治理理論視角下公共危機(jī)治理中公民角色定位

侯保龍 陳 炳

(浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院，浙江 舟山 316000)

治理理論視角下公共危機(jī)治理中公民角色定位

侯保龍 陳 炳

(浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院，浙江 舟山 316000)

在全球風(fēng)險(xiǎn)社會時(shí)代，公共危機(jī)越來越具有常態(tài)化的趨勢。研究公共危機(jī)問題必須使用新的理論視角。在治理理論看來，公共危機(jī)治理是政府和公民共同的事業(yè)。那么，公民的角色定位就顯得尤為重要。公民參與公共危機(jī)治理的角色應(yīng)是發(fā)現(xiàn)災(zāi)害危情和提供專業(yè)建議的預(yù)防者、危機(jī)應(yīng)對和服務(wù)的直接提供者和信息反饋者、公共資源籌集與分配的監(jiān)督者、災(zāi)后重建實(shí)務(wù)性功能的具體承擔(dān)者。當(dāng)然，公民參與角色的有效扮演需要實(shí)現(xiàn)與政府角色的協(xié)同。

公共危機(jī)；治理；公民角色；公民參與

在風(fēng)險(xiǎn)社會和全球公民參與運(yùn)動的雙重影響下，各國的政府應(yīng)急管理走向公共危機(jī)治理。然而公共危機(jī)治理內(nèi)容的廣泛性、多樣性等特點(diǎn)彰顯出政府單中心管理的不足，促使公共危機(jī)治理主體的范圍急劇擴(kuò)大，公民參與成為不可或缺的一部分。

一、治理理論的興起代表著國家與公民關(guān)系的重大變革

在傳統(tǒng)意義上，治理是指與傳統(tǒng)國家控制相并列的管理行為，是國家至上權(quán)力的統(tǒng)治、管轄、支配和控制，其關(guān)注的中心是其管理機(jī)制不依賴政府權(quán)威和政府的認(rèn)可批準(zhǔn)[1]。庫伊曼和范·弗利埃特指出，治理是一個(gè)比政府管理更廣泛的現(xiàn)象，“治理的概念是，它所要?jiǎng)?chuàng)造的社會結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之所以發(fā)揮作用，是要依靠多種相互發(fā)生影響的行為者的互動。這種互動是由參與者共同的目標(biāo)支撐的”。[2]著名學(xué)者萊斯特·塞拉蒙把治理看作是一種與傳統(tǒng)政府統(tǒng)治迥然不同的新范式，是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效益、效率、公平的基本工具，是超越公私二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)社會網(wǎng)絡(luò)體系化的策略創(chuàng)新。治理的興起總體上體現(xiàn)了這樣一個(gè)事實(shí)，即國家不再壟斷專家技術(shù)，也不再獨(dú)占統(tǒng)治所必需的經(jīng)濟(jì)或制度資源[3]。

而治理理論興起的背景是全球公民社會的發(fā)展。公民社會的不斷發(fā)展使戰(zhàn)后國家社會化和社會國家化的狀況得以改觀，推動國家與社會的相互型塑以及治理的形成[4]。俞可平指出：“從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民?！浦斡匈囉诠褡栽傅暮献骱蛯?quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治。從這種意義上說，公民社會是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會，就不可能有真正的善治。”[5]有學(xué)者更認(rèn)為“公民社會之所以成為公共治理的社會基礎(chǔ)，這是由其自身的特性和功能所決定的”[6]。

在治理的新視域下，由于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的互相滲透，政府與公民的互動日益加強(qiáng)。因此，從根本上說，當(dāng)代公共行政是否能夠?qū)崿F(xiàn)高效運(yùn)作并不僅僅依賴于其行動方案是否合乎技術(shù)理性的要求，關(guān)鍵還要看其是否能夠?yàn)楣娭械拇蠖鄶?shù)人所認(rèn)同和接受，雖然大多數(shù)人所認(rèn)同和接受的方案并不就是“最佳的”或“最經(jīng)濟(jì)的”方案，但卻是行政方案具備合法性且富于可操作性的基礎(chǔ)[7]。公民參與公共治理，就改變了政府與公民在治理中的權(quán)利不對稱的狀態(tài)。這種合作治理意味著“治理者與被治理者的界線走向消融，普遍的治理者與被治理者的一體化讓治理活動成為一種既不是參與精英所組織的治理活動，也不是排斥他人治理的自治?！盵8]治理理論在本性上具有一種開放兼容的胸懷，它對社會參與公共管理事務(wù)有一種本能上的親和力。治理理論的興起，從根本上改變了政府與公民的關(guān)系，這種關(guān)系不再是一種此消彼長的零和性的消極關(guān)系，而是一種新的相互增進(jìn)、相互協(xié)同的共贏性的積極關(guān)系。因此，在現(xiàn)代社會，要實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理，離開公民的參與是不可想象的。

二、公共危機(jī)治理的常態(tài)化需要公民參與

從某種意義來說，現(xiàn)代公共行政可以區(qū)分為常態(tài)管理和非常態(tài)管理兩部分，不具備非常態(tài)管理的行政體制很難說是現(xiàn)代公共行政體制[9]。公共危機(jī)治理是一種非常態(tài)管理，其功能是防范、化解危機(jī)，減少由危機(jī)而可能造成的損失，同時(shí)還要在日常工作中未雨綢繆，做好防范工作，把可能的公共危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)。公共危機(jī)治理的目的是恢復(fù)社會秩序，保障人民正常的生產(chǎn)和生活，維護(hù)生活穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧[10]。

應(yīng)當(dāng)引起我們高度關(guān)注的是，在全球風(fēng)險(xiǎn)社會、非傳統(tǒng)安全肆虐的背景下，公共危機(jī)治理出現(xiàn)了常態(tài)化的新特點(diǎn)、新趨勢。這就使常態(tài)和非常態(tài)管理之間的區(qū)別日益顯得模糊，而兩者間的聯(lián)系卻日益凸顯。現(xiàn)代社會，應(yīng)對公共危機(jī)的一個(gè)內(nèi)在要求就是其壓力排解的多維性、政府與民間的共擔(dān)性和公民主體的參與性[11]。由于公共危機(jī)的嚴(yán)重性，決定了對其治理具有公共性、全員參與性與管理的全程性特征。公共危機(jī)這種公共害品的治理具有外部不經(jīng)濟(jì)性，任何公民都不愿或無法單獨(dú)進(jìn)行公共危機(jī)治理，而盡管政府的治理職能不可或缺，但由于其能力以及可用資源的有限性，完全依賴政府也是不可能的；因此，決定了公民參與公共危機(jī)治理的必要性。

西方國家已把多中心治理理論運(yùn)用于公共危機(jī)治理實(shí)踐之中，這是公共危機(jī)治理發(fā)展的必然趨勢。西方國家在公共危機(jī)治理機(jī)制中一般都重視公民參與的重要地位與作用。事實(shí)上，公民參與表明了一種全新的公民責(zé)任、權(quán)利以及治理的理念。從20世紀(jì)50年代開始，公共危機(jī)管理已經(jīng)發(fā)展為一種更加具有合作性的事業(yè)。這種變化逐漸超越了自上而下的官僚制政府模式，形成一種更有活力、更加靈活的網(wǎng)絡(luò)模式，促進(jìn)了政府系統(tǒng)內(nèi)部及其與公民社會的合作。例如，美國政府雖然在卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害應(yīng)對中行動遲緩、救援不力、效率低下，但它有一個(gè)發(fā)達(dá)的公民社會，在巨災(zāi)來臨時(shí)，公民有很強(qiáng)的互救自救能力，公民參與扮演了積極救援的角色。所以，政府應(yīng)樹立公共危機(jī)常態(tài)化治理的新思維，積極把公民參與引入公共危機(jī)治理之中。

三、公民在公共危機(jī)治理中的角色定位

“角色”概念本來自戲劇學(xué)概念，是指人們在一定社會中的地位和作用。社會角色側(cè)重從動態(tài)角度反映社會系統(tǒng)中行動者的行動過程。由于每一個(gè)公民都是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一體，那么，公民的公共危機(jī)治理角色就是指公民在公共危機(jī)治理中承擔(dān)社會責(zé)任、使命及其作用。在這里，“公民”概念有兩層含義，可以指個(gè)體性公民，或稱之為志愿者，也指集體性公民，即為“公民組織”，或稱為非政府組織，或民間組織。具體地說，按照公共危機(jī)治理的一般流程，即沿著危機(jī)預(yù)防、應(yīng)急處置與危機(jī)恢復(fù)的路徑，公民角色歸納起來主要有以下幾種。

一是發(fā)現(xiàn)災(zāi)害危情和提供專業(yè)建議的預(yù)防者。不同公民或公民組織與政府專家在公共危機(jī)治理中的參與方式不同，政府專家參與公共危機(jī)治理，其動機(jī)更多來自其崗位職責(zé)，帶有明顯的被動性和反應(yīng)滯后性等特點(diǎn)。而公民特別是非政府組織中的專家學(xué)者則不同，他們主要基于興趣和社會責(zé)任，基于非政府組織的性質(zhì)以及成員間共同目標(biāo)所進(jìn)行的危機(jī)預(yù)防和預(yù)警活動，是對政府危機(jī)治理活動的有益補(bǔ)充，一定程度上能夠彌補(bǔ)政府的缺陷。

二是危機(jī)應(yīng)急處置者和服務(wù)的直接提供者和信息反饋者。在新公共管理理論看來，非政府組織可以成為政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的具體生產(chǎn)者。非政府組織在危機(jī)應(yīng)對中發(fā)揮著大量的救援功能，如募集資金、物資、救助災(zāi)民、提供慰藉等，而且在公共危機(jī)后災(zāi)區(qū)重建過程中提供物資、人員、信息、技術(shù)等各方面的重要服務(wù)。在公共危機(jī)評估與學(xué)習(xí)階段，由于政府部門存在自身利益和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的問題，在上級追究公共危機(jī)責(zé)任時(shí)，難免會出現(xiàn)互相推諉、隱瞞事實(shí)和淡化影響的傾向，這時(shí)，公民是最可靠的危機(jī)反饋者，他們能夠向政府提供最為客觀和準(zhǔn)確的危機(jī)反饋信息，使政府有關(guān)部門能及時(shí)總結(jié)危機(jī)處理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[12]。

三是公共資源籌集與分配的監(jiān)督者?！叭魏沃荚陬A(yù)防和解決公共爭議的措施的執(zhí)行，其基礎(chǔ)必然是擁有一個(gè)充分知情的公眾群。”[13]由于公共危機(jī)治理牽涉相關(guān)利益者眾多，為避免爭議的出現(xiàn)和保證政府管理的公平、正義，公民參與十分必要。與此同時(shí)，公民參與還可以預(yù)防政府實(shí)施公共危機(jī)治理中的“逆向選擇”或“道德風(fēng)險(xiǎn)”等問題。例如，公眾可以要求了解政府部門處理公共危機(jī)的現(xiàn)狀和進(jìn)程；對于政府在籌集資源乃至資源配置中的尋租活動，公民可以通過各種方式表達(dá)不滿并要求政府及時(shí)改進(jìn)，從而對政府行為起到監(jiān)督作用。

四是災(zāi)后重建中實(shí)務(wù)性功能的具體承擔(dān)者。政府主導(dǎo)的災(zāi)后重建工作往往具有主觀設(shè)計(jì)性，缺乏對災(zāi)區(qū)群眾的真實(shí)關(guān)切，從而使災(zāi)后重建稱為一種政府的單方面行為。由于非政府組織深深根植于社區(qū)文化之中，能夠讓民眾表達(dá)自己的真正需求，能運(yùn)用災(zāi)區(qū)的人才和技術(shù)，也能夠提出針對民眾真正需要的恢復(fù)和重建策略，因此，遠(yuǎn)比程序化和技術(shù)化的政府重建計(jì)劃更具彈性，更切合災(zāi)區(qū)實(shí)際。

四、公民參與公共危機(jī)治理的角色實(shí)現(xiàn)

公民角色的扮演并不是孤立進(jìn)行的，它不但需要一定的經(jīng)濟(jì)社會文化條件，更需要政府責(zé)任的恰當(dāng)定位與支持。相對于公民，政府在公共危機(jī)治理中掌握著優(yōu)勢資源，擔(dān)負(fù)著公共危機(jī)治理的最重要責(zé)任。在協(xié)同治理的多中心治理思路下，政府對公共危機(jī)治理的責(zé)任擔(dān)當(dāng)方式發(fā)生了巨大變化，社會組織甚至公民個(gè)體通過各種渠道介入到治理過程和提供服務(wù)中，政府的直接治理主體地位表面上弱化，但實(shí)際上，在這一新的治理體系中，政府角色已轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫眢w系的維護(hù)者與制度規(guī)則的供給者，政府的治理地位實(shí)際上提高了。

首先，政府要張揚(yáng)公民參與精神，激勵(lì)公民參與公共危機(jī)治理。公民參與精神就是公民對社會公共事務(wù)的基本信念和價(jià)值追求，包括志愿精神、人本精神、自治精神。參與精神是與被動接受管理或?qū)彩聞?wù)的冷漠相區(qū)別的。如果每個(gè)人只關(guān)心私人事務(wù)，而把社會公共事務(wù)放心地交給他人去做，那么，實(shí)際上就是把公民自己置于公共領(lǐng)域之外，這是對公民參與權(quán)的放棄。公民參與精神還表現(xiàn)為公民對社會公共問題有濃厚興趣，愿意投身于公共事務(wù)治理活動。以我國為例，雖然在很長一段歷史中，許多民眾較為缺乏獨(dú)立思考、理性批判精神和關(guān)注公共事務(wù)的現(xiàn)代人格，但這種狀況隨著風(fēng)險(xiǎn)社會和公民社會時(shí)代的到來不斷得到改變，尤其是近些年來，由于民主與法治水平的提升，以及公民社會的不斷成長，公民精神的發(fā)育有了一個(gè)較好的土壤。所以，政府應(yīng)張揚(yáng)公民參與精神，激勵(lì)公民參與公共危機(jī)治理。

其次，政府對整個(gè)公共危機(jī)治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不可或缺。政府的公共特性決定了政府的一般功能在于維護(hù)社會的公共利益,解決社會的公共問題，為社會提供公共產(chǎn)品[14]。政府在公共危機(jī)治理中的職能定位和作用發(fā)揮關(guān)系到公共危機(jī)治理效率的高低，決定了公共危機(jī)治理的成敗。公民參與公共危機(jī)治理雖然意義重大，但公民參與總的來看還是輔助性的作用，并不能排除政府對公共危機(jī)治理的有力指揮，而且公民參與公共危機(jī)治理作用的發(fā)揮以及發(fā)揮的程度如何，在很大程度上都取決于政府的態(tài)度與政策。因此，公民參與應(yīng)是在尊重政府意志的前提下依法進(jìn)行的有序活動，而不是一種無序參與，否則就會對整個(gè)公共危機(jī)治理造成危害。

第三，政府應(yīng)承擔(dān)起公共危機(jī)治理的協(xié)調(diào)性責(zé)任。公共危機(jī)一旦發(fā)生，政府就應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動一切治理力量，全力以赴減少公共危機(jī)帶來的損失。政府既要成為一個(gè)有效的組織員和指揮者，又要成為一名高超的教育者和動員者。政府應(yīng)遵循以人為本的原則，以開放的姿態(tài)做到信息公開、及時(shí)的事件通報(bào)、向公民傳達(dá)公共危機(jī)評估結(jié)果以及政府所作的努力，為公民參與公共危機(jī)治理創(chuàng)設(shè)良好的軟環(huán)境。在公共危機(jī)爆發(fā)后，由于社會失序和人們行為失范，整個(gè)社會從公共領(lǐng)域到私人領(lǐng)域都會處于不同程度的混亂狀態(tài)，在此情形下，政府要成為一個(gè)出色的矛盾疏導(dǎo)者和群體人際關(guān)系的協(xié)調(diào)者，要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的和思想教育的手段在各利益相關(guān)者之間架起協(xié)調(diào)溝通的橋梁，政府要根據(jù)事件性質(zhì)和事態(tài)發(fā)展情況要求平常不相關(guān)的部門之間進(jìn)行通力合作，在盡量短的時(shí)間內(nèi)以最低的成本使相關(guān)部門步調(diào)一致地投入到公共危機(jī)治理中。

第四，政府要高度重視和尊重公民參與公共危機(jī)治理活動，不能邊緣化公民及其組織的作用，要注意扶持公民參與公共危機(jī)治理，使其配合好政府的公共危機(jī)管理，從而達(dá)到政府與公民良性合作共治。在這方面，政府應(yīng)有高度的責(zé)任意識，在日常管理中，注意提高公民的自救互救技能，采取多種手段對公眾進(jìn)行相關(guān)知識的宣傳。相信公民參與的積極作用，與廣大公民同舟共濟(jì)，共同應(yīng)對公共危機(jī)。

第五，公民組織自身要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)組織內(nèi)部管理和自律。這是規(guī)范公民組織運(yùn)營的內(nèi)在條件與動力。組織的力量是強(qiáng)大的，其能量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于分散的個(gè)體。在一個(gè)健全的公民社會中，公民個(gè)體參與公共危機(jī)治理的行為應(yīng)該融入到一個(gè)適當(dāng)?shù)墓窠M織中才能發(fā)揮最有效的作用。公民組織內(nèi)部完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織自律，有效地吸納和使用志愿者，對公民參與公共危機(jī)治理具有實(shí)質(zhì)性的意義。因此，要重視和完善公民組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，充分發(fā)揮理事會、會員大會等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用，健全與落實(shí)公民組織的內(nèi)部民主制度，鼓勵(lì)公民組織成員參與組織決策和監(jiān)督；建立公民組織信息披露與發(fā)布機(jī)制，定期向社會公布基本信息；規(guī)范公民組織的財(cái)務(wù)管理制度，提高公民組織資金使用的透明度。公民組織還應(yīng)從培育有利于公民參與的組織文化的角度，關(guān)注公民參與者的社會視野、個(gè)人成長與治理技能等，力圖通過文化熏陶，培育出能夠扎根社區(qū)、積極參與和寬容態(tài)度的公民志愿者。

綜上所述，政府與社會的多元共治是公共危機(jī)治理的基本要求。其中，政府的協(xié)調(diào)與控制是實(shí)現(xiàn)公民有效參與的首要前提。政府應(yīng)在與公民取得利益與價(jià)值共識的前提下，結(jié)成一種權(quán)責(zé)對等、相互依賴、上下聯(lián)動、協(xié)同應(yīng)對的合作伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮好政府與公民參與各自的優(yōu)勢與功能，實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的角色協(xié)同，以形成合力，提升公共危機(jī)治理的效果和水平，從而轉(zhuǎn)“?！睘椤皺C(jī)”，提升公共危機(jī)治理的整體績效。

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The Location of Citizen Role in Public Crisis Governance:Governance Theory Perspective

HOU Bao-long CHEN Bing
(School of Management,Zhejiang Ocean University,Zhoushan 316000,China)

Public crisis has been increasingly normalized in the era of the global risk society.Studying the public crisis must use the new theoretical perspective.From the governance theory,public crisis governance is a common cause of government and citizens,so how to locate the roles of citizen participation is particularly important.The roles of citizen participation in public crisis governance should be a preventer to discover crisis and offer professional recommendation,a provider to deal with crisis and offer direct service,an information respondent,a supervisor of public resource mobilization and allocation,and a bearer of practical function in the postdisaster reconstruction.Of course,the roles realization of citizen needs to achieve synergy with the role of government.

public crisis;governance;citizen role;citizen participation

D035

A

1008-8318（2011）03-0031-04

2011-03-08

2010年浙江省社科聯(lián)年度課題“浙江重大災(zāi)害性公共危機(jī)治理中的公民參與”（編號：2010B104）階段性成果。

侯保龍（1973-），男，安徽臨泉人，講師，博士。