新農(nóng)村建設(shè)與庭院經(jīng)濟(jì)模式用地效益分析與對(duì)策建議
——以新疆喀什地區(qū)為例

■ 王 興

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

新農(nóng)村建設(shè)與庭院經(jīng)濟(jì)模式用地效益分析與對(duì)策建議
——以新疆喀什地區(qū)為例

■ 王 興

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

喀什針對(duì)土地利用中存在的問(wèn)題探索形成了原址改造型和異地建新拆舊型兩種新農(nóng)村建設(shè)與庭院經(jīng)濟(jì)耦合的用地模式。原址改造模式成本較低，需要周轉(zhuǎn)用地少，庭院經(jīng)濟(jì)增收效益明顯，節(jié)地效益高，增加有效耕地面積少，在喀什易推廣。異地建新拆舊模式占用周轉(zhuǎn)指標(biāo)較多，節(jié)地效益更高，增加了有效耕地面積，對(duì)于保護(hù)耕地和實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡具有積極意義，庭院經(jīng)濟(jì)增收效益突出，所需資金多，需政府扶持。在喀什地區(qū)和周邊區(qū)域推廣兩種模式，還需做好以下工作：(1)積極爭(zhēng)取試點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策；(2)與土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃充分銜接；(3)夯實(shí)農(nóng)村居民點(diǎn)用地確權(quán)等基礎(chǔ)工作；(4)充分尊重農(nóng)民意愿，做好部門(mén)組織協(xié)調(diào)。

新農(nóng)村建設(shè)；庭院經(jīng)濟(jì)；模式；用地效益；喀什

0 引言

土地是人類(lèi)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，土地資源的稀缺性是節(jié)約集約利用土地的直接動(dòng)力[1]。“十一五”以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與資源供給短缺的矛盾日益突出，而與此同時(shí)，農(nóng)村居民“一戶多宅”、宅基地閑置的情況較為普遍，農(nóng)村人口逐年減少，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)、集約化程度逐年降低的趨勢(shì)[2]。按照節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地利用方針，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地整治，在新農(nóng)村建設(shè)中探索和規(guī)范節(jié)地模式，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率和效益，成為解決當(dāng)前用地矛盾和問(wèn)題的有效路徑。

全國(guó)各地在實(shí)踐中積極推進(jìn)節(jié)約集約用地機(jī)制創(chuàng)新，湖南、湖北等省開(kāi)展了節(jié)約集約用地試點(diǎn)，廣東省大力推行城市“三舊”用地改造，浙江省把節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)結(jié)果納入市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核，甘肅省制定節(jié)約集約用地考核辦法。總體來(lái)看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)在先試先行方面走在了前面，節(jié)約集約用地水平逐步提升，但是在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是少數(shù)民族貧困區(qū)域，還在努力探索適合地方實(shí)際的新模式、新經(jīng)驗(yàn)，逐漸追趕發(fā)達(dá)地區(qū)的步伐，以土地利用方式的轉(zhuǎn)變來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。本文基于以上論述，以新疆喀什地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)與庭院經(jīng)濟(jì)模式為例，進(jìn)行用地效益分析，并提出優(yōu)化和完善用地模式的對(duì)策建議，以期對(duì)西部欠發(fā)達(dá)區(qū)域集約用地提供借鑒。

1 農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

本文選取喀什作為典型案例區(qū)?？κ驳貐^(qū)位于新疆西南部，總面積16.2萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?00萬(wàn)，全區(qū)人均生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于全國(guó)的四分之一，城鎮(zhèn)化率25.16%。全區(qū)耕地資源有限，人均耕地面積僅2.5畝，二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，喀什地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的80.44%，是城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模的4.1倍，城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)不合理，與當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的要求不匹配。

喀什地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地具有較大整治潛力，通過(guò)加大土地綜合整治力度，可以有效緩解當(dāng)?shù)赜玫刂笜?biāo)短缺與耕地保護(hù)的雙重壓力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。但是綜合分析喀什地區(qū)農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀，存在以下主要問(wèn)題：第一，布局不合理，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃[3-4]。區(qū)域范圍內(nèi)大多數(shù)村莊為自然村，布局分散、凌亂，多為沿交通要道“一”字型布局，影響水電等基礎(chǔ)設(shè)施配套和居住環(huán)境的改善。第二，用地粗放，結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。農(nóng)村內(nèi)部閑置用地和空閑地現(xiàn)象較為普遍，宅基地圈地較大，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，居、種、養(yǎng)各類(lèi)用地結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。第三，農(nóng)用地效益偏低。全區(qū)耕地鹽漬化情況較重，由于水資源的制約，產(chǎn)出效益偏低，農(nóng)民主要依靠大田種植收入，不能有效發(fā)揮庭院經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，農(nóng)用地綜合效益偏低。

2 兩種典型用地模式的效益分析

喀什地區(qū)在新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐中進(jìn)行了創(chuàng)新性的實(shí)踐探索，根據(jù)不同村莊的區(qū)位、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民生活習(xí)慣，將新農(nóng)村建設(shè)和庭院經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行有效耦合，形成了具有不同特點(diǎn)的節(jié)約集約用地模式，實(shí)現(xiàn)了節(jié)地效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益共贏的局面。

2.1 兩種典型模式的節(jié)地效益分析

案例一：原址改造型。喀什疏勒縣巴合齊鄉(xiāng)3村采取原址改造。項(xiàng)目建成前，全村宅基地面積共計(jì)300畝，有100戶農(nóng)戶。項(xiàng)目完成后，安置戶數(shù)增加了50%，新增種植大棚用地120畝，新增畜棚用地90畝，重新確權(quán)后全村宅基地面積為90畝，合計(jì)節(jié)約建設(shè)用地210畝，增加設(shè)施用農(nóng)地合計(jì)210畝。

表1 案例一新村建設(shè)前后節(jié)地效益對(duì)比表單位：畝

表2 案例二新村建設(shè)前后節(jié)地效益對(duì)比表單位：畝

案例二：異地建新拆舊型?？κ彩枥湛h巴仁鄉(xiāng)5村屬于異地建新拆舊的模式，原村全部拆遷復(fù)墾，重新選址建新村。全村共有95戶，原村共拆遷250畝，通過(guò)復(fù)墾新增耕地200畝，新建小區(qū)占地170畝，其中新增種植大棚用地62畝，新增畜棚用地48畝，農(nóng)村居民點(diǎn)用地60畝。重新確權(quán)后全村宅基地面積為60畝，合計(jì)節(jié)約建設(shè)用地190畝，新增設(shè)施農(nóng)用地面積110畝。

2.2 兩種典型用地模式的比較分析

兩種用地模式充分將新農(nóng)村建設(shè)與庭院經(jīng)濟(jì)耦合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了節(jié)約集約用地的目標(biāo)。具體分析兩種模式差異性，其在實(shí)施成本、節(jié)地效益、經(jīng)濟(jì)效益、推廣難度等方面具有各自的特征。

案例一在原村址實(shí)施了土地綜合整治，改造后宅基地面積減少了70%，相應(yīng)地增加了設(shè)施農(nóng)用地面積210畝，新村安置農(nóng)民戶數(shù)增加了50%，戶均劃撥用地2畝，采用“433”模式分配用地，其中0.8畝為蔬菜大棚，0.6畝為養(yǎng)殖畜棚，0.6畝為宅基地。在改造前主要是庭院自給型蔬菜種植，新村建成后通過(guò)養(yǎng)殖大棚發(fā)展畜牧養(yǎng)殖業(yè)，平均每戶養(yǎng)羊13-15頭，養(yǎng)?；蝰橊?-2頭，部分農(nóng)戶還在棚頂增加了養(yǎng)鴿子，2009年全村戶均養(yǎng)殖業(yè)純收入達(dá)到5000元左右，加上通過(guò)庭院內(nèi)大棚種植平均約5000元的純收入，平均每戶年增加純收入10000元左右。這種用地模式的特征是：原址改造成本較低，需要周轉(zhuǎn)用地少，可以吸收周邊零星農(nóng)戶集聚，庭院經(jīng)濟(jì)增收效益明顯，節(jié)地效益高，增加設(shè)施用農(nóng)地面積多，增加有效耕地面積少，在喀什地區(qū)易于推廣實(shí)施。

案例二對(duì)原村址進(jìn)行了拆遷，重新選址安置了農(nóng)戶，改造后宅基地面積減少了76%，增加有效耕地面積200畝，戶均面積1.65畝，其中蔬菜大棚0.65畝，養(yǎng)殖畜棚0.5畝，宅基地0.5畝，新村統(tǒng)一規(guī)劃后集中連片、整齊劃一，周邊耕地路、林、渠平整配套。案例二借助對(duì)口援疆資金得以順利實(shí)施，安置后通過(guò)農(nóng)戶種養(yǎng)結(jié)合，特別是連片養(yǎng)殖鴿子，戶均增加純收入可達(dá)10000-12000元左右。這種用地模式的特征是：異地拆舊建新需要在規(guī)劃范圍內(nèi)進(jìn)行合適的選址，占用周轉(zhuǎn)指標(biāo)較多，節(jié)地效益較案例一更高，原址復(fù)墾增加了有效耕地面積，對(duì)于保護(hù)耕地和實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡具有積極意義，庭院經(jīng)濟(jì)增收效益比案例一高20%左右，舊村拆建復(fù)墾與新村建設(shè)所需資金較多，需要地方政府扶持，在喀什地區(qū)推廣的關(guān)鍵還在于資金的落實(shí)。

3 在區(qū)域范圍內(nèi)推廣模式的對(duì)策與建議

通過(guò)以上兩個(gè)案例分析，通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的模式，節(jié)約了大量的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)舊址復(fù)墾增加了耕地面積，通過(guò)發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)增加了種植、養(yǎng)殖等設(shè)施農(nóng)用地面積，真正實(shí)現(xiàn)了村內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模減少和農(nóng)用地規(guī)模增加的雙贏，既解決了新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模和指標(biāo)限制的問(wèn)題，又提高了整村用地效率，切實(shí)提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的居住和生活條件，受到了周邊農(nóng)民的認(rèn)可，對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)戶先試先行、保障民生具有重要意義。但是在喀什地區(qū)和周邊區(qū)域推廣兩種節(jié)約集約用地模式，還需從以下幾個(gè)方面做好基礎(chǔ)工作。

3.1 積極爭(zhēng)取試點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策

積極爭(zhēng)取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策優(yōu)勢(shì)，在喀什地區(qū)選取村莊復(fù)墾農(nóng)地潛力大、布局散亂、土地浪費(fèi)嚴(yán)重的縣、市，申請(qǐng)列入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，堅(jiān)持局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、規(guī)范管理，根據(jù)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)位的不同，因地制宜，采用“原址改造”、“遷村并點(diǎn)”、“遷村入鎮(zhèn)”等模式，對(duì)村莊進(jìn)行綜合整治。通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，減輕農(nóng)民資金負(fù)擔(dān)，有效盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，緩解用地指標(biāo)緊缺現(xiàn)狀，通過(guò)復(fù)墾增加農(nóng)用地尤其是耕地面積。

3.2 與土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃充分銜接

目前喀什地區(qū)土地利用總體規(guī)劃屬于大綱報(bào)批階段，在最終成果報(bào)批前，應(yīng)充分考慮新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等規(guī)劃有效銜接，將新農(nóng)村建設(shè)中周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用納入新一輪規(guī)劃中，并引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)工作穩(wěn)步有序地開(kāi)展，確保宅基地置換項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，耕地質(zhì)量有提高。

3.3 夯實(shí)農(nóng)村居民點(diǎn)用地確權(quán)等基礎(chǔ)工作

充分利用第二次土地調(diào)查成果，開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地的確權(quán)、登記工作，逐步建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理辦法和實(shí)施方案。規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)中的土地權(quán)屬調(diào)整，快速準(zhǔn)確地完成新村土地用途和權(quán)屬變更工作，對(duì)拆舊區(qū)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整，要重新核發(fā)集體土地所有證。

3.4 充分尊重農(nóng)民意愿，做好部門(mén)組織協(xié)調(diào)

農(nóng)村集中連片建設(shè)盡量在原址上建設(shè)，充分尊重農(nóng)民的意愿，新村建設(shè)區(qū)盡量不出村、不出村民小組。做好與各部門(mén)的配合與協(xié)調(diào)，將農(nóng)業(yè)部門(mén)的大棚補(bǔ)助資金、沼氣池建設(shè)資金，畜牧部門(mén)的畜棚建設(shè)資金，援疆補(bǔ)助資金，中央和自治區(qū)的補(bǔ)助資金綜合運(yùn)用，各相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目的申報(bào)、驗(yàn)收、城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)置換管理、市場(chǎng)運(yùn)作等工作。

[1]王家庭,張換兆,季凱文.中國(guó)城市土地集約利用——理論分析與實(shí)證研究[M].南京:南京大學(xué)出版社,2008:1-2.

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F301.24（245KS）

B

1672-6995(2011)06-0023-03

2011-06-10

王興（1982—），男，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員，管理學(xué)碩士，主要從事土地宏觀調(diào)控、土地規(guī)劃、耕地保護(hù)等研究。