校舍之外的修建

信力建

為何先倒下的總是學(xué)校?為何地方政府對基礎(chǔ)教育不熱心?為何中央財政應(yīng)該對基礎(chǔ)教育增量投入承擔(dān)主要責(zé)任?如何提高中央財政支付效率?

除了修建加固校舍，其實我們還要很多方面需要“修建”。

為何先倒下的總是學(xué)校?

四川汶川地震最讓人觸目驚心的是，一座又一座教學(xué)樓整體倒塌。查閱當(dāng)時的報道，四川省非重災(zāi)區(qū)校舍倒塌近7千間，重災(zāi)區(qū)校舍倒塌約2百萬平方米。連遠離地震中心的重慶梁平也發(fā)生校舍倒塌。在眾多學(xué)校倒塌的同時，存在一些反差極大的現(xiàn)象。聚源中學(xué)成為一片廢墟，鄰近的樓房卻都未倒塌，頂多只是地震后成為危房。富新二小所在的富新鎮(zhèn)并非災(zāi)情最重的地區(qū)，全鎮(zhèn)垮塌最厲害的就是這所學(xué)校。北川縣建筑物垮塌情況慘烈一些，不少政府辦公樓宇也嚴(yán)重損壞，但是北川中學(xué)的廢墟旁邊也有一座20多年“樓齡”的房子屹立不倒，還有三棟建筑幸免于難。

校舍在地震中倒塌的原因何在，是一個極其專業(yè)極其嚴(yán)肅的問題，值得深層次反思和改進。兩年多以來陸續(xù)有些技術(shù)上的補救，比如“校舍安全工程”在全國展開，但是關(guān)于制度安排上的反思嚴(yán)重缺乏，更多的是相互之間推諉。比如將校舍垮塌的原因歸納為：校舍空間跨度大，比民居和辦公樓宇抗震難度大；地震級別超過了預(yù)計強度，學(xué)校校舍抗震難以抵御；學(xué)生疏散時集中在樓梯和走廊，相對整棟建筑來說這些地方是最薄弱的環(huán)節(jié)；相當(dāng)多的校舍樓齡較長，建設(shè)安全標(biāo)準(zhǔn)低，加上陳舊老化等等。

上述歸納有搪塞公眾之嫌，沒有一條站得住腳。汶川地震重災(zāi)區(qū)屬于地震高發(fā)地帶，7.8級并未超過預(yù)計強度，我國制定的建筑工程抗震標(biāo)準(zhǔn)足以應(yīng)對汶川地震，只是沒有被執(zhí)行。

我國建筑工程抗震設(shè)防分類標(biāo)準(zhǔn)(GB50223-2004)中，將建筑根據(jù)其使用功能的重要性分為甲類乙類丙類和丁類四個抗震設(shè)防類別。甲類建筑應(yīng)屬于重大建筑工程和地震時可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建筑，譬如核電站、生化實驗室、重要化工廠、通信中心等建筑。乙類建筑屬于地震時使用功能不能中斷或者需要盡陜恢復(fù)的建筑，譬如人數(shù)較多的幼兒園、小學(xué)低層教學(xué)樓。丙類建筑屬于除甲乙丁以外的建筑，丁類建筑屬于次要建筑。

我國建筑抗震設(shè)計規(guī)范(GB50011-2001)要求如下：

1.0.1按本規(guī)范進行抗震設(shè)計的建筑，其抗震設(shè)防的目標(biāo)是：當(dāng)遭受低于本地區(qū)抗震設(shè)防烈度的多遇地震影響時，一般不受損失或者不需要修理可繼續(xù)使用，當(dāng)遭受相當(dāng)于本地區(qū)抗震設(shè)防烈度的地震影響時，可能損壞，經(jīng)一般修理或者不需要修理仍然可以繼續(xù)使用，當(dāng)遭受高于本地區(qū)抗震設(shè)防烈度預(yù)汁的罕遇地震影響時，不至于倒塌或者發(fā)生危及生命的嚴(yán)重破壞。

1.0.2抗震設(shè)防烈度為6度以上地區(qū)的建筑，必須進行抗震設(shè)計。

3.1.3各抗震設(shè)防類別的建筑設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)符合下列要求：

乙類建筑，地震作用(設(shè)計值)應(yīng)該符合本地區(qū)設(shè)防烈度的要求抗震措施，當(dāng)抗震設(shè)防烈度為6～8度時，應(yīng)該按照本地區(qū)設(shè)防高一度的要求。

概括起來，國家標(biāo)準(zhǔn)對建筑物的抗震要求是“小震不壞，中震可修，大震不倒”。即使面臨超過了預(yù)計強度的地震，建筑物也不應(yīng)該垮塌。通過航拍圖像也可以看見，即使是四川汶川震中附近，也有很多相對正規(guī)的房子，依舊挺立，少數(shù)房子甚至還完好無損。日本阪神地震的時候，處于震中的很多高層建筑，連玻璃幕墻都沒壞一塊玻璃。建筑物在地震中垮塌了，必然是違反了建筑規(guī)范，沒有什么理由好講。個別專家出來辯護，只會讓專家的名聲更臭。

汶川地震與唐山地震震級相當(dāng)，與唐山市幾乎被夷平不同，汶川地震帶上尚有為數(shù)不少的建筑物幸存，這說明建筑的安全性還是大幅度進步了。據(jù)地震后的統(tǒng)計表明，倒塌樓房90％都是1995年之前建的，其中上世紀(jì)80年代的占了一半。而我國的建設(shè)監(jiān)理制度1988年開始試行，1993年后逐步推開，到1997年《建筑法》以法律制度形式明確我國實行建設(shè)工程監(jiān)理制度后，才在全國范圍內(nèi)推行。尤其是1995年之后建筑監(jiān)理制度設(shè)立之后，所建的校舍安全性大幅度提升。由此看來，倒塌的大部分校舍并沒有實行工程監(jiān)理，在全面推行工程監(jiān)理后，其倒塌學(xué)校的數(shù)量明顯減少。因此工程建設(shè)監(jiān)理在曰前的建沒體系中發(fā)揮了重要作用，也說明原建設(shè)部在《建設(shè)工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》(86號部令)將學(xué)校、影劇院、體育場館項目定為強制監(jiān)理的范圍是非常有必要，而且其強制監(jiān)理的范圍和力度應(yīng)進一步加大。

進步歸進步，地震中，校舍倒塌得最慘烈，這個現(xiàn)象是不容否認(rèn)的。現(xiàn)象背后的根源是本該對基礎(chǔ)教育負責(zé)的地方政府，卻不重視教育。通過分析，我們認(rèn)為地方政府不重視教育的動機是很明顯的。

為何地方政府不重視教育?

教育行業(yè)不是財政上今年投入一百萬一千萬，明年就可以收到立竿見影的政績。十年樹木，百年樹人，一個學(xué)生成材，需要經(jīng)過義務(wù)教育階段，再走過高中階段，最好完成大學(xué)本科學(xué)業(yè)，需要十六年的功夫。相對于行政長官的任期，這是一個漫長而遙遠的時間。現(xiàn)在政府首長多半是異地交流，一屆只有5年時間，要在這5年時間里面有政績給上級看，只有搞見效快的政績工程，能“下蛋”的項目，所以不少地方首長上任的主要工作都是搞城建，擴展城市面積，建高樓大廈。而教育投入大，見效慢。即使教育投入有效果，也要在自己走后才能見效，到時候政績就是別人的了。這樣自己栽樹，別人摘果子的事情，對于那些官員來講，是絕對不會去做的。

基礎(chǔ)教育對于兒童與父母來說，無疑非常重要，但是對于農(nóng)村地區(qū)的地方政府來說，正好相反?；A(chǔ)教育越好，離開家鄉(xiāng)的人口便越多，地方經(jīng)濟便越難發(fā)展。在急劇城市化的當(dāng)下，農(nóng)村地區(qū)的教育投資實際是為城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)培養(yǎng)成才，假如全體中學(xué)畢業(yè)生全部考取大學(xué)，那么本地區(qū)別說辦工廠，開商店，連耕田都沒人了。用經(jīng)濟學(xué)術(shù)語來說，這叫外部性。因此，不要說地方氏官任期有限，不會重視產(chǎn)出周期長的教育事業(yè)，即使讓地方長官長期負責(zé)，同樣缺乏動機去重視教育。除非改變長官負責(zé)制，或者地方長官不是向上負責(zé)，而是向當(dāng)?shù)鼐用褙撠?zé)。

再者，無論哪里的基層政府，都數(shù)教育部門攤子最大，人員最多，老師的工資已經(jīng)占去了地方財政預(yù)算絕大部分。對于那些農(nóng)業(yè)為主的縣份，在農(nóng)業(yè)稅減免之后，財源大減，只有靠上面轉(zhuǎn)移支付。上面把算盤打得極精，勉強夠各部門正常運轉(zhuǎn)，叫做吃飯財政。一般不會下?lián)艹鞘薪ㄔO(shè)資金。地方政府只有打教育的主意，抽取教育資金去搞城市建設(shè)。各地只有抽取教育資金或多或少之別，不抽取教育資金已經(jīng)是最”重視”教育的了，不可能在此基礎(chǔ)上更“重視”教育。而以往在撥付教育資金這一塊里