公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)之“杭州樣本”
——以精細(xì)化管理為視角*

□張俊霞

（浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053）

·執(zhí)法規(guī)范化研究·

公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)之“杭州樣本”
——以精細(xì)化管理為視角*

□張俊霞

（浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053）

近年來，杭州公安機(jī)關(guān)引入現(xiàn)代企業(yè)精細(xì)化管理這一先進(jìn)管理理念和管理模式，打造出了全國矚目的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的“杭州樣本”。實(shí)戰(zhàn)化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、可視化、人性化是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)“杭州樣本”的主要做法和基本經(jīng)驗(yàn)。杭州公安機(jī)關(guān)運(yùn)用精細(xì)化管理推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的探索和實(shí)踐，一是提升了執(zhí)法效率；二是增強(qiáng)了執(zhí)法效益；三是激發(fā)了執(zhí)法動(dòng)力；四是促進(jìn)了派出所勤務(wù)機(jī)制改革；五是執(zhí)法質(zhì)量明顯提升；六是執(zhí)法安全條件明顯改善；七是群眾滿意度明顯上升。

公安機(jī)關(guān)；執(zhí)法規(guī)范化；“杭州樣本”；精細(xì)化管理

精細(xì)化管理，作為工業(yè)化時(shí)代的管理概念，源于日本20世紀(jì)50年代豐田汽車公司的企業(yè)管理創(chuàng)新，是社會(huì)分工精細(xì)化、服務(wù)質(zhì)量精細(xì)化對(duì)現(xiàn)代管理的必然要求。其基本內(nèi)涵是：通過規(guī)則的系統(tǒng)化和細(xì)化，運(yùn)用程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運(yùn)行的一種管理理念和管理模式。其精髓就是流程的細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、量化。①精細(xì)化的背后是對(duì)事業(yè)的執(zhí)著追求，是一種上下一心追求極致的思維模式。它以專業(yè)化為前提、技術(shù)化為保證、數(shù)據(jù)化為標(biāo)準(zhǔn)、信息化為手段，把服務(wù)者的焦點(diǎn)聚集到滿足被服務(wù)者的需求上，以獲得更高效率、更大效益和更強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。其內(nèi)涵就是企業(yè)在規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上，對(duì)其生產(chǎn)流程、管理流程進(jìn)行科學(xué)細(xì)化和合理優(yōu)化的過程，實(shí)現(xiàn)“組織結(jié)構(gòu)專業(yè)化、工作方式標(biāo)準(zhǔn)化、管理制度化、員工職業(yè)化”。精細(xì)化管理是針對(duì)過去企業(yè)粗放化管理而提出的,強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的細(xì)化、分解、落實(shí)，強(qiáng)調(diào)數(shù)量化和精確化。精細(xì)化管理以提高企業(yè)經(jīng)營績效為目的，通過對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的細(xì)化、分解、落實(shí)，保證企業(yè)戰(zhàn)略能夠在各個(gè)環(huán)節(jié)有效貫徹并發(fā)揮作用；通過細(xì)化企業(yè)管理單元，明確管理目標(biāo)，改進(jìn)管理方式，確保企業(yè)管理思想高效、準(zhǔn)確、到位的落實(shí)。

精細(xì)化管理的內(nèi)容，從理念到應(yīng)用，可以分為以下四個(gè)層次。一是理念層次。精細(xì)化管理的核心理念是精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)，是管理層對(duì)做精做細(xì)的認(rèn)識(shí)、決心、意志和態(tài)度。二是基本方法層次。精細(xì)化管理帶有共性和規(guī)律性的方法主要有：細(xì)化、量化、流程化、標(biāo)準(zhǔn)化、精益化、協(xié)同化、經(jīng)濟(jì)化、實(shí)證化。三是技術(shù)層次。這一層次是在基本方法之下的更為具體的操作技巧、技術(shù)和工具，它是基本方法的展開、延伸和具體化。四是具體應(yīng)用層次。這一層次是應(yīng)用各種方法、技術(shù)和工具，解決各部門、各環(huán)節(jié)、各個(gè)具體問題，是精細(xì)化管理的最終落實(shí)和執(zhí)行。精細(xì)化管理的實(shí)質(zhì)就是“責(zé)任分解、過程控制、嚴(yán)格考核、獎(jiǎng)罰兌現(xiàn)”?！拔覀兒茈y改變?nèi)藗兊乃季S，但可以借助職業(yè)化的訓(xùn)練改變?nèi)说男袨?，通過調(diào)整行為來達(dá)到逐步調(diào)整思維的目的，……管理依賴規(guī)則，規(guī)則需要具體化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)化，只有格式化的規(guī)則才可以訓(xùn)練，‘精細(xì)化’才是改進(jìn)和完善管理的必由之路。”②目前，隨著我國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的不斷深入，精細(xì)化管理作為現(xiàn)代管理領(lǐng)域一項(xiàng)有效的管理工具，在公安機(jī)關(guān)警務(wù)管理中日益受到關(guān)注和重視。

一、公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)“杭州樣本”的主要做法和基本經(jīng)驗(yàn)

“如果把整個(gè)公安執(zhí)法建設(shè)看成一棵樹，以前開展的執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)是它的樹枝、樹葉，而現(xiàn)在的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)則是它的樹根和樹干，是根本性的東西?！雹墼趫?zhí)法規(guī)范化建設(shè)實(shí)踐中，杭州市公安局秉承“細(xì)節(jié)決定成敗”的管理理念，上下努力將“標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、精細(xì)化”的現(xiàn)代企業(yè)管理理念和管理模式融入到民警的日常執(zhí)法執(zhí)勤中，做到執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、流程控制嚴(yán)密、執(zhí)法細(xì)節(jié)準(zhǔn)確，實(shí)行對(duì)執(zhí)法工作全方位、全過程的有效管理，打造出了全國公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)之獨(dú)特的“杭州樣本”。公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)“杭州樣本”的主要做法和基本經(jīng)驗(yàn)，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行總結(jié)提煉。④

（一）實(shí)戰(zhàn)化。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)只有與實(shí)戰(zhàn)相結(jié)合，只有為基層解決實(shí)際問題，只有得到廣大基層公安民警的認(rèn)同，才具有強(qiáng)大的生命力。杭州公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)工作始終堅(jiān)持貼近實(shí)戰(zhàn)、服務(wù)實(shí)戰(zhàn)，從實(shí)戰(zhàn)的角度來謀劃思路，規(guī)范執(zhí)法。

1.完善派出所值班警務(wù)機(jī)制建設(shè)。一是推行值班坐堂制。制定了《東新派出所值班室工作規(guī)范》，著重規(guī)定了值班所領(lǐng)導(dǎo)值班當(dāng)日要在值班室坐堂，進(jìn)一步明確了值班所領(lǐng)導(dǎo)對(duì)值班當(dāng)日工作調(diào)度指揮、案（事）件調(diào)查取證、案件審核審批等工作職責(zé)，并規(guī)定當(dāng)日全體值班民警均在值班室坐堂，承擔(dān)報(bào)警受理、案（事）件辦理等工作，根據(jù)警情頻率實(shí)行輪流出警制度，改變了派出所原來只有一名民警或協(xié)輔警人員坐堂的做法，有效整合了值班警力，提高值班工作的效率和處置案（事）件的工作質(zhì)量。二是推行監(jiān)控與警情同步工作機(jī)制。明確提出要改變派出所治安監(jiān)控室服務(wù)實(shí)戰(zhàn)功能薄弱的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)監(jiān)控與警情調(diào)度處置同步、與現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)固定同步。為此，東新派出所制定了專門的工作規(guī)范和工作流程圖，細(xì)化了坐堂調(diào)度民警、現(xiàn)場(chǎng)處警民警和監(jiān)控系統(tǒng)操作人員的職責(zé)分工和相互間協(xié)同配合問題，并組織人員對(duì)派出所轄區(qū)所有監(jiān)控進(jìn)行實(shí)地走訪，摸清了底數(shù)，使派出所掌握的監(jiān)控點(diǎn)從15個(gè)增加到763個(gè)，并繪制了監(jiān)控點(diǎn)分布地圖，將各監(jiān)控點(diǎn)的覆蓋范圍、所屬單位和聯(lián)系電話匯編成冊(cè)，供所內(nèi)民警和監(jiān)控操作人員掌握使用。

2.規(guī)范裝備配備、使用和管理。試點(diǎn)工作組以接處警裝備為重點(diǎn)，對(duì)派出所警械裝備配備和使用情況進(jìn)行了摸底，針對(duì)裝備配備不到位不合理、日常使用管理不規(guī)范等情況，制定了《東新派出所警械裝備管理規(guī)范》，提出有關(guān)單警裝備、巡車裝備、值班裝備等警械裝備配備、使用和管理的具體改進(jìn)方案，規(guī)范裝備，保障執(zhí)法。如針對(duì)110巡車裝備配備較多但車內(nèi)空間狹窄、裝備放置雜亂不便取用的狀況，試點(diǎn)工作組對(duì)巡車儲(chǔ)藏空間進(jìn)行合理布局，明確了巡車后備箱（底、左側(cè)、上層）、副駕駛室、副駕駛室抽屜、車廂內(nèi)前隔板底部等不同部位具體放置哪些裝備，并按照防護(hù)類、警戒類、緊急救護(hù)類將裝備分門別類放到不同的工具箱內(nèi)，然后放置在巡車上，方便民警根據(jù)不同情況快速取用。此外，還根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)處置與取證工作需要，增配了手拎式常用工具箱，內(nèi)置塑料和橡膠手套、鞋套、保管帶、證物標(biāo)簽、鑷子、遮蓋塑料布、膠帶紙、嫌疑人頭套等常用工具。

3.合法松綁、合理減負(fù)，提高工作效率。一是創(chuàng)新筆錄模板，規(guī)范和簡(jiǎn)化報(bào)案受理、現(xiàn)場(chǎng)取證（證人證言）環(huán)節(jié)。試點(diǎn)工作組設(shè)計(jì)了新型的侵財(cái)類、傷害類《報(bào)案記錄》、《詢問筆錄》等4類模板和不同相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)告知書。新型筆錄模板按照內(nèi)容可以拆分使用，筆錄可以由民警制作，可以由報(bào)案人或證人自行書寫，也可以由民警與報(bào)案人、證人分工組合完成，回答內(nèi)容可以填寫也可以目標(biāo)選擇。新型筆錄模板得到了檢察院、法院的認(rèn)可，證據(jù)效力得到確認(rèn)。新型筆錄也得到了民警的普遍歡迎，工作效率明顯提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，民警制作普通盜竊類案件的報(bào)案筆錄比原來減少了25分鐘左右，同時(shí)還有效避免了因民警或群眾個(gè)體素質(zhì)差異造成的案件內(nèi)容不系統(tǒng)、表述不清、要素不全等問題，筆錄質(zhì)量明顯提高。二是以規(guī)范執(zhí)法為要求，以實(shí)戰(zhàn)需求為導(dǎo)向，建立執(zhí)法工具電子庫。將執(zhí)法流程圖庫、執(zhí)法素材數(shù)據(jù)庫、執(zhí)法執(zhí)勤工作中的各類模板、執(zhí)法常用依據(jù)、常用機(jī)構(gòu)名錄等逐步納入執(zhí)法工具電子庫中，將單一的民警執(zhí)法行為與強(qiáng)大的執(zhí)法信息庫聯(lián)系起來，規(guī)范執(zhí)法，提高效率。如針對(duì)辨認(rèn)工作開發(fā)了人物照片數(shù)據(jù)庫，可以按照具體體貌特征進(jìn)行辨認(rèn)照片的分類檢索，自動(dòng)生成供辨認(rèn)使用的照片頁和身份基本情況說明頁。人物照片數(shù)據(jù)庫的使用既規(guī)范了辨認(rèn)工作，又減少了民警工作量。三是增強(qiáng)規(guī)范的可操作性。試點(diǎn)工作組從最容易發(fā)生問題的薄弱環(huán)節(jié)、最常見易困擾民警的問題入手制定規(guī)范，提出切實(shí)可行的操作方法和標(biāo)準(zhǔn)，不回避問題以減少模糊性回答。每一項(xiàng)規(guī)范都經(jīng)歷了制定、討論、試用、修改、再試用、再完善的過程，確保規(guī)范切實(shí)可行、確實(shí)管用。同時(shí)，還按照新規(guī)范的要求，設(shè)計(jì)了多種模擬情形執(zhí)法模板供民警參考，增設(shè)各類文書式樣方便民警按需直接使用。四是明確民警免責(zé)條款，只要民警按照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，民警個(gè)人免責(zé)，有經(jīng)濟(jì)支出的由所隊(duì)承擔(dān)。

4.改造硬件，提高實(shí)戰(zhàn)適應(yīng)性。一是合理規(guī)劃派出所硬件功能區(qū)塊。全面調(diào)整和改造派出所內(nèi)部區(qū)域，建立了相對(duì)獨(dú)立的辦事、辦案、辦公和生活四大區(qū)域，無關(guān)人員嚴(yán)禁進(jìn)入辦案區(qū)域，外來人員經(jīng)允許按需進(jìn)入辦事區(qū)域、登記進(jìn)入辦公區(qū)域，有效增強(qiáng)了各個(gè)區(qū)域的實(shí)戰(zhàn)功能，提高了所內(nèi)安全防護(hù)能力。如整合派出所原來分散的人身安全檢查室、信息采集室、待審室、醒酒室、審訊室，一室多能地增設(shè)了辨認(rèn)室、詢問室，并將上述“7室”集中在一起組成“待審區(qū)”。改建完成后的“待審區(qū)”安裝了緊急按鈕，并利用門禁系統(tǒng)進(jìn)行了物理隔離，實(shí)現(xiàn)了入所嫌疑人員相對(duì)封閉、局部流動(dòng)。二是改建派出所功能室。完成了值班室、調(diào)解室、檔案室、證物室等32個(gè)功能室的改造，增強(qiáng)了各個(gè)功能室的實(shí)戰(zhàn)功用性。如改建前值班室以接處警調(diào)度為主，改建后值班室由綜合指揮室和報(bào)案室組成，將警情指揮調(diào)度、接待處理、值班事務(wù)協(xié)調(diào)監(jiān)督、所內(nèi)外治安動(dòng)態(tài)監(jiān)控、數(shù)字信息分析研判等功能相對(duì)集中在一起，值班室成為派出所的指揮中心和當(dāng)日?qǐng)?zhí)法工作處理流轉(zhuǎn)的重要場(chǎng)所。又如調(diào)解室外設(shè)調(diào)解等候區(qū)，內(nèi)設(shè)兩個(gè)獨(dú)立的小調(diào)解室，方便分合式調(diào)解時(shí)使用。調(diào)整小調(diào)解室內(nèi)部陳設(shè)和色彩，改變以往調(diào)解室陳設(shè)的庭審化、辦公化或談判化，充分營造平和、高雅、舒適的氛圍，為調(diào)解工作創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

（二）標(biāo)準(zhǔn)化。杭州公安機(jī)關(guān)將每個(gè)執(zhí)法活動(dòng)盡可能地置于相應(yīng)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下，明確規(guī)范要求，促進(jìn)習(xí)慣養(yǎng)成，“先固化、后優(yōu)化”，逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化。

1.明確接處警工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。一是明確接處警工作操作規(guī)范。制定了《東新派出所接處警基本操作規(guī)范》，繪制了《東新派出所接處警工作流程圖》，明確了值班接警民警和現(xiàn)場(chǎng)處警民警各自的職責(zé)分工和相互聯(lián)動(dòng)配合的各項(xiàng)工作要求，并按照不同崗位、針對(duì)不同情形細(xì)化了基本操作步驟、工作要求和注意事項(xiàng)。二是強(qiáng)調(diào)接處警工作實(shí)效。針對(duì)目前接處警工作普遍存在“現(xiàn)場(chǎng)核查身份，簡(jiǎn)單調(diào)處不成，帶回所制作筆錄”等簡(jiǎn)單做法，解決報(bào)警人最為關(guān)心的是“止損抓人”而接處警民警最為關(guān)心的是“完成受案手續(xù)”兩者之間的矛盾，試點(diǎn)工作組制定規(guī)范，明確規(guī)定“保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全，打擊違法犯罪”是接處警工作的首要職責(zé)，必須利用第一時(shí)間、第一現(xiàn)場(chǎng)等有利條件，積極采取措施切實(shí)保護(hù)群眾、追緝嫌疑人、挽回群眾損失，并對(duì)五類常見情形細(xì)化了具體要求。

2.明確常發(fā)案件的基本取證標(biāo)準(zhǔn)。選擇了盜竊、搶劫、故意傷害等十一類常發(fā)案件，結(jié)合法律規(guī)范要求和執(zhí)法辦案實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分類明確了接處警現(xiàn)場(chǎng)取證基本標(biāo)準(zhǔn)、審查辦案環(huán)節(jié)證據(jù)基本標(biāo)準(zhǔn)，并按照案件性質(zhì)分類隨附關(guān)聯(lián)法律法規(guī)，分類編印成工作小手冊(cè)發(fā)給民警學(xué)習(xí)使用。

3.明確糾紛調(diào)處工作標(biāo)準(zhǔn)。制定了《東新派出所糾紛調(diào)處工作規(guī)范》，對(duì)治安案件調(diào)處、非警務(wù)類糾紛勸解工作，從接處警現(xiàn)場(chǎng)調(diào)處、帶回所內(nèi)調(diào)處等環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面規(guī)范。此外，按照現(xiàn)場(chǎng)調(diào)處成功、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)處不成功、非警務(wù)類糾紛勸解等不同情況分別制作了具體文書范例，供民警參照。

4.明確執(zhí)法執(zhí)勤行為和語言基本標(biāo)準(zhǔn)。制定了《東新派出所執(zhí)法執(zhí)勤言行規(guī)范》，編制了《現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法執(zhí)勤常用執(zhí)法依據(jù)一覽表》，從最常見、容易失誤、難以即時(shí)應(yīng)對(duì)的角度，篩選了“接待報(bào)警人”、“調(diào)查取證”、“民警執(zhí)法執(zhí)勤過程中應(yīng)對(duì)媒體、記者”等9大類情形，設(shè)計(jì)了41個(gè)具體場(chǎng)景，擬定了75條規(guī)范用語范例，其中法言法語類范例為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，此類范例要求民警背誦使用，說理解釋類范例為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，擬定多個(gè)范例供民警理解選用。

（三）流程化。杭州公安機(jī)關(guān)以派出所人流、物流、證據(jù)流、案件流和檔案流為主線，以執(zhí)法辦案每個(gè)獨(dú)立環(huán)節(jié)、環(huán)節(jié)間流轉(zhuǎn)為重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法環(huán)節(jié)的流程化管理。通過規(guī)范操作化、流程細(xì)節(jié)化、崗位職責(zé)明確化、臺(tái)賬要素化、硬件工具配套化，確保流程控制到位，從而逐步實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法活動(dòng)的高質(zhì)高效流水化作業(yè)。

1.強(qiáng)化單個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)的流程管理。動(dòng)態(tài)的執(zhí)法活動(dòng)勢(shì)必發(fā)生在某個(gè)相對(duì)靜態(tài)的辦公場(chǎng)所，試點(diǎn)工作組以派出所各個(gè)功能室為切入點(diǎn)，對(duì)各個(gè)功能室承載的工作進(jìn)行流程化管理，以此全面規(guī)范執(zhí)法辦案的各個(gè)環(huán)節(jié)。迄今為止，試點(diǎn)工作已制定規(guī)范12件，工作流程圖（表）19張，制定工作制度、明確崗位職責(zé)9大項(xiàng)，設(shè)計(jì)配套臺(tái)賬表格11類。以人身安全檢查室為例，一是制定了《東新派出所人身安全檢查操作規(guī)范》明確人身安全檢查的重點(diǎn)內(nèi)容，以及具體操作規(guī)范動(dòng)作；二是繪制了《人身安全檢查流程圖》細(xì)化工作流程，就是流程中簡(jiǎn)單的“檢查人員看、拍、摸、捏等方式對(duì)被檢查人全身檢查”這一個(gè)環(huán)節(jié)，也注明了“十指張開梳理檢查頭發(fā)”、“對(duì)包扎、綁帶、石膏、假肢等覆蓋物進(jìn)行檢查”等5個(gè)細(xì)節(jié)動(dòng)作；三是設(shè)計(jì)了全新臺(tái)賬以及用于自封包、涉案物品等信息標(biāo)注的不干膠標(biāo)簽式樣，增設(shè)隨身物品儲(chǔ)物柜。

2.強(qiáng)化執(zhí)法環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)的流程管理。一是現(xiàn)場(chǎng)處警與后續(xù)移交環(huán)節(jié)。在明確接處警工作、審查辦案工作流程和基本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制定了《東新派出所接處警工作移交規(guī)范》，進(jìn)一步明確了值班室調(diào)度民警、現(xiàn)場(chǎng)接處警民警和后續(xù)處理民警的工作職責(zé)，規(guī)定了現(xiàn)場(chǎng)接處警民警和所內(nèi)民警如何分流交接帶回人員，如何移交證據(jù)和物品，如何告知交接現(xiàn)場(chǎng)處警情況，切實(shí)加強(qiáng)了現(xiàn)場(chǎng)處警與后續(xù)處理辦案的有效配合。二是不同工作環(huán)節(jié)中的入所人員分流問題。針對(duì)派出所各個(gè)工作環(huán)節(jié)都可能會(huì)有大量復(fù)雜人員入所，極易引發(fā)執(zhí)法安全問題和輿情危機(jī)，試點(diǎn)工作組在對(duì)派出所硬件合理分區(qū)的基礎(chǔ)上，研究提出了具體的分流方案和方法，實(shí)現(xiàn)所有入所人員的迅速合理引導(dǎo)分流。

（四）可視化。杭州公安機(jī)關(guān)把“全面可視化”作為加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)管理的利器，試點(diǎn)嘗試以可視化促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化，在看板管理、視覺管理、記載管理等方面做了一些有益的探索與嘗試。

1.看板管理。將功能室現(xiàn)場(chǎng)作為可視化管理的工具，盡可能地將規(guī)范的要求和意圖、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化中那些影響質(zhì)量的主要要素和注意事項(xiàng)，在每一個(gè)工作站上陳列出來或編印成方便攜帶的工作手冊(cè)，使辦公現(xiàn)場(chǎng)成為老師、成為標(biāo)準(zhǔn)，幫助民警知道要怎么做、還有哪些地方?jīng)]有做好，借以推動(dòng)民警自主控制，立即采取改進(jìn)行動(dòng)。如將與功能室承載工作相關(guān)的處置步驟、操作流程以及注意事項(xiàng)等內(nèi)容制作成看板，懸掛在各個(gè)功能室現(xiàn)場(chǎng)的墻壁上；將民警、協(xié)輔警的具體工作職責(zé)要求以及不宜在墻上公開懸掛的內(nèi)容制作成臺(tái)簽，在功能室工作臺(tái)上面向工作者擺放；將裝備和物品的具體清單、放置位置一一標(biāo)明，制作成標(biāo)簽張貼在巡車、儲(chǔ)藏柜等各個(gè)儲(chǔ)存容器外面；梳理主要用于流動(dòng)工作的規(guī)范，將其中的要素編印成方便攜帶的5類工作手冊(cè)發(fā)給民警。

2.色彩管理。使用醒目適宜的色彩作區(qū)分，信號(hào)直觀明確，減少和防止失誤，幫助民警提高工作效率和質(zhì)量。如用不同顏色將派出所4個(gè)功能區(qū)域直觀地區(qū)分出來。4個(gè)不同顏色標(biāo)識(shí)4個(gè)不同功能區(qū)域，歸屬同一功能區(qū)域的功能室其門牌標(biāo)識(shí)顏色一致，對(duì)群眾告知的分流示意箭頭顏色與其應(yīng)前往的功能室標(biāo)識(shí)顏色一致。再如在文書材料上用不同顏色作區(qū)分，使用兩種顏色將侵財(cái)類、傷害類新型筆錄模板區(qū)分開，將用于涉案財(cái)物與用于非涉案財(cái)物的標(biāo)簽、儲(chǔ)存帶和儲(chǔ)存箱區(qū)分開等。

3.記載管理。增加或設(shè)計(jì)新式樣登記表，將工作要求和流程內(nèi)容在臺(tái)賬中要素化，并制定配套制度加強(qiáng)記載管理，盡量減少民警和協(xié)輔警人員可能的遺漏或遺忘，促進(jìn)民警習(xí)慣養(yǎng)成和行為自律，便于所領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、糾正不當(dāng)行為。如增加了《東新派出所民警待辦事項(xiàng)提醒登記表》，放置在所有群眾有可能到訪的區(qū)域，記載因民警外出、工作時(shí)效等各種原因無法即時(shí)解決的事項(xiàng)，落實(shí)專人每日匯總提醒，明確責(zé)任民警反饋（辦結(jié)）時(shí)限以及責(zé)任追究，確保群眾只要來電一次、到訪一次就會(huì)啟動(dòng)某個(gè)工作程序，就有民警與群眾及時(shí)聯(lián)系和反饋。再如設(shè)計(jì)新版《東新派出所涉案人員物品登記表》，明確物品、物品持有人、存放方式和地點(diǎn)、處理等要素，并要求在工作過程中記載數(shù)據(jù)，從而落實(shí)工作要求。

（五）人性化。規(guī)范的執(zhí)法，必定是嚴(yán)格執(zhí)法與人性化執(zhí)法有機(jī)結(jié)合的過程，應(yīng)當(dāng)是既能彰顯法律權(quán)威、又能體現(xiàn)人文關(guān)懷的執(zhí)法。杭州公安機(jī)關(guān)從規(guī)范細(xì)節(jié)入手，講究人性化，強(qiáng)調(diào)“四要素”親民執(zhí)法（即尊重人的人格、維護(hù)人的權(quán)利、體恤人的需求、顧及人的感受），讓習(xí)慣于領(lǐng)教法律威嚴(yán)的民眾享受到法律的溫情，提升執(zhí)法效果。

1.擴(kuò)大執(zhí)法信息告知。一直以來，公安機(jī)關(guān)辦證類的告知比較多，執(zhí)法類的告知比較少，非法律強(qiáng)制性規(guī)定的告知?jiǎng)t更少。為此，試點(diǎn)工作組擴(kuò)大執(zhí)法信息告知內(nèi)容，規(guī)范告知行為。一是設(shè)計(jì)各類告知卡，方便民警在工作中發(fā)送，同時(shí)也供群眾自主取用，變?cè)瓉淼谋粍?dòng)服務(wù)為主動(dòng)提供。試點(diǎn)工作組從有利執(zhí)法公正透明、群眾關(guān)心的角度，撰寫對(duì)外執(zhí)法告知22類，其中制作了《與被監(jiān)管人員會(huì)見、通信、送物須知》、《傷害案件當(dāng)事人須知》、《報(bào)案須知》等10類告知卡，涉及13項(xiàng)不同事項(xiàng)。二是配合功能室建設(shè)做好告知工作。如在調(diào)解室陳列關(guān)于調(diào)解規(guī)定的小冊(cè)子、調(diào)解成功案例、已處已決案件匯編手冊(cè)；在等候室設(shè)置多媒體顯示屏，介紹東新派出所的工作，播放各項(xiàng)執(zhí)法告知和便民措施，宣傳治安預(yù)警信息、防范知識(shí)和普法內(nèi)容。

2.改進(jìn)執(zhí)法方式。一是強(qiáng)調(diào)執(zhí)法執(zhí)勤工作要“軟服務(wù)”和“硬服務(wù)”相結(jié)合。以處理群眾銀行卡失竊報(bào)警為例，規(guī)定民警要立即進(jìn)行“硬服務(wù)”即“提供幫助信息”，如提醒其立即向相關(guān)銀行辦理掛失止付手續(xù)，將列有注意事項(xiàng)和各個(gè)金融機(jī)構(gòu)客服電話等內(nèi)容的《銀行掛失止付提示》卡發(fā)放給群眾，必要時(shí)還要提供“軟服務(wù)”即“實(shí)施實(shí)質(zhì)幫助行動(dòng)”，如可以送群眾前往銀行辦理手續(xù)等。二是強(qiáng)調(diào)關(guān)注細(xì)節(jié)。制定規(guī)范并配足輔助文書材料，將細(xì)節(jié)要求作為民警執(zhí)法執(zhí)勤的規(guī)定動(dòng)作，促進(jìn)習(xí)慣養(yǎng)成，提高執(zhí)法效果。如規(guī)定民警入戶工作時(shí)要著鞋套，并在接處警裝備中增配鞋套等物品；再如規(guī)定遇路堵等特殊情況不能及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)的，除應(yīng)立即向所里報(bào)告妥善處置外，還要與報(bào)警人溝通，在盡快趕赴現(xiàn)場(chǎng)的同時(shí)穩(wěn)定報(bào)警人的情緒并取得其諒解。三是改造硬件設(shè)施體現(xiàn)人性關(guān)懷。如人身安全檢查室增設(shè)簾子保護(hù)隱私，將待審室原來供待審人員坐的水泥長條改為座椅，將醒酒室原來的約束凳進(jìn)行軟包增加舒適性。

2010年4月6日上午，浙江省公安廳副廳長、杭州市委常委、杭州市公安局局長柯良棟與全市30個(gè)執(zhí)法部門代表簽訂了執(zhí)法責(zé)任書，由此標(biāo)志著杭州市公安局執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在全市165個(gè)派出所和所有執(zhí)法部門中全面推開。

二、杭州公安機(jī)關(guān)運(yùn)用精細(xì)化管理推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)所取得的初步成效

在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)過程中，杭州市公安局始終把“滿足廣大人民群眾對(duì)公安工作的新期盼、滿足基層一線民警對(duì)執(zhí)法工作的新需求”作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以群眾和民警的需求來推動(dòng)工作創(chuàng)新，使執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的目標(biāo)定位、工作舉措符合群眾期盼、符合實(shí)戰(zhàn)要求，讓建設(shè)成果在服務(wù)群眾、服務(wù)基層、服務(wù)實(shí)戰(zhàn)中充分體現(xiàn)出來?？偟膩砜?，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)給杭州公安機(jī)關(guān)帶來了以下幾個(gè)方面的新變化。

（一）提升了執(zhí)法效率。目前，除涉密案件外，杭州公安機(jī)關(guān)已全部實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦案，電子化卷宗率達(dá)到85%以上，信息化的理念和手段正在為公安執(zhí)法工作插上科技的翅膀。

（二）增強(qiáng)了執(zhí)法效益?，F(xiàn)在，基層派出所在接處警工作中把“救人、止損、查緝”作為第一職責(zé)，處警民警利用第一時(shí)間、第一現(xiàn)場(chǎng)等有利條件，積極采取保護(hù)群眾、挽回群眾損失、查緝嫌疑人等措施，收到了良好的法律效益、政治效益和社會(huì)效益。如針對(duì)涉案人員家屬最關(guān)心的“與被監(jiān)管人員會(huì)見、通信、送物”等事項(xiàng)，杭州公安機(jī)關(guān)制定了14類告知卡片，擴(kuò)大了執(zhí)法信息告知范圍，讓群眾到公安機(jī)關(guān)辦事感到更方便、更人性、更和諧。

（三）激發(fā)了執(zhí)法動(dòng)力。充分發(fā)揮基層實(shí)戰(zhàn)單位和一線民警在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中的主體作用，堅(jiān)持從實(shí)踐中來、到實(shí)踐中去，尊重基層民警的創(chuàng)造精神，鼓勵(lì)所隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)帶頭，引導(dǎo)民警積極參與，群策群力，不斷提高基層所隊(duì)和一線民警自我發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的自覺性和責(zé)任心。目前，杭州公安機(jī)關(guān)已初步實(shí)現(xiàn)了上級(jí)部署要求、基層領(lǐng)導(dǎo)自我覺醒、廣大民警普遍認(rèn)同的有機(jī)融合，使執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)由全體民警共同推進(jìn)，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的成果由廣大民警和人民群眾共同享用。

（四）促進(jìn)了派出所勤務(wù)機(jī)制改革。新設(shè)立的綜合勤務(wù)指揮室將受理案件、警情調(diào)度、監(jiān)控跟進(jìn)等功能整合到一起，在派出所這一最大、最重要的執(zhí)法執(zhí)勤實(shí)體建立了統(tǒng)一的警力調(diào)配和警情處置機(jī)制，有效地改變了原來信息互通不流暢、案件運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢的局面；坐堂制度讓值班所領(lǐng)導(dǎo)從辦公室下到綜合勤務(wù)指揮室，直接履行指揮調(diào)度、指導(dǎo)辦案、審核筆錄、接待來訪、監(jiān)督把關(guān)等職責(zé)，有利于在第一時(shí)間直接掌控和調(diào)度處置警情，在執(zhí)法第一道工序中嚴(yán)格把好質(zhì)量關(guān)，從而拓展了派出所勤務(wù)機(jī)制改革的內(nèi)涵和外延。這兩項(xiàng)制度有力地推動(dòng)了派出所勤務(wù)機(jī)制改革的深化發(fā)展，充分發(fā)揮了派出所這一綜合性戰(zhàn)斗實(shí)體的作用。

（五）執(zhí)法質(zhì)量明顯提升。按照標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、流程化的要求，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法辦案的每一個(gè)環(huán)節(jié)，優(yōu)化執(zhí)法執(zhí)勤活動(dòng)的每一個(gè)流程，使民警在實(shí)際工作中清楚地知道“做什么、怎么做、做到什么程度”，最大限度地防止和減少了重復(fù)錯(cuò)誤、低級(jí)錯(cuò)誤，確保執(zhí)法活動(dòng)少出問題、杜絕出大問題。事實(shí)證明，要守住執(zhí)法質(zhì)量這條生命線，最根本的保障和最可靠的基礎(chǔ)就在于規(guī)范執(zhí)法。

（六）執(zhí)法安全條件明顯改善。從已經(jīng)完成功能區(qū)域劃分改造并投入運(yùn)轉(zhuǎn)的52個(gè)派出所來看，進(jìn)入辦案區(qū)域的犯罪嫌疑人從人身檢查、信息采集、訊問、辨認(rèn)到吃喝拉撒等事務(wù)都能在相對(duì)封閉的區(qū)域之內(nèi)完成，既確保了執(zhí)法辦案免受外界干擾，又提高了執(zhí)法場(chǎng)所內(nèi)務(wù)規(guī)范整潔水平和安全防范能力。

（七）群眾滿意度明顯上升。通過推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，著力整改人民群眾反映強(qiáng)烈的突出執(zhí)法問題，建立健全執(zhí)法管理機(jī)制，推出一批創(chuàng)新執(zhí)法服務(wù)舉措，廣大民警在執(zhí)法理念、執(zhí)法方式、執(zhí)法態(tài)度、執(zhí)法水平等各方面發(fā)生了很大變化，人民群眾的贊譽(yù)明顯增多，不滿意的聲音開始減少。2011年1至5月，杭州市公安局15個(gè)分局、縣（市）局的信訪投訴同比下降了13.3%。在2009年的創(chuàng)滿意工作中，杭州市公安局再次蟬聯(lián)滿意單位。

注釋：

①汪中求，吳宏彪，劉興旺：《精細(xì)化管理》，新華出版社2005年版。

②汪中求：《精細(xì)化管理實(shí)踐手冊(cè)》，新華出版社2009年7月版，第2頁。

③“公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)‘杭州樣本’的啟示”：《法制日?qǐng)?bào)》2010年10月27日。

④2010年下半年，為研究“公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)之‘杭州樣本’透析”項(xiàng)目，筆者和項(xiàng)目組成員到杭州市公安局及其所屬分局、派出所進(jìn)行調(diào)研，得到了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和同志們的大力支持。特別是杭州市公安局法制支隊(duì)、拱墅區(qū)分局、下城區(qū)分局東新派出所等單位給我們提供了大量寶貴的資料，對(duì)本文的撰寫起到了重要作用。

D631

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1674-3040（2011）03-0042-05

2011-05-22

張俊霞，浙江警察學(xué)院法律系教授，中國計(jì)量學(xué)院兼職教授、特聘碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樾谭▽W(xué)、公安行政法學(xué)。

*本文系2010年浙江警察學(xué)院科研培育類項(xiàng)目“公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)之‘杭州樣本’透析”（項(xiàng)目編號(hào)：20100620）之階段性研究成果。項(xiàng)目主持人：張俊霞。

（責(zé)任編輯：蔣國長）