建的房屋，可以通過(guò)補(bǔ)交一部分土地轉(zhuǎn)讓金和相關(guān)的稅費(fèi)使其合法化。另一部分小產(chǎn)權(quán)房是建造在農(nóng)村的耕地上，這部分小產(chǎn)權(quán)房是必須拆除的，如果不嚴(yán)厲制止，則會(huì)影響到我國(guó)的糧食安全。

三、小產(chǎn)權(quán)房的合法化問(wèn)題

小產(chǎn)權(quán)房合法化所針對(duì)的客體，只是指那些興建在農(nóng)村宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地上的房屋。對(duì)于興建在耕地上的房屋必須予以拆除，不存在使其合法化的問(wèn)題。通過(guò)小產(chǎn)權(quán)房和經(jīng)濟(jì)適用房的相似性分析，可以嘗試把兩者結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房的合法化。

（一）小產(chǎn)權(quán)房與經(jīng)濟(jì)適用房的相似性

（1）兩者的購(gòu)房主體具有相似性。購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房和經(jīng)濟(jì)適用房的主體都是經(jīng)濟(jì)能力相對(duì)比較弱的人群。

（2）兩者的社會(huì)意義具有異曲同工之效。小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生在很大程度上增加了住房供給，緩解了住房壓力，抑制了房?jī)r(jià)上漲。而經(jīng)濟(jì)適用房的目的也是為了滿(mǎn)足低收入人群的住房需求，與小產(chǎn)權(quán)房的社會(huì)意義具有一定的相似性。

（二）經(jīng)濟(jì)適用房與小產(chǎn)權(quán)房分別存在的缺陷

經(jīng)濟(jì)適用房是指那些已經(jīng)列入國(guó)家計(jì)劃，由城市政府組織房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造，以微利價(jià)向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房。經(jīng)濟(jì)適用房是我國(guó)社會(huì)保障體系建立的一部分，其籌建初衷是好的，為了解決符合條件的低收入者的住房問(wèn)題，但是，也存在很大的缺陷：

（1）大部分經(jīng)濟(jì)適用房興建的地理位置比較偏僻，交通不便利，周邊的生活配套設(shè)施不完善。

（2）經(jīng)濟(jì)適用房在很多城市呈現(xiàn)出與商品房的房?jī)r(jià)相差無(wú)幾的情況，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)適用房遭到棄市的現(xiàn)象。

（3）國(guó)家對(duì)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房的申請(qǐng)主體資格作出了嚴(yán)格的限制。而這個(gè)條件又把很多經(jīng)濟(jì)能力達(dá)不到購(gòu)買(mǎi)商品房的人群擋在了門(mén)外。

（4）我國(guó)每年批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)適用房的面積是有限的，不能滿(mǎn)足眾多消費(fèi)者的需求。

小產(chǎn)權(quán)房的弊端在于，其不享有完全的產(chǎn)權(quán)，即村民不能通過(guò)市場(chǎng)來(lái)自主地實(shí)現(xiàn)自己的處分權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地上建造的房屋的自由流轉(zhuǎn)。小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)在面臨的困境在于如何使其合法化。

（三）小產(chǎn)權(quán)房向經(jīng)濟(jì)適用房轉(zhuǎn)化的設(shè)想

小產(chǎn)權(quán)房實(shí)現(xiàn)合法轉(zhuǎn)化不能采取一刀切。如果盲目按照國(guó)家的法律法規(guī)硬性對(duì)現(xiàn)今已經(jīng)建好的所有小產(chǎn)權(quán)房全部拆除，必定會(huì)引發(fā)社會(huì)不安定。在小產(chǎn)權(quán)房的買(mǎi)賣(mài)過(guò)程中，農(nóng)民和購(gòu)房者都是受害者，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起保護(hù)他們的責(zé)任。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房已經(jīng)在我國(guó)有30多年的發(fā)展歷史，國(guó)家之前并沒(méi)有采取措施制止，而現(xiàn)在讓民眾來(lái)承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，也是不合情理的，因此，最佳的方法是使現(xiàn)在已經(jīng)存在的小產(chǎn)權(quán)房合法化。如何實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房的合法化？可以通過(guò)將小產(chǎn)權(quán)房與經(jīng)濟(jì)適用房制度相結(jié)合，來(lái)實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房合法化。

經(jīng)濟(jì)適用房的房?jī)r(jià)相對(duì)比較低是以政府的財(cái)政支持和相關(guān)稅費(fèi)的減免為支撐的，只有符合國(guó)家規(guī)定的低收入人群才有資格購(gòu)買(mǎi)。而小產(chǎn)權(quán)房房?jī)r(jià)低的原因在于其沒(méi)有依法向國(guó)家繳納土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，但我們看到購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的人也是低收入人群，兩者的購(gòu)買(mǎi)主體是一致的。也就是說(shuō)，兩者雖然一個(gè)是合法的一個(gè)是違法的，但是都實(shí)現(xiàn)了緩解城市用地住房緊張的情況，并且對(duì)抑制房?jī)r(jià)的過(guò)快增長(zhǎng)起到了積極作用。國(guó)家可以通過(guò)補(bǔ)收一定的土地轉(zhuǎn)讓金和稅費(fèi)，將小產(chǎn)權(quán)房按經(jīng)濟(jì)適用房來(lái)補(bǔ)發(fā)土地使用證和房產(chǎn)證，從而使小產(chǎn)權(quán)房平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)合法化。這種制度可以使國(guó)家通過(guò)耗費(fèi)較小的人力物力實(shí)現(xiàn)最大限度的保護(hù)農(nóng)民、購(gòu)房者的利益，并且保證社會(huì)的安定。

同時(shí)，還可以把這項(xiàng)制度運(yùn)用于今后的經(jīng)濟(jì)適用房的籌建。根據(jù)2008年十七屆三中全會(huì)提出的“城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍外的非公益化的建設(shè)項(xiàng)目，農(nóng)民可以參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，而經(jīng)濟(jì)性的集體建設(shè)用地可進(jìn)入統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)。”我們可以看到，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的開(kāi)發(fā)利用及其流轉(zhuǎn)正在逐步放開(kāi)，農(nóng)村的宅基地和建設(shè)用地（不涉及耕地）進(jìn)入市場(chǎng)也是必然趨勢(shì)。因此，可以嘗試對(duì)農(nóng)村的宅基地和建設(shè)用地進(jìn)行合理規(guī)劃，用以籌建經(jīng)濟(jì)適用房。一方面國(guó)家不僅可以降低用以支持籌建經(jīng)濟(jì)適用房的財(cái)政壓力，而且緩解低收入人群的住房問(wèn)題。另一方面，還可以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，使農(nóng)村的宅基地和建設(shè)土地進(jìn)入市場(chǎng)流通，充分實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值。并且能夠加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使農(nóng)民享受到現(xiàn)代化給他們的生活帶來(lái)的益處。

綜上所述，法律應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)的發(fā)展做出必要的調(diào)整，因?yàn)榉墒菫榱舜龠M(jìn)社會(huì)的發(fā)展而制定的，而不是簡(jiǎn)單地堅(jiān)持硬性的規(guī)則來(lái)阻礙社會(huì)發(fā)展的潮流，因此，法律應(yīng)為社會(huì)發(fā)展提供服務(wù)。希望通過(guò)小產(chǎn)權(quán)房與經(jīng)濟(jì)適用房制度的結(jié)合，能夠最終解決小產(chǎn)權(quán)房的合法化問(wèn)題。

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D920.4

A

1673-1999（2011）05-0088-02

薛筠（1985-），女，河北磁縣人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)（河北石家莊050064）法學(xué)院碩士研究生。

2010-12-19