義務(wù)教育為何難“義務(wù)”

馬清泉

“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”作為我國(guó)法律的核心和宗旨，稍具文化知識(shí)的人大都耳熟能詳。然而在現(xiàn)實(shí)中，卻發(fā)現(xiàn)不少政府機(jī)關(guān)和政府部門(mén)似乎并沒(méi)有遵守這些法律法規(guī)。

在最近一個(gè)月關(guān)于“全國(guó)中小學(xué)校舍安全工程”建設(shè)情況的調(diào)查中，記者更是深切的體會(huì)到了這一點(diǎn)。按《全國(guó)中小學(xué)校舍安全工程實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，“工程專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，市、縣負(fù)責(zé)，多渠道籌措，中央財(cái)政補(bǔ)助。各地應(yīng)當(dāng)切實(shí)加大對(duì)中小學(xué)校舍安全建設(shè)的投入力度，列入財(cái)政預(yù)算，確保資金及時(shí)、足額到位，并防止學(xué)校產(chǎn)生新的債務(wù)。”可現(xiàn)實(shí)的情況好像同規(guī)定有很大出入，表現(xiàn)為資金投入不足、資金被挪用、資金遲遲不到位等。還有就是，雖然政府部門(mén)沒(méi)有遵循相關(guān)的法律法規(guī)，但好像沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)哪位官員因此而官位不保，受到應(yīng)有的處罰或制裁。

對(duì)以上兩種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，如果簡(jiǎn)單地認(rèn)定為司法機(jī)關(guān)和行政單位的官員“官官相護(hù)”，顯然有失偏頗。那么，為什么會(huì)出現(xiàn)不作為或作為不足而公然違法行為?是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期法制建設(shè)的滯后，還是體制原因讓人為的操作空間過(guò)大呢?北京浩盛律師事務(wù)所副主任、律師馬飛為此給我們進(jìn)行了專(zhuān)業(yè)解讀。

底線(xiàn)為什么會(huì)被突破

按《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第十二條的規(guī)定，國(guó)家用于義務(wù)教育的財(cái)政撥款增長(zhǎng)比例，應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)的比例。實(shí)際上很多財(cái)政并沒(méi)有做到，他們之所以“違法”，原因是什么呢?

馬飛說(shuō)，首先，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》屬于公益性法律，沒(méi)有明確到位的法律實(shí)施監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由于監(jiān)督實(shí)施主體的缺位，無(wú)法對(duì)相關(guān)單位違反義務(wù)教育法的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，這種法律也就失去了應(yīng)有的強(qiáng)制性，所以就不能從程序上保證法律的完整實(shí)施。在國(guó)外，公益性法律由憲法法院來(lái)監(jiān)管，違反其規(guī)定，相關(guān)人可以到憲法法院起訴其不法行為，憲法法院會(huì)根據(jù)其申述材料進(jìn)行調(diào)查和取證，之后進(jìn)行判決，強(qiáng)制其履行應(yīng)盡的義務(wù)。在中國(guó)，由于沒(méi)有憲法法院，也就無(wú)法通過(guò)法律的渠道去解決這種問(wèn)題。

其次，按中國(guó)行政訴訟法規(guī)定，行政訴訟適用于行政單位行使職權(quán)時(shí)侵害個(gè)人的權(quán)利行為，不包括行政單位對(duì)行政事業(yè)單位侵權(quán)行為。通俗地說(shuō)，是機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或其他組織，不是機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)關(guān)或個(gè)人對(duì)個(gè)人。所以地方政府也好，財(cái)政機(jī)關(guān)也罷，對(duì)教育投入的資金沒(méi)有達(dá)到義務(wù)教育法及相關(guān)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，不是政府對(duì)公民、法人或其他組織的具體行政行為，不屬于行政法的受理范圍。如果政府部門(mén)在行使職權(quán)時(shí)導(dǎo)致公民、法人或其他組織的權(quán)利受到損害，公民、法人或其他組織可以作為原告到法院提起行政訴訟，法院會(huì)依法處理。

因此，義務(wù)教育法作為一個(gè)獨(dú)立的部門(mén)法律，它針對(duì)的是不特定主體，如果對(duì)個(gè)人違法，肯定會(huì)受到法律的制裁。但對(duì)機(jī)關(guān)單位違法，從程序上啟動(dòng)不了訴訟程序。所以。這些理論上的“違法人”可以逍遙法外，只能通過(guò)在業(yè)績(jī)考核中受到批評(píng)或警告等政紀(jì)處分。

會(huì)受到處罰嗎

記者發(fā)現(xiàn)，個(gè)別行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行義務(wù)教育法規(guī)定的義務(wù)，不作為或作為不夠，其領(lǐng)導(dǎo)或單位并沒(méi)有受到法律制裁，這是為什么?馬飛告訴記者，公民、法人或其他組織對(duì)政府機(jī)關(guān)對(duì)教育投入不達(dá)標(biāo)行為提起訴訟請(qǐng)求，法院是無(wú)法受理的，因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)的法律依據(jù)，何況這種政策行為也不屬于訴訟法調(diào)整范圍。

財(cái)政對(duì)教育的投入直接受益者是孩子，間接受益者是國(guó)家。如果投入不達(dá)標(biāo)或沒(méi)有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)到位，近而影響到孩子的學(xué)習(xí)和發(fā)展，家長(zhǎng)作為原告去起訴地方政府或地方財(cái)政機(jī)關(guān)不作為，法院不會(huì)受理。因?yàn)檫@既不是民事違法行為也不是行政違法行為，沒(méi)有法律依據(jù)。家長(zhǎng)或受教育者作為利益的受損者去提起訴訟，沒(méi)有相關(guān)的程序法去救濟(jì)，這種“權(quán)利空置”現(xiàn)象，在中國(guó)現(xiàn)行法律中多有存在，已經(jīng)司空見(jiàn)慣。

同樣，財(cái)政資金對(duì)教育的投入沒(méi)有達(dá)到義務(wù)教育法的規(guī)定，教育局作為原告對(duì)財(cái)政局或當(dāng)?shù)卣崞鹦姓V訟，法院也不會(huì)受理。因?yàn)椋姓ㄒ?guī)定，只有行政單位損害公民、法人或其他組織利益的前提下才可以提起行政訴訟，機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)關(guān)不屬于行政訴訟法的范圍：如果它們之間因合同或其他民事原因產(chǎn)生糾紛，則可以到法院提起民事訴訟。

《全國(guó)中小學(xué)校舍安全工程實(shí)施細(xì)則》屬于行政法規(guī)，是針對(duì)校舍工程建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定的。馬飛表示，它在地位上沒(méi)有義務(wù)教育法高，但針對(duì)性、可操作性都比較強(qiáng)，遺憾的是對(duì)違法行為的處罰卻“避重就輕輕”。假如這次校舍安全工程建沒(méi)出現(xiàn)不達(dá)標(biāo)、截留校舍安全工程專(zhuān)項(xiàng)資金的情形，由于細(xì)則中沒(méi)有對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，就沒(méi)有法律依據(jù)去追究具體責(zé)任人的行政責(zé)任，但可視其造成行為人損害的大小，依法追究民事或刑事責(zé)任。

尋找最可行的解決方式

在現(xiàn)有的政治和法律生態(tài)環(huán)境下，如何運(yùn)用一些合法而又帶有強(qiáng)制性的技術(shù)手段，去“威懾”財(cái)政機(jī)關(guān)或政府機(jī)關(guān)依法行政。或退而求其次，不讓它偏離中心軌道太遠(yuǎn)?

馬飛介紹說(shuō)，按他掌握的信息資源，有幾種方法可以選用。

1是利用大眾媒體資源。在社會(huì)上，媒體一向被譽(yù)為“第四權(quán)力部門(mén)”。通過(guò)媒體進(jìn)行呼吁，引發(fā)人們關(guān)注，擴(kuò)大社會(huì)影響，發(fā)揮媒體的社會(huì)監(jiān)督作用，用外部的強(qiáng)大壓力“迫使”其加強(qiáng)自律，依法辦事和行政。

2是通過(guò)兩會(huì)代表上提案。利用每年召開(kāi)人大會(huì)議和政協(xié)會(huì)議的時(shí)機(jī)，把相關(guān)情況向人大代表或政協(xié)委員匯報(bào)，讓他們以此上報(bào)提案，如果被采納形成大會(huì)方案，在全國(guó)人大的監(jiān)督下，事情會(huì)得到很好的解決。

3是通過(guò)國(guó)務(wù)院參事建議。參事的主要工作就是圍繞黨和政府的中心工作，調(diào)查研究，提出意見(jiàn)和建議，及時(shí)反應(yīng)社情和民意。如在義務(wù)教育方面最敢諫真言的任玉嶺參事，曾就普九欠賬問(wèn)題、學(xué)校危房問(wèn)題、教師工資過(guò)低問(wèn)題寫(xiě)過(guò)許多份參事建議，如《我們的義務(wù)教育成了“攤販”手中的小商品)、《農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)需通過(guò)三個(gè)為主來(lái)解決》等，引發(fā)過(guò)很大的社會(huì)反響，對(duì)推動(dòng)問(wèn)題的解決起了很大的促進(jìn)作用。

至于為了保證教育投入能足額及時(shí)到位，可否通過(guò)制定相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)加以解決，馬飛認(rèn)為不妥。他表示，法律是原則性規(guī)定，針對(duì)的是不特定事件和個(gè)人，非常寬泛。而義務(wù)教育屬于專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)域的問(wèn)題，只適合制定相關(guān)條例，因?yàn)槠涓鼮榫唧w、更具可操作性和執(zhí)行力。但僅有國(guó)務(wù)院及其財(cái)政、教育部門(mén)的宏觀指導(dǎo)性規(guī)定還不夠，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)在謹(jǐn)守上級(jí)規(guī)范的前提下，因地制宜悉心做好配套工作，“上下一心”才能從規(guī)范的角度保障教育政策的實(shí)施和教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。

馬飛的一席解惑，解開(kāi)了我們?cè)械牟簧倮Щ?，可我們又將面?duì)新的更多的閑惑。盡管建立法治社會(huì)已經(jīng)倡導(dǎo)多年，國(guó)家在這方面也取得了氏足的發(fā)展，但現(xiàn)實(shí)中種種“違法”行為依然不能通過(guò)法律的方式來(lái)解決，且每天都在發(fā)生，并以積非成是，靜如秋水，穩(wěn)如泰山，實(shí)在令人無(wú)法“淡定”。

看來(lái)，依法行政和依法理財(cái)，對(duì)于我們這個(gè)國(guó)家和民族來(lái)說(shuō)，依然任重而道遠(yuǎn)。