遼寧農(nóng)村最低生活保障制度研究

陳美珠

（渤海船舶職業(yè)學(xué)院，遼寧 葫蘆島 125005）

遼寧農(nóng)村最低生活保障制度研究

陳美珠

（渤海船舶職業(yè)學(xué)院，遼寧 葫蘆島 125005）

農(nóng)村低保制度是社會穩(wěn)定的生命線，遼寧省作為在全國設(shè)立農(nóng)村低保制度較早的省份和制定有關(guān)農(nóng)村低保制度法律法規(guī)較為完善的省份，有它自己的特點和值得其他省份借鑒的地方。本文闡述了遼寧省農(nóng)村低保制度特點，提出應(yīng)完善的地方，以求在保障農(nóng)村低保制度實施上發(fā)揮一定作用。

農(nóng)村低保；市場菜籃法；資金籌集；動態(tài)管理

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的大多數(shù)。建立農(nóng)村低保制度，為廣大農(nóng)村困難群眾提供最低生活保障，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。農(nóng)村穩(wěn)定則中國穩(wěn)定。因此，從政治和法律角度講，建立農(nóng)村低保制度，是關(guān)系國家政權(quán)鞏固和長治久安的大計。

一、遼寧省農(nóng)村最低生活保障制度的確立

遼寧省農(nóng)村低保工作起步較早，1995年，大連、盤錦、葫蘆島等市開展了農(nóng)村低保工作試點，2001年遼寧省被國務(wù)院確定為當(dāng)時全國唯一完善社保體系試點省份，2004年頒布《遼寧省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》，通過省級政府行政規(guī)章的形式對農(nóng)民低保進(jìn)行規(guī)范。2005年上半年，遼寧省農(nóng)村低保制度的框架基本形成。2007年頒布了《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村低保工作的通知》《關(guān)于印發(fā)遼寧省農(nóng)村低保對象家庭收入核實有關(guān)規(guī)定（試行）的通知》。2008年12月10日《遼寧省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》施行，這標(biāo)志著遼寧農(nóng)村“低?！惫ぷ鬟M(jìn)入了制度化軌道，隨后又頒布了《遼寧省農(nóng)村居民最低生活保障工作規(guī)程》。2009年先后實施了《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于適當(dāng)提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障和農(nóng)村五保對象供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的通知》《遼寧省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省民政廳等部門關(guān)于建立農(nóng)村低保邊緣戶救助制度意見的通知》等法律規(guī)范，使得城鄉(xiāng)社會救助水平進(jìn)一步提高，農(nóng)村低保邊緣戶救助制度普遍實施。2010年上半年，遼寧省民政系統(tǒng)著力提高民生保障水平，農(nóng)村低保年保障標(biāo)準(zhǔn)由1505元提高到1744元，增幅15.88%。從11月1日起，遼寧省提高城鄉(xiāng)低保對象最低生活保障和農(nóng)村五保對象供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，全省平均各提高10%，以解決因物價上漲對困難群體生活造成的影響。在加強農(nóng)村低保制度建設(shè)的同時，遼寧省還加強了醫(yī)療救助、住房援助、就學(xué)援助、災(zāi)民救助及應(yīng)急救助等配套制度的建設(shè)，形成了以農(nóng)村低保制度為核心，以醫(yī)療救助、住房援助、就學(xué)援助、災(zāi)民救助為配套的農(nóng)村社會救助體系。

二、遼寧省農(nóng)村最低生活保障制度的特點

根據(jù)遼寧省制定的關(guān)于農(nóng)村低保制度的法規(guī)規(guī)定農(nóng)村低保制定的標(biāo)準(zhǔn)是采取“市場菜籃法”，即在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)下，由民政等具體部門組成專門工作小組結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村貧困人口數(shù)量、貧困人口比例、農(nóng)村居民家庭的收入水平和生活狀況、人均生活消費支出水平及生活消費品價格上漲指數(shù)等情況，測算出當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民年人均維持最低生活水平所必需的費用（糧食、蔬菜、食用油、肉、蛋、調(diào)味品、炊具、水、電、燃料、服裝、被褥及其他生活必需品的費用）。然后根據(jù)財政承受能力和資金籌集情況、當(dāng)?shù)厣夏贽r(nóng)村人均純收入水平、農(nóng)村人均生活消費支出水平等，提出當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)意見，經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)并報上級政府備案后，向社會發(fā)布執(zhí)行，并還會根據(jù)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村人均純收入和農(nóng)村人均生活消費支出等變化情況適時進(jìn)行調(diào)整。

在具體確定農(nóng)村低保戶時，遼寧省農(nóng)村低保制度也有自己的特點。

（一）農(nóng)村低保戶的確定

按照農(nóng)村家庭收入數(shù)額來確定農(nóng)村低保戶。家庭年人均純收入低于戶籍所在地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的困難家庭，可以申請享受農(nóng)村低保待遇。家庭年人均純收入以共同生活的家庭成員的全部貨幣及實物收入的總和為計算基數(shù)，包括經(jīng)營性收入、工資性收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入、縣級以上政府規(guī)定的其他應(yīng)計入家庭收入的項目。家庭收入不包括的內(nèi)容有：1.政府給予的與榮譽有關(guān)的獎金、補助、津貼；2.優(yōu)待撫恤金；3.義務(wù)兵的津貼和退伍費；4.工傷人員依法享受的工傷保險待遇；5.政府給予的低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)二倍的臨時救濟(jì)金；6.社會各界捐贈、年累計額低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)二倍的款物（不含捐贈給殘疾人的代步工具）；7.市以上人民政府規(guī)定的其他收入。

（二）農(nóng)村低保資金籌集、管理和發(fā)放

農(nóng)村低保所需資金原則上以市、縣兩級財政籌集為主，省財政對保障任務(wù)重、財力困難的地區(qū)給予適當(dāng)補助。1.農(nóng)村稅費改革后縣以上財政部門按比例配套轉(zhuǎn)移支付的農(nóng)村困難家庭生活救濟(jì)資金；2.市、縣兩級財政部門根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保資金年度需求計劃，預(yù)算安排的農(nóng)村低保資金；3.省財政預(yù)算安排的農(nóng)村低保補助資金；4.其他可用于農(nóng)村低保的資金。農(nóng)村稅費改革后，縣以上財政部門按比例配套轉(zhuǎn)移支付的農(nóng)村困難家庭生活救濟(jì)資金必須全部用于農(nóng)村低保。

農(nóng)村低保資金管理實行專戶管理，專款專用。市、縣兩級財政部門要在社會保障基金專戶中建立“農(nóng)村低保資金專賬”，用于辦理資金的匯集、核撥、支付等業(yè)務(wù)?？h級財政部門要將本級預(yù)算安排的農(nóng)村低保資金，包括上級財政部門撥付的農(nóng)村低保補助資金和轉(zhuǎn)移支付給農(nóng)村困難家庭的生活救濟(jì)補助資金，直接劃入“農(nóng)村低保資金專賬”。各級民政部門負(fù)責(zé)編制本地的年度農(nóng)村低保資金需求計劃，經(jīng)同級財政部門審核后納入預(yù)算，由財政部門按季撥付，保證及時足額發(fā)放?？h級民政部門要按季向同級財政部門和上級民政部門報送農(nóng)村低保資金的收支計劃執(zhí)行情況，并在年終編制決算，送財政部門審核。農(nóng)村低保資金必須全部用于農(nóng)村低保對象的生活救助，結(jié)余部分滾存結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。任何單位和個人不得截留、擠占、挪用。各級財政、民政部門，要會同有關(guān)部門加強對農(nóng)村低保資金使用情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，并向當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門報告。

縣級民政部門負(fù)責(zé)低保金的發(fā)放工作。一般情況下，采取縣級民政提供數(shù)據(jù)、財政部門委托金融機構(gòu)網(wǎng)點直接支付到低保對象的家庭賬戶，由低保對象自行領(lǐng)取的方式，按季發(fā)放。不具備條件的地區(qū)，可采取鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村低保管理人員提供發(fā)放名單和數(shù)據(jù)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政所發(fā)放到低保對象手中。對個別因身體等原因不能自行領(lǐng)取低保金的農(nóng)村低保對象，可由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村低保管理人員或村民委員會采取協(xié)議委托、上門服務(wù)等辦法協(xié)助領(lǐng)取。

（三）農(nóng)村低保對象管理

首先對農(nóng)村低保對象實行動態(tài)管理制度?？h級民政部門要根據(jù)申請人的申請和低保對象家庭人口及收入變化情況，按照申請審批程序，及時將符合規(guī)定條件的申請對象納入保障范圍和辦理增發(fā)、減發(fā)、停發(fā)低保金手續(xù)。其次，建立健全農(nóng)村低保對象檔案?？h級民政部門要設(shè)立農(nóng)村低保檔案室（或檔案柜），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府要有專用檔案柜，村有家庭收入調(diào)查核實記錄、民主評議記錄。做到專人管理、一戶一檔。第三，實行農(nóng)村低保對象勞動能力定期復(fù)查制度。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府委托村評議小組每半年對農(nóng)村低保對象家庭收入情況進(jìn)行一次全面復(fù)查；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府每年要對有勞動能力的農(nóng)村低保對象家庭收入變化情況進(jìn)行一次重點復(fù)查；縣級以上民政部門應(yīng)根據(jù)工作需要，對農(nóng)村低保對象家庭收入狀況進(jìn)行抽查。

三、從法制上保障農(nóng)村最低生活保障制度的完善

有關(guān)遼寧省農(nóng)村低保制度的法律法規(guī)相對較為完善，但是有關(guān)制度在實施過程中還存在許多不足，如農(nóng)村低保資金在實際操作中缺口仍然很大，農(nóng)村低保資金仍存在被挪用侵占等情形，具體到每戶農(nóng)村低保戶的動態(tài)管理還不完善以及參與農(nóng)村低保資金管理的工作人員素質(zhì)偏低等現(xiàn)象，因此我們應(yīng)該盡快從法制上完善農(nóng)村低保的各項配套措施，以保障這項利民制度更好地推行和開展。

第一，以法律完善農(nóng)村低保資金的保障體制，確保農(nóng)村低保的支出足額到位。資金保障是實施農(nóng)村低保制度的關(guān)鍵，《遼寧省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》上規(guī)定農(nóng)村低保資金的籌集原則以市、縣兩級財政籌集為主，省財政對保障任務(wù)重、財力困難的地區(qū)給予適當(dāng)補助。但在具體實施時因規(guī)定不明確往往會造成資金不到位的情況，因此結(jié)合遼寧具體情況應(yīng)規(guī)定省財政補助的具體比例，在此基礎(chǔ)上，省財政廳通過頒布具體辦法的方式結(jié)合每年具體情況，適時逐年提高省財政的補助比例，增加農(nóng)村低保專項轉(zhuǎn)移支付額度，確定專項轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。另外應(yīng)建立健全社會捐贈法律制度，對提供農(nóng)村低保捐贈的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠，在社會福利彩票收益中提取一定比例的資金用于農(nóng)村低保。

第二，以法律完善農(nóng)村低保資金的監(jiān)督管理工作。農(nóng)村低保資金的管理是保障農(nóng)村低保制度正常運作的生命線。政府應(yīng)頒布具體的實施細(xì)則來保證低保資金列入專項財政預(yù)算，設(shè)立專用賬戶，實現(xiàn)專賬管理，專戶專用，?？顚Ｓ茫忾]運行，到期強制劃撥，優(yōu)先保障的運作模式。對于來自社會各方面的捐贈要及時繳入專用賬戶，防止挪用，加大對相關(guān)違法違紀(jì)行為的查處力度。

第三，以法律完善農(nóng)村低保的組織機構(gòu)建設(shè)。目前農(nóng)村低保工作人員隊伍與低保工作任務(wù)之間存在較大差距，因此必須要加強農(nóng)村社會保障組織的建設(shè)力度，抓好人員配備、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作。各縣、鄉(xiāng)在不突破原有編制總數(shù)的前提下，可從原職能精減、弱化的部門中調(diào)整編制、人員充實到基層民政隊伍中，配強配足鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務(wù)辦專職民政助理員。要結(jié)合農(nóng)村電子政務(wù)建設(shè)，加快農(nóng)村低保管理信息系統(tǒng)的開發(fā)與應(yīng)用，運用現(xiàn)代信息管理手段，提高農(nóng)村低保的工作效率和信息傳輸速度。要結(jié)合農(nóng)村電子政務(wù)建設(shè)，加快農(nóng)村低保管理信息系統(tǒng)的開發(fā)與應(yīng)用，運用現(xiàn)代信息管理手段，提高農(nóng)村低保的工作效率和信息傳輸速度。

第四，完善農(nóng)村低保的其他配套法律法規(guī)。在農(nóng)村低保人群中，因老、病、殘致貧的占大多數(shù)，因此，要積極探索對困難農(nóng)戶參加農(nóng)村養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療的救助制度，幫助他們繳納個人負(fù)擔(dān)費用。目前合作醫(yī)療采取“先看病、后報銷”的運作模式，針對低保對象無力預(yù)付醫(yī)療費用的實際情況，有關(guān)部門可以規(guī)定使用合作醫(yī)療求助資金幫助低保對象先墊付醫(yī)療費，在合作醫(yī)療基金報銷一部分后，再幫助他們支付一部分自付費用的辦法，解決困難群眾看不起病的問題。要建立自然災(zāi)害和突發(fā)性事件救濟(jì)制度，對遭遇突發(fā)性事件致貧的群眾，以救災(zāi)資金給予臨時救助和救濟(jì)，幫助其恢復(fù)生產(chǎn)，防止因災(zāi)致貧。還要進(jìn)一步完善農(nóng)村贍養(yǎng)撫養(yǎng)制度，對因贍養(yǎng)撫養(yǎng)義務(wù)人無故未履行義務(wù)而進(jìn)入低保范圍的，可由政府提供農(nóng)村低保，再由政府向有關(guān)義務(wù)人進(jìn)行追索。要建立健全農(nóng)村低保對象及補助額度公示制度，并將其納入村務(wù)公開和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開內(nèi)容，加強群眾監(jiān)督。

前審計署審計長李金華曾說過，中國在一定程度上存在“馬太效應(yīng)”，窮人愈窮，富人愈富。是的，中國的改革持續(xù)到今天，如何讓貧困農(nóng)民公平、足額、按時地享受低保，仍是一項重要課題，比如怎樣保證這筆低保金發(fā)到基層以后，能夠流向它該去的貧困角落，而不被挪用、不被滯留、不被貪污等問題還切實存在著?！?億農(nóng)民就像希臘神廟里的柱子，他們托起了大廈！”這是經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉的感嘆，要讓“大廈”安如泰山，必須從制度上善待農(nóng)民，全面推行農(nóng)村低保，完善各項農(nóng)村低保制度，只有這樣我國的改革才能最終取得成功，才能使社會保持穩(wěn)定，才能真正實現(xiàn)建立和諧社會的目標(biāo)。

［1］蘇杰等.沐浴在農(nóng)村低保的陽光下［J］.半月談，2007，（12）.

［2］蘇杰等.來自實踐的難題待破解［J］.半月談，2007，（13）.

［3］王磊.中國農(nóng)村最低生活保障制度研究綜述［J］.理論與改革，2008，（6）.

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1673-0046（2011）04-0011-02