土地財(cái)政退出的關(guān)鍵

徐瑗

土地財(cái)政的逐漸退出，歸根到底是使土地收益由原來的投資為中心向以民生為中心轉(zhuǎn)型。其關(guān)鍵在于農(nóng)民土地權(quán)利的界定，就像過去10多年城市住房產(chǎn)權(quán)界定催生一批城市中產(chǎn)階層一樣，在農(nóng)村造就一個(gè)農(nóng)村中產(chǎn)階層。這也是中國(guó)社會(huì)的一次重構(gòu)。

伴隨著2010年全國(guó)土地出讓金收入高達(dá)2.9萬億元數(shù)據(jù)的發(fā)布，土地財(cái)政再次成為“兩會(huì)”代表和公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。與往年所不同的是，有更多的聲音認(rèn)為土地財(cái)政已經(jīng)走到盡頭。

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)袁志剛早在去年“兩會(huì)”后就撰文對(duì)土地財(cái)政在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和轉(zhuǎn)型進(jìn)行了深入分析，并提出中國(guó)東部沿海部分發(fā)達(dá)地區(qū)的以政府為主導(dǎo)的土地財(cái)政已經(jīng)基本完成歷史使命。日前，他接受了本刊記者的專訪。

土地財(cái)政帶來中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡

《南風(fēng)窗》：2010年，全國(guó)土地出讓金收入達(dá)2.9萬億元，同比增106.2％。土地財(cái)政再次成為“兩會(huì)”代表和公眾熱議的話題。在過去的10年中，除2005、2008年之外，土地出讓收入均大幅上升，您怎么看待這一現(xiàn)象?土地財(cái)政是怎么形成的?

袁志剛：我認(rèn)為這是一個(gè)必然的現(xiàn)象。土地要素市場(chǎng)及土地制度本身就是中國(guó)高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不可分割的一部分，土地財(cái)政問題與房地產(chǎn)價(jià)格問題都是既有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的固有特征。在評(píng)價(jià)與回顧中國(guó)經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展時(shí)，人口紅利是一直被強(qiáng)調(diào)的因素。但是土地資本化產(chǎn)生的土地紅利卻從沒受到過好評(píng)。按照秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫爾南多·德·索托在其《資本的秘密》一書中所提出的觀點(diǎn)，發(fā)展中國(guó)家擁有以資產(chǎn)形式存在的巨量僵化資本，這些僵化的資本必須通過一套關(guān)于財(cái)產(chǎn)使用和轉(zhuǎn)讓的制度才能轉(zhuǎn)化為活躍資本，帶來豐厚的資本回報(bào)。

我們?cè)谕恋禺a(chǎn)權(quán)制度方面進(jìn)行的各種改革，無論是農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離，還是國(guó)有土地的使用權(quán)有償使用、國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、出讓等，都是德·索托所說的土地資本化的具體形式。在現(xiàn)有的土地歸國(guó)家所有的制度框架下，就產(chǎn)生了政府主導(dǎo)型土地資本化形式，即政府壟斷土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，利用行政權(quán)力和制度缺陷，用非市場(chǎng)的手段配置土地，扭曲土地價(jià)格，壟斷大部分土地收益并集中支配，形成土地財(cái)政。

《南風(fēng)窗》：土地財(cái)政的本質(zhì)是什么?

袁志剛：本質(zhì)很清楚，就是級(jí)差地租。土地是國(guó)家的，級(jí)差地租歸國(guó)家，形成土地財(cái)政。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是近10多年來越來越朝著全球化、工業(yè)化、城市化方向在走，在這樣的進(jìn)程中，從沿海、中部再到西部，一定會(huì)有一個(gè)土地升值，即級(jí)差地租升值。土地紅利肯定是存在的，只是是誰獲得的問題。如果是在土地私有制的國(guó)家里，土地紅利比較多的由所有者獲得。

《南風(fēng)窗》：您說由政府主導(dǎo)的土地資本化即為土地財(cái)政，在中國(guó)土地資本化的過程中，政府獲得了極大的收入，這使土地財(cái)政廣受詬病。

袁志剛：土地財(cái)政使中國(guó)的城市化進(jìn)程中城市的基礎(chǔ)設(shè)施在短短的幾年時(shí)間里越過了很多國(guó)家，這樣的發(fā)展就是土地紅利支撐的。當(dāng)然現(xiàn)在看，由政府主導(dǎo)的土地資本化結(jié)構(gòu)上存在問題，民生上用得不夠多，教育、科技創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)等用得不夠多。在結(jié)構(gòu)上倚重了工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施。但是不管怎么說，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成就是偉大的，這解決了吸引外資的門檻的問題，也解決了投資協(xié)調(diào)問題。許多發(fā)展中國(guó)家或者發(fā)展中地區(qū)不能脫離“貧困陷阱”進(jìn)入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段，往往是因?yàn)橥顿Y協(xié)調(diào)失敗，而在中國(guó)，地方政府以土地利益的部分減免承擔(dān)了協(xié)調(diào)投資的成本。

土地批租實(shí)際上從上世紀(jì)80年代就開始了，最早是1987年的深圳。但真正的地價(jià)越來越高，是1998年產(chǎn)權(quán)界定的一場(chǎng)革命，這就是房地產(chǎn)商品化和住房私有化。中國(guó)政府給城市居民住房做了70年產(chǎn)權(quán)(使用權(quán))界定，界定后二手房市場(chǎng)迅速發(fā)展，城市居民花了很少的錢從政府、單位、集體買下了有產(chǎn)權(quán)界定的房子。這次界定所創(chuàng)造的效率是巨大的，這次界定看起來是政府讓利的。

從這年之后，房?jī)r(jià)就開始漲，而且房地產(chǎn)作為支柱產(chǎn)業(yè)推出了，推出后再加上我們的城市化進(jìn)程加快，城市化的主要資金就來自于這次產(chǎn)權(quán)界定后居民買房的資金，然后住房抵押貸款，資金迅速集聚到房地產(chǎn)業(yè)，土地紅利就這么產(chǎn)生了。地方政府為了使自己控制的土地更有價(jià)值，把土地紅利獲得的收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)了地價(jià)和房?jī)r(jià)，另外加上GDP的考核機(jī)制，土地財(cái)政導(dǎo)致了中國(guó)經(jīng)濟(jì)一系列失衡：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、宏觀收入分配失衡，也導(dǎo)致了進(jìn)一步的城市化和農(nóng)民的市民化過程受阻。

地方的新財(cái)源在哪里?

《南風(fēng)窗》：我們注意到包括厲以寧、鄭新立等經(jīng)濟(jì)學(xué)家紛紛表示土地財(cái)政已經(jīng)走到盡頭。事實(shí)上，您在去年“兩會(huì)”后，就撰文呼吁政府主導(dǎo)的土地資本化模式應(yīng)該逐漸退出。

袁志剛：土地的流拍實(shí)際上在金融危機(jī)前已經(jīng)出現(xiàn)過，如果沒有后面的4萬億刺激計(jì)劃，房?jī)r(jià)和地價(jià)那時(shí)就可能下來了。土地出讓金下滑60％，多數(shù)地方財(cái)政困難。這里面就涉及另一個(gè)問題，1994年分稅制后，怎么來劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)?，F(xiàn)在的制度是統(tǒng)一到中央，中央做的是支持中西部以及給項(xiàng)目，但對(duì)地方政府到底做多大的事情仍然沒有劃定。

還有一個(gè)判斷就是基礎(chǔ)設(shè)施是不是建設(shè)得差不多了，如果東部建得差不多了，中西部是不是還不足?北、上、廣及沿海地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫，但是中西部地區(qū)還不存在。這就意味著中西部地區(qū)還可以存在土地紅利，所以宏觀政策不能一刀切。現(xiàn)在有兩種可能性：一種是大規(guī)模推出保障性住房，中西部可能喪失享受土地紅利的歷史性機(jī)會(huì)；還有一種就是東部城市限購(gòu)，中西部不限購(gòu)，把東部的資金逼向中西部，可能過度地炒高房?jī)r(jià)，2～3年的時(shí)間就完成東部地區(qū)10年的房?jī)r(jià)漲幅。

土地財(cái)政要逐漸退出，我認(rèn)為要探索，一方面需探索財(cái)權(quán)和事權(quán)、中央和地方之間更好的安排，也需要探索新的地方稅源，比如房產(chǎn)稅的開征。然后發(fā)達(dá)城市土地財(cái)政應(yīng)該慢慢退出。

我對(duì)退出考慮得更多的是中國(guó)勞動(dòng)力的短缺，在人口紅利減少的趨勢(shì)下，中國(guó)的勞動(dòng)力開始短缺，我認(rèn)為將來的出路是從制度紅利里去挖掘，即土地制度和戶籍制度中去挖潛，改變了土地和戶籍制度就可以把勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中趕出來，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是很有意思的一個(gè)產(chǎn)業(yè)，比較優(yōu)勢(shì)不在勞動(dòng)密集上，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是土地密集、資本密集和科技密集的。

中國(guó)將來勞動(dòng)力短缺就得使用倒逼法，我覺得空間非常大。美國(guó)2％的勞動(dòng)力解決了3億人吃飯，還可以出口。什么情況下農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率可以大幅度提高呢?前提就是城市的先進(jìn)生產(chǎn)力去農(nóng)村。當(dāng)一畝地上還有很多勞動(dòng)力在的時(shí)候是沒有先進(jìn)生產(chǎn)力愿意進(jìn)去的，只有把農(nóng)民手上的土地集中?，F(xiàn)在農(nóng)民手上有耕地和宅基地，釋放耕地很簡(jiǎn)單，可以用地入股，比如界定70年使用權(quán)，所有權(quán)不是那么重要，城市的房子不是70年的使用權(quán)就產(chǎn)生

了巨大的紅利嗎?中國(guó)目前所存在的結(jié)構(gòu)問題中存在的消費(fèi)不足與農(nóng)民沒有享受到土地紅利有很大關(guān)系。

土地財(cái)政最不好的地方就是產(chǎn)權(quán)的扭曲，所有的農(nóng)村土地必須通過征用這個(gè)環(huán)節(jié)，再到使用權(quán)批租，這使農(nóng)民被掠奪了。現(xiàn)在在東部城市、郊區(qū)征用了土地還能解決這部分失地農(nóng)民的生計(jì)，是因?yàn)檫€有住房紅利，長(zhǎng)三角好多原先的農(nóng)民就靠出租房子，但是要把這一模式推廣到全國(guó)的話，必須讓他們享受土地紅利，因?yàn)橹形鞑康貐^(qū)的其他紅利沒有這么高。從這個(gè)意義上講，我主張部分發(fā)達(dá)地區(qū)和部分中西部地區(qū)的土地財(cái)政應(yīng)該試點(diǎn)終結(jié)，逐漸退出，其增量的土地收益應(yīng)該主要向農(nóng)民家庭轉(zhuǎn)移，政府只是在財(cái)政收入不到位的情況下分享部分收益，以保證基礎(chǔ)設(shè)施投入的需要。

《南風(fēng)窗》：您主張土地財(cái)政在東部地區(qū)要率先退出，在中西部地區(qū)也要逐漸退出，那么如何退出?我們知道，土地出讓金收入占財(cái)政收入的30％，地方政府占比更高。

袁志剛：這是一個(gè)很難的操作問題了。如果中央財(cái)政不能補(bǔ)齊這塊，如果新稅源，像房產(chǎn)稅沒有培植起來，地方政府的事權(quán)還是那么大的情況下，我覺得很難退出。

《南風(fēng)窗》：以現(xiàn)有的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)城市公布的稅率來看，新稅源要補(bǔ)足土地財(cái)政退出而減少的收入很困難。

袁志剛：對(duì)，很困難，基本可以忽略不計(jì)。分稅制所導(dǎo)致的中央和地方財(cái)政收入的不均恐怕需要重新界定了，財(cái)權(quán)和事權(quán)也要重新安排。土地財(cái)政要退出，操作起來最困難的一點(diǎn)就是地方財(cái)政新的來源在哪里。

讓全民共享土地紅利

《南風(fēng)窗》：土地財(cái)政轉(zhuǎn)型怎么轉(zhuǎn)?

袁志剛：政府主導(dǎo)性的土地資本化，盡管在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的某一歷史階段起到過重要的催化作用，但對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成了負(fù)面影響。當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入現(xiàn)代增長(zhǎng)階段以后，土地財(cái)政應(yīng)該逐漸淡出，轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為主導(dǎo)的土地資本化，社會(huì)福利分配上向微觀經(jīng)濟(jì)主體傾斜，培育以市場(chǎng)為主導(dǎo)的發(fā)展模式，財(cái)政收入也要逐漸從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收轉(zhuǎn)到不動(dòng)產(chǎn)稅上面。使土地收益由原來的投資為中心向以民生為中心轉(zhuǎn)型。以市場(chǎng)為主導(dǎo)進(jìn)行土地資本化，就有可能像過去10多年城市住房產(chǎn)權(quán)界定催生一批城市中產(chǎn)階層一樣，在農(nóng)村造就一個(gè)農(nóng)村中產(chǎn)階層，極大地縮小城鄉(xiāng)差距。袁志剛認(rèn)為，土地資本化的主體轉(zhuǎn)變將對(duì)制度建設(shè)也極具意義，因?yàn)檎筒槐匾驹诮?jīng)營(yíng)的第一線。

《南風(fēng)窗》：是不是可以這么理解，政府在1998年推行住房商品化，讓利于民，那一次，是把利讓給了市民。那是不是說，如果這一次能把利讓給農(nóng)民的話，能夠釋放出更大的生產(chǎn)力?

袁志剛：對(duì)，這對(duì)政府來說也是合算的。將來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間、效率改進(jìn)的空間是極大的，而且內(nèi)需可以得到極大釋放。當(dāng)然這里可能有比較理想化的成分在，操作起來有很多的困難。耕地可以入股、宅基地如果能夠享受土地紅利的話，是農(nóng)民成為工業(yè)和服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力供應(yīng)者最基本的人城門檻?，F(xiàn)在操作可能遇到的困難是如果宅基地不值錢怎么辦?這個(gè)時(shí)候中央政府就需要做工作，做中東西平衡工作，即土地指標(biāo)均分，東部城市跨省交易，東部可以花錢去買西部的指標(biāo)，西部的宅基地也會(huì)因此變得值錢。在城市居民中，1998年那次購(gòu)買住房商品化政策肯定有人沒有享受到，或者在接下來的10年失去了交易和升值的機(jī)會(huì)。為避免農(nóng)民出現(xiàn)類似的問題，政府需要托底，為他們提供保障房。所以如果農(nóng)民享受到土地紅利的話，就可以極大地?cái)U(kuò)大內(nèi)需并且釋放勞動(dòng)力。

《南風(fēng)窗》：即便中央政府希望這么做，地方政府是否有動(dòng)力去這么做?

袁志剛：這我就覺得是法律問題了，農(nóng)民沒辦法享受土地紅利。當(dāng)然，我覺得在中西部地區(qū)還要保留一部分享受土地紅利的權(quán)利，以使當(dāng)?shù)卣梢约胸?cái)力搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如果把土地權(quán)全部界定給家庭的話，中西部地區(qū)沒辦法在很短的時(shí)期內(nèi)完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完成的話，土地價(jià)值的發(fā)揮會(huì)存在問題。在現(xiàn)有的體制下，地方政府還是有相當(dāng)作用。但是從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展看，土地財(cái)政肯定不能無限制持續(xù)下去。一個(gè)是要退出，另一個(gè)比較理想的狀態(tài)是政府要轉(zhuǎn)型，政府只需要做市場(chǎng)不愿意做的又具有很強(qiáng)正外部性的工作，如基礎(chǔ)設(shè)施投入、門檻成本和協(xié)調(diào)成本由政府來承擔(dān)。

還有一個(gè)問題就是，中西部是否要完全走東部地方政府獲得土地資本化的主要收益的道路呢?我反對(duì)在中西部搞遍地開花的所謂小城鎮(zhèn)建設(shè)，農(nóng)民被拆遷、被上樓這樣的方式太野蠻了。我非常擔(dān)心的是，中西部搞建設(shè)大干快上以后，可能會(huì)沒有產(chǎn)業(yè)和就業(yè)，即使有產(chǎn)業(yè)，其企業(yè)的效率沒有東部高；即使有東部的產(chǎn)量，能耗就大大上去了，還有就是環(huán)境污染，中西部的污染比東部的污染更為可怕。所以我認(rèn)為中西部農(nóng)民享受到土地紅利(而不是地方政府獲得土地紅利)以后，到東部城市或者到中西部大城市集聚，可以改變目前小城鎮(zhèn)建設(shè)遍地開花的狀況，也可以避免經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲。

農(nóng)民土地確權(quán)太重要了，可以糾正很多30多年發(fā)展中帶來的結(jié)構(gòu)扭曲。如果土地和戶籍兩個(gè)制度不改革，中國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就不可能做到，農(nóng)業(yè)靠反哺、靠補(bǔ)貼肯定是不行的。這也是中國(guó)社會(huì)的一次重構(gòu)。