關于我國中小城市土地利用的問題探討

■ 張 靜/秦公偉/楊志林

（1.陜西理工學院歷史文化系地理科學專業(yè)，漢中 723001；2.陜西理工學院生物與工程學院，漢中 723001）

關于我國中小城市土地利用的問題探討

■ 張 靜1/秦公偉2/楊志林1

（1.陜西理工學院歷史文化系地理科學專業(yè)，漢中 723001；2.陜西理工學院生物與工程學院，漢中 723001）

城市建設用地的擴張是引起我國耕地持續(xù)減少的主要原因，而城市建設用地主要集中于工業(yè)用地、公共設施用地、道路廣場用地和綠地。中小城市是我國行政區(qū)體系中重要的戰(zhàn)略節(jié)點，是我國未來城市化建設的主戰(zhàn)場，在改革發(fā)展中具有十分重要的地位和作用。但中小城市土地利用中也存在著區(qū)域間城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用結構失調，對城鄉(xiāng)交接帶的土地利用失控，城市建設猶如攤煎餅等問題，應加以改進。

城鎮(zhèn)化；中小城市；土地利用

城鎮(zhèn)化是人類社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求和必然產(chǎn)物，土地為人類社會經(jīng)濟發(fā)展提供了物質基礎和承載空間，兩者相互促進和相互作用的結果便形成了城鎮(zhèn)土地利用。不同于一般土地利用，城鎮(zhèn)土地利用因城鎮(zhèn)化的形成、發(fā)展而產(chǎn)生和演進，并且因城鎮(zhèn)化發(fā)展的遞進而打下了不同階段的烙印，呈現(xiàn)出不同特點并暴露出不同的問題[1]。中、小城市的發(fā)展對于我國的城鎮(zhèn)化進程和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具有舉足輕重的地位和作用[2]。

1 我國耕地數(shù)量分析

在改革開放后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的提高，城市建設用地開始擴張，我國耕地數(shù)量則持續(xù)減少。城鎮(zhèn)化的快速推進，使城市各項建設迅速發(fā)展，從1981年到1998年，全國設市城市建成區(qū)用地每年增加約8.2萬公頃。1981年我國城市建成區(qū)面積僅74.38萬公頃，1998年增加到213.80萬公頃，為1981年的2.87倍，年平均增長6.5%。城市用地的外延擴展平均每年占用耕地折合12.74萬公頃，而且多為近郊區(qū)優(yōu)質、高產(chǎn)的良田、菜地[3]。許多特大城市周圍的若干縣區(qū)，均已建設成為城市新區(qū)，在東部沿海地區(qū)表現(xiàn)最為明顯。中小城市的近郊區(qū)也都成為現(xiàn)在的城市規(guī)劃區(qū)。從1978年到1998年20年間，我國城鎮(zhèn)人口增長了2.07億，年平均增長4.02%，城市化水平由17.9%提高到30.4%，平均每年增加0.625%。

1998年全國的耕地面積為19.45億畝，到了2006年已經(jīng)銳減到了18.27億畝，共減少耕地1.18億畝（786.67萬公頃），減少率為6.07%，年均遞減率為0.76%。

從表1可以看出，進入21世紀我國耕地數(shù)量驟減，世紀初下降速率較快，2004年以后有所減緩。21世紀耕地資源數(shù)量逐年遞減率并不是均勻排列，同時反映了國家進行城鎮(zhèn)化速度的不均衡性。耕地近年得到保護，主要是2003年國家正式提出運用土地政策參與宏觀調控，阻止了土地資源的過度開發(fā)和利用，如：《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》、《關于加大工作力度進一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》。2004年土地政策出現(xiàn)了歷史性的轉折，最有影響的是10月國務院印發(fā)《關于深化改革嚴格土地管理的決定》。有資料顯示，2003年以來，國家發(fā)布的涉及土地宏觀調控政策的文件有50多個，形成了由宏觀到微觀、由原則到具體操作層面較為完整的政策體系。通過“控制增量、盤活存量、市場配置”，提高了節(jié)約集約用地水平，促進經(jīng)濟增長方式轉變。在2004年、2005年的土地供應中，存量土地得到了有效利用，改變了過去建設用地供應主要以新增建設用地為主，侵占良田的狀況，各季度存量用地所占比例始終保持在50%以上的較高水平。2005年存量用地供應量占供地總量的55.9%[4]。所以耕地數(shù)量在2005年以后才得到了較有成效的控制。

表1 我國歷年耕地變化量

通過相關資料收集到2002年和2004年我國城市建設用地利用結構數(shù)據(jù)[1]，[5]（參見表2）。其中，居住用地和工業(yè)用地總數(shù)占城市建設用地過半，倉儲用地、市政公用設施用地和特殊用地所占比例較少。如果把倉儲用地和工業(yè)用地合起來，這兩項用地占了城市用地的四分之一強。因此，控制城市用地總量主要集中在居住用地和工業(yè)用地。目前城鎮(zhèn)化進程中，發(fā)展速度最快的是郊區(qū)城鎮(zhèn)化，優(yōu)質高產(chǎn)的近郊耕地為城市化規(guī)模的擴大帶來了足夠的土地資源。

對比上面兩年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，公共設施用地、工業(yè)用地、道路廣場用地、綠地這些用地面積在提高，而居住用地、倉儲用地、對外交通用地、市政公用設施用地、特殊用地面積在城市建設用地面積中的比例在下降。國家在實施用地總量控制時，加強居住用地的容積率；減少工業(yè)用地，提高單位面積工業(yè)用地的產(chǎn)值；提高綠化面積，改善環(huán)境質量，整體改善我國城市建設水平。《中國中小城市綠皮書》指出，2010年中國“兩型”中小城市指數(shù)為57.1，提升最快的是環(huán)境友好水平。同時，中小城市應在我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展中擔當重要角色[6]。

表2 我國城市建設用地利用結構情況（%）

2 我國中小城市特點

根據(jù)1990年實施的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第四條規(guī)定：“國家實行嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，促進生產(chǎn)力和人口的合理布局”。國家有計劃地建設大城市的衛(wèi)星城市，中小城市成為城鎮(zhèn)化主戰(zhàn)場。

2.1 我國中小城市數(shù)量多

改革開放后，我國城鎮(zhèn)化得到恢復和發(fā)展，城市數(shù)量一直急劇增加。1978年設市城市193個，大城市40個，中等城市59個，小城市92個，建制鎮(zhèn)2173個。1988年建制鎮(zhèn)9121個，與1978年相比，增加了6948，是1978年的3.20倍。1991年建制鎮(zhèn)數(shù)超過一萬，達10309個，1998年建制鎮(zhèn)為18000個，與1978年相比，增加了15827個，是1978年的7.28倍；與1991年相比，增加了7691個。2008年末全國共有建制鎮(zhèn)19234個，與1978年相比，共增加了17061個，是1978年的7.85倍；與1998年相比，增加了1234個。整體來看，20世紀90年代建制鎮(zhèn)數(shù)增加最快。2010年《中小城市綠皮書》指出，截至2009年底，我國有建制市655個，其中地級以上建制市287個，有162個城市屬于中小城市，占比56%，非建制市的地級行政區(qū)劃的中心城鎮(zhèn)50個，縣級建制市368個，非建制市的縣級行政區(qū)劃的中心城鎮(zhèn)1580個。我國經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)不平衡，呈現(xiàn)出東部地區(qū)的地級城市市區(qū)常住人口大多超過百萬，中西部地區(qū)的多數(shù)地級城市市區(qū)人口均未超過百萬。

城鎮(zhèn)化率能客觀反映城鎮(zhèn)化進程。改革開放后，我國城鎮(zhèn)化率開始出現(xiàn)加速態(tài)勢。1978年城鎮(zhèn)化率為17.9%，1996年為30.48%，超過了30%，進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。20世紀80年代城鎮(zhèn)化率提高了8.3%，90年代城鎮(zhèn)化率提高了8.4%，21世紀城鎮(zhèn)化率提高了10.4%。2000-2009年，我國城鎮(zhèn)化率由36.2%提高至46.6%，而中小城市城鎮(zhèn)化率僅為30.1%[7]。提高中小城市的城鎮(zhèn)化建設速度是我們目前及未來面臨的重大任務。

表明了，中小城市是我國城鎮(zhèn)化建設的主力軍，也是提高我國城鎮(zhèn)化率的龍頭。

2.2 我國中小城市經(jīng)濟

近年來，眾多中小城市抓住超大城市產(chǎn)業(yè)轉移的機遇，因地制宜，加快發(fā)展，許多中小城市的發(fā)展速度已經(jīng)超過了全國平均水平。

截至2009年底，中小城市及其直接影響和輻射的區(qū)域，行政區(qū)面積達927萬平方公里，占國土面積96.57%；總人口達9.98億，占全國總人口的75.2%。2009年，中小城市及其直接影響和輻射的區(qū)域，經(jīng)濟總量達16.61萬億元，占全國經(jīng)濟總量的55.23%；地方財政一般預算財政收入達11811.74億元，占全國地方財政一般預算收入的41.23%。中小城市數(shù)量和中小城市經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)出不同步，意味著我國城鄉(xiāng)收入差距較大，形成典型的城鄉(xiāng)二元型經(jīng)濟結構。中小城市的總體發(fā)展水平比較低，使中小城市的基礎設施和公共服務也不夠完善，中小城市及其直接影響和輻射區(qū)域的城鎮(zhèn)化率遠低于全國平均水平。未來中小城市的城鎮(zhèn)化率程度直接影響著我國平均城鎮(zhèn)化水平。

但有研究表明，小城市的人均GDP增長率和經(jīng)濟效率提升速度都是最高，中等城市一般。結論是小城市的經(jīng)濟成長力最強，勞動生產(chǎn)率和土地利用率方面處于劣勢[7]。所以大力發(fā)展小城市，加快農(nóng)村人口的城市化，成為加快中小城市發(fā)展的重中之重。

2.3 中小城市城市用地結構

城市用地是用于城市建設和滿足城市機能運轉所需要的土地，適度的城市用地可以實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟三大效益的最大化。本文收集到曹建海的2002年我國不同規(guī)模城市建設用地利用結構數(shù)據(jù)[5]，如表3。該表詳細地展示了我國不同規(guī)模城市的九大城市用地比重。

從表3看出，超特大城市和小城市居住用地比例超過全國平均水平，特大城市居住用地比例最低。中小城市工業(yè)用地比例均低于全國平均水平，卻超過國際經(jīng)驗性城市工業(yè)用地指標15%。中小城市公共設施比例、倉儲用地比例、道路廣場用地比例、綠地均高于全國平均水平，且居于前兩位，小城市公共設施用地比例和綠地比例、中等城市倉儲用地比例和道路廣場用地比例稍高。中小城市對外交通用地比例均低于全國平均水平，且最低，其他規(guī)模城市對外交通用地比例較高。表明，中小城市雖然有較好的環(huán)境條件，但是交通不便。同時公共設施比例、倉儲用地比例、道路廣場比例較高，工業(yè)用地比例正在逐步提高，說明中小城市正在進行快速的城市化建設。小城市由于近郊區(qū)面積廣，突出增長的是居民用地比例。中小城市是宏觀和微觀、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村的重要結合點，是工業(yè)化和城市化任務的重要承擔者，中小城市的總體規(guī)劃是我國城市用地規(guī)劃的生命線，也是我國耕地保護和土地集約型利用的重點。

表3 2002年我國不同規(guī)模城市建設用地利用結構情況（%）

3 中小城市土地利用中存在的問題

耕地保護與城市化建設之間的矛盾在大城市及以上規(guī)模的城市越來越激化的情況下，我們更應該關注未來重點發(fā)展的中小城市建設與土地利用之間的問題。

3.1 區(qū)域間城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用結構失調

近幾年來，迅速發(fā)展的工業(yè)給中國帶來的巨大的收益，但也存在著巨大的隱患。各級政府部門只是看到工業(yè)企業(yè)的投資帶活了市場經(jīng)濟，為地方經(jīng)濟和提供就業(yè)機會做出了巨大貢獻。然而為了發(fā)展地方經(jīng)濟，他們提供了很多工業(yè)優(yōu)惠政策，使許多工業(yè)企業(yè)站在高姿態(tài)進行對土地的征用，中小城市每年供給工業(yè)市場的土地資源很多。許多工業(yè)企業(yè)為了減少投資成本，在中小城市面臨經(jīng)濟發(fā)展新時期，短缺資金時，大量囤積土地，作為未來工業(yè)企業(yè)規(guī)模擴大之需用。很多城市建設用地，以低價格非正常手段賣給了企業(yè)主，使中小城市同樣面臨著工業(yè)用地所占比例較高。很多城市搞工業(yè)園區(qū)建設，征用許多廉價的土地，實際上用于辦公生產(chǎn)的土地資源還沒有工業(yè)園區(qū)綠化的面積大。一方面存在著城市道路建設綠化面積小，同時也存在著工業(yè)用地的高投入低產(chǎn)出。

3.2 對城鄉(xiāng)交接帶的土地利用的失控

城鄉(xiāng)交接帶也稱城鄉(xiāng)交錯帶，是城市建成區(qū)與廣大鄉(xiāng)村地區(qū)相連接的部位。由于城鄉(xiāng)結合部土地權屬不清，鄉(xiāng)村土地登記覆蓋面小，地籍動態(tài)性弱，導致城鄉(xiāng)交接帶土地利用失控。

另外，中小城市土地市場體制不健全，政府管理不嚴，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和農(nóng)民住宅建房隨意占地。外來人口聚集區(qū)在城鄉(xiāng)交接帶大量出現(xiàn)，各行業(yè)、各單位為了自身的利益在城鄉(xiāng)結合部進行開發(fā)建設，部分農(nóng)村地區(qū)以集體土地主動參與商業(yè)或居住開發(fā)，促使大量土地使用性質由農(nóng)村轉為城市使用，相當多的土地流入灰色市場。由此造成土地利用呈現(xiàn)散亂、破碎、無序的狀態(tài)，既占用了耕地，又造成了環(huán)境污染。

3.3 城市建設猶如攤煎餅

我國城市建設本身存在著許多問題，中小城市的表現(xiàn)尤為突出。由于文化落后，信息交流不便，簡單地認為就是城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化、城市建設面積的擴大、以及工業(yè)數(shù)量的增多，從而進行盲目的城鎮(zhèn)化建設。在大中城市“榜樣”示范下，許多中小城市甚至小城鎮(zhèn)也紛紛做大建設用地規(guī)模。他們在進行城鎮(zhèn)規(guī)劃時不是根據(jù)非農(nóng)建設占用耕地指標、人口控制指標、城鎮(zhèn)化水平、人均城鎮(zhèn)建設用地指標等，來科學合理地確定城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，反而通過修編城鎮(zhèn)規(guī)劃盲目擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。

實證研究表明，城市空間面積（占地）大，并不能說明經(jīng)濟效益就好，也不能說明經(jīng)濟、社會、環(huán)境三大效益的最佳空間形式[9]。

總之，中小城市的耕地保護與城市發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)展中既會促進社會的進步，也會阻礙其發(fā)展，只有正確處理兩者之間的關系，才能既滿足城市發(fā)展的需要，又提高人民的生活水平。現(xiàn)在我國中小城市的用地水平尚處于低度利用階段，土地效益還有很大的提升空間，這就要求我們在今后的土地利用過程中采取各種有效措施合理規(guī)劃，嚴格管理，提高土地利用集約程度，保護耕地，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合效益，實現(xiàn)我國中小城市的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

[1]劉新衛(wèi).中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的土地利用問題[J].國土資源情報,2006(12):22-29.

[2]廉仲.中小城市可持續(xù)發(fā)展[J].城市發(fā)展研究,1998(1):12-14.

[3]曹建海.1981－1998年我國城市土地利用效率實證分析[EB/OL].[2003-04-08]中國經(jīng)濟信息網(wǎng).

[4]中國土地礦產(chǎn)法律事務中心課題組.土地政策參與宏觀調控的實踐歷程[J].中國土地,2007(6)：53-56.

[5]曹建海.論我國土地管理制度與重復建設之關聯(lián)[J].中國土地，2004(11):11-14.

[6]傅春榮.中小城市成為城鎮(zhèn)化主戰(zhàn)場[N].中華工商時報，2010-10-28(07).

[7]楊學成,汪冬梅.我國不同規(guī)模城市的經(jīng)濟效率和經(jīng)濟成長力的實證研究[J].管理世界,2002(3):9-12.

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[10]廉仲.關于小城市規(guī)劃建設中的幾個問題[J].城市發(fā)展研究,1996(2)：38-40.

F273.2

B

1672-6995(2011)06-0026-04

2011-01-17

陜西理工學院專項科研基金項目（SLGQD0620）

張靜（1981 -），女，陜西省漢中市人，陜西理工學院歷史文化系地理科學專業(yè)講師，理學碩士，研究方向：資源開發(fā)與環(huán)境評估。