土地整治項目資金管理研究綜述

■ 郭 熙/黃秋蕓/黃 俊/曾 珩

（1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)研究所，南昌 330045；2.江西省地質(zhì)勘查基金管理中心,南昌 330002；3.江西省土地開發(fā)整理中心，南昌 330002）

土地整治項目資金管理研究綜述

■ 郭 熙1/黃秋蕓2/黃 俊1/曾 珩3

（1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)研究所，南昌 330045；2.江西省地質(zhì)勘查基金管理中心,南昌 330002；3.江西省土地開發(fā)整理中心，南昌 330002）

研究目的：闡述土地整治項目資金管理存在的主要問題、相關(guān)對策及研究展望。研究結(jié)果：(1)當(dāng)前土地整治項目資金管理存在的主要問題有財務(wù)管理存在漏洞，審計監(jiān)督不夠到位等。(2)完善當(dāng)前土地整治項目資金管理的對策主要有嚴(yán)格項目資金管理與監(jiān)控，嚴(yán)格項目預(yù)算和合同管理等等。研究結(jié)論：通過對當(dāng)前土地整治項目資金管理存在的問題及對策研究的綜述，可以明確當(dāng)前土地整治項目資金管理存在的各種問題，以及可采用的對策與建議。

土地整治；項目資金；資金管理

土地整治項目資金管理是土地整治項目管理工作的重要組成部分，做好土地整治項目資金管理工作既有利于提高土地整治資金的使用效益，又可保障土地整治項目的順利實施，防止在土地整治項目中產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。而當(dāng)前對土地整治項目資金管理的研究還主要集中在研究土地整治項目資金存在的問題和完善建議兩方面。

1 當(dāng)前土地整治項目資金管理存在的問題

目前，土地整治項目資金管理在項目預(yù)算階段主要存在資金預(yù)算不受重視、預(yù)算不準(zhǔn)確等問題，在招投標(biāo)與合同簽訂階段主要存在項目招投標(biāo)與合同簽訂不規(guī)范等問題，在項目實施階段則主要存在財務(wù)管理存在漏洞等問題，在項目驗收階段則主要存在審計監(jiān)督不到位等問題。當(dāng)前土地整治項目資金管理主要存在以下問題：

1.1 重規(guī)劃設(shè)計，輕預(yù)算編制

王穎等（2007）提出，土地整治項目是綜合性、政策性、系統(tǒng)性很強的項目，它需要土地、農(nóng)業(yè)、財政、交通等多部門的密切合作才能搞好，但在實際工作中由于各部門職責(zé)不明、各自為政，導(dǎo)致各部門項目的預(yù)算編制不能有效銜接，重復(fù)投入現(xiàn)象時有發(fā)生；同時，對預(yù)算編制的不重視，使得土地整治定額標(biāo)準(zhǔn)更新不及時，定額標(biāo)準(zhǔn)與實際情況存在較大差異，從而導(dǎo)致預(yù)算不準(zhǔn)確，甚至在土地整治項目可行性研究階段，項目資金預(yù)算無定額可套用。陳秀英（2010）認(rèn)為，由于目前無論項目大小，其他費用的編制，都是按施工費乘以一定的比率來計算，從而產(chǎn)生了投資大的項目其他費用預(yù)算偏松，而投資小的項目其他費用預(yù)算偏緊的問題。劉羽（2010）認(rèn)為，《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》（2005年版）的出臺，對于加強土地開發(fā)整治項目資金管理，細(xì)化項目支出預(yù)算，實現(xiàn)土地開發(fā)整治項目預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化有決定性意義。但是，這套土地整治專用定額出臺時間不長，個別子目還存在一些與土地整治實際不符的地方，如何使之相互協(xié)調(diào)，促進土地整治工作的發(fā)展是當(dāng)前亟待解決的問題。

土地整治項目資金預(yù)算管理是土地整治項目資金管理的龍頭。而當(dāng)前土地整治預(yù)算各種問題存在的根本原因是，在土地整治過程中只注重對項目的規(guī)劃與設(shè)計，而忽視項目資金預(yù)算，沒有及時健全配套機制和及時更新相關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)范土地整治預(yù)算工作，從而導(dǎo)致土地整治項目資金管理在預(yù)算階段就無法保證準(zhǔn)確和精細(xì)。

1.2 招投標(biāo)不規(guī)范，合同簽訂不規(guī)范

劉羽（2010）提出，在土地整治項目資金管理招投標(biāo)過程中存在任意改變招標(biāo)方式、簡化招標(biāo)程序、透露標(biāo)底掛靠等問題，甚至還存在中標(biāo)后又要求改變合同條款和投標(biāo)承諾的情況。陳秀英（2010）認(rèn)為，當(dāng)前土地整治合同簽訂過程中主要存在建設(shè)單位對合同管理的重要性認(rèn)識不夠，風(fēng)險意識不強，施工合同或監(jiān)理合同簽訂不規(guī)范等問題。宗建岳等（2009）認(rèn)為，土地整治合同管理主要存在合同格式不規(guī)范；土地清查、竣工測量、土地重估與登記、基本農(nóng)田重劃與標(biāo)記等專業(yè)合同要素設(shè)置不全面；違規(guī)轉(zhuǎn)包工程偶有出現(xiàn)等問題。

合同管理是土地整治項目資金管理的抓手。但實際上，在土地整治招投標(biāo)和合同簽訂過程中，存在很多不規(guī)范行為，造成土地整治項目資金管理的不足。這些問題的產(chǎn)生主要是由于監(jiān)管不到位，實施單位或個人與組織投標(biāo)部門存在各種利益關(guān)系，從而造成招投標(biāo)和合同管理“重形式，輕實質(zhì)”。

1.3 財務(wù)管理存在漏洞

宗建岳等（2009）認(rèn)為，當(dāng)前土地整治項目資金財務(wù)管理存在如下漏洞：資金支付手續(xù)簡單，依據(jù)欠缺，濫發(fā)獎金、補貼， 濫支招待費用等現(xiàn)象；而且，對應(yīng)由地方配套的資金落實情況、項目結(jié)余資金的處理、驗收意見的整改效果等后續(xù)管理成為財務(wù)管理的空白點。陳秀英（2010）認(rèn)為造成這些漏洞的原因是：基建財務(wù)的管理貫穿于土地整治工程管理的全過程，無論是工程投資的確立、實施過程的管理還是投資成果的確定，都與基建財務(wù)管理分不開，而土地整治財務(wù)人員由于不具備基建方面的知識，也就難以充分發(fā)揮財務(wù)在工程管理中的監(jiān)控作用，在財務(wù)管理上不可避免地產(chǎn)生了很多漏洞。

財務(wù)管理是土地整治項目資金管理的依據(jù)。而現(xiàn)在由于土地整治項目中財務(wù)人員常缺乏工程建設(shè)和基礎(chǔ)建設(shè)方面的財務(wù)知識，尤其是工程建設(shè)方面的財務(wù)知識，從而造成土地整治項目資金財務(wù)管理存在很多漏洞。

1.4 審計監(jiān)督不夠到位

徐瑞華（2010）提出現(xiàn)有土地整治項目主要存在審計監(jiān)督不到位的問題：參與預(yù)算審核的一般是主管部門財務(wù)負(fù)責(zé)人，而他們普遍都缺乏項目規(guī)劃及預(yù)算方面的專業(yè)知識，不能有效地判別預(yù)算編制中的高估冒算，其審核的結(jié)果就會流于形式，審計報告效果偏低。這是因為土地整治項目工程不同于建筑工程，而審計人員對土地整治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不夠熟悉，特別是對土方工程量的計算、隱蔽水利設(shè)施的勘測等缺乏必要的專業(yè)手段，往往難于核定工程造價的合理性；而審計人員的土地整治財務(wù)管理能力偏低主要表現(xiàn)在專賬核算不到位，仍有地方將項目核算混在“占補平衡”核算賬戶中，未單獨設(shè)立核算專賬。個別地方以撥代支、實行縣鄉(xiāng)兩套賬核算、縣級報賬流于形式等等。

審計監(jiān)督是土地整治項目資金管理的有力保障。而在實際土地整治項目審計監(jiān)督中，由于審計人員對土地整治項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不夠熟悉，往往難于核定工程造價的真實性、合法性，審計結(jié)論成了一個模糊數(shù)，無法得出精確的審計結(jié)論，自然也無法真正發(fā)揮出對土地整治項目資金管理的審計監(jiān)督作用。

由于土地整治項目資金管理的不規(guī)范，財務(wù)管理存在漏洞，審計監(jiān)督不夠到位等，從而使土地整治項目資金管理存在很多漏洞，給資金挪用提供了很大的空間，所以在實際土地整治項目中，挪用資金現(xiàn)象時有發(fā)生。

2 完善土地整治項目資金管理的對策

由于當(dāng)前土地整治項目資金管理存在很多問題，所以有很多學(xué)者又針對當(dāng)前存在的問題提出了完善土地整治項目資金管理的對策，主要集中在以下幾個方面：

2.1 提高財務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

目前土地整治項目資金管理混亂的一個很大原因就是財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高，所以，有必要采取各種方式提高土地整治項目中財務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。陳秀英（2010）提出，提高財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)首先應(yīng)該加強財務(wù)人員培訓(xùn)，提高其參與項目管理的水平，促使項目嚴(yán)格按程序辦事，合理調(diào)度資金；還要提高會計業(yè)務(wù)水平，按相應(yīng)會計法規(guī)和會計準(zhǔn)則制度的要求進行財務(wù)會計管理，使土地整治項目資金管理不脫離國家財政運行的軌道。其次應(yīng)該加強財務(wù)人員與土地整治項目工程管理人員的溝通，工程管理人員應(yīng)為財務(wù)人員提供詳細(xì)全面的工程概算、工程量完成情況和各項合同等資料，主動讓財務(wù)人員參加工程的全過程管理，而財務(wù)人員也應(yīng)對項目資金管理做到心中有數(shù)，主動參與項目管理的全過程。

顯然，土地整治項目資金管理的關(guān)鍵就在于其財務(wù)管理，而要完善項目資金管理中的財務(wù)管理，提高財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)無疑是最基本的要求。土地整治財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)提高的關(guān)鍵是增加對土地整治相關(guān)項目知識的學(xué)習(xí)和掌握，同時也應(yīng)該提高其自身財務(wù)水平，使得土地整治項目資金財務(wù)管理既符合土地整治項目管理的需要，又達到國家財務(wù)管理的各種要求。

2.2 嚴(yán)格項目預(yù)算和合同管理

宗建岳等（2009）認(rèn)為項目預(yù)算編審應(yīng)達到：首先是預(yù)算的全面性，即每一個土地整治項目都要編制預(yù)算；其次是預(yù)算的完整性，即每一個土地整治項目的編制都要有原則、依據(jù)、辦法、內(nèi)容、要求、步驟等；最后是預(yù)算的嚴(yán)肅性，既對項目預(yù)算進行嚴(yán)格的審查，又對項目預(yù)算的執(zhí)行加強監(jiān)控。而陳秀英（2010）則認(rèn)為，由于土地整治項目施工合同直接制約著建設(shè)工程質(zhì)量、進度和投資效益，因此，嚴(yán)格加強合同管理，完善合同的完整性、規(guī)范性尤為重要。在簽訂土地整治合同時，應(yīng)做到詳細(xì)、明確、嚴(yán)謹(jǐn)、技術(shù)上切實可行，在專用條款中對雙方權(quán)利和義務(wù)、承包方式、合同價款及調(diào)整、工程進度款支付、承包人的違約責(zé)任等都必須作出明確規(guī)定，從而保證對工程造價的有效控制，使土地整治項目資金管理更加精細(xì)和科學(xué)。

預(yù)算和合同管理關(guān)系到土地整治項目資金管理是否合理，因而必須完善當(dāng)前項目預(yù)算和合同管理上存在的不足，實行嚴(yán)格的項目預(yù)算和合同管理制度，以保證土地整治項目管理中預(yù)算與合同管理的合理與規(guī)范。

2.3 嚴(yán)格項目資金管理與監(jiān)控

陳秀英（2010）提出，嚴(yán)格項目資金管理與監(jiān)控首先要加強財務(wù)管理制度，建立健全費用支出審批制度；其次是規(guī)范報賬制度；再次是加強費用開支的管理；最后是在資金撥付方面，要嚴(yán)格按照土地整治項目預(yù)算和進度進行管理。而宗建岳等（2009）則認(rèn)為嚴(yán)格項目資金管理和監(jiān)控首先要按專賬核算的要求， 對土地整治項目資金設(shè)置專門賬戶進行單獨的核算；其次要依據(jù)各個土地整治項目分別設(shè)置明細(xì)賬， 按項目資金管理辦法的規(guī)定設(shè)置子目和明細(xì)科目， 進行明細(xì)核算；再次要及時按規(guī)定處理好會計事項，確保項目資金核算的準(zhǔn)確；最后要及時按要求編報好土地整治項目資金核算的會計報表，并進行財務(wù)分析，總結(jié)經(jīng)驗，指出存在問題，提出意見和建議。

嚴(yán)格項目資金管理與監(jiān)控是完善土地整治項目資金管理的核心。除了在土地整治項目資金財務(wù)管理上提升財務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)外，還必須對整個項目資金管理與監(jiān)控進行嚴(yán)格要求。只有嚴(yán)格要求了土地整治項目資金管理與監(jiān)控，才能使土地整治項目資金每一分錢都用到點子上，才能避免土地整治項目資金挪用等各種土地整治項目資金管理中的問題。

2.4 強化審計監(jiān)管

宗建岳等（2009）認(rèn)為，強化審計監(jiān)管首先是要培育審計監(jiān)管力量，組織有關(guān)人員參加系統(tǒng)培訓(xùn)，熟悉項目知識和財務(wù)知識，提升財務(wù)監(jiān)督與管理水平；其次是加強內(nèi)部審計工作，將土地整治項目資金的審計作為重點，經(jīng)常性地開展日常審計工作，及時發(fā)現(xiàn)土地整治項目資金監(jiān)管中存在的問題，及時提出整改意見和建議，確保土地整治項目資金規(guī)范有序運行；最后是引進外部審計機制，把土地整治項目竣工結(jié)算審計作為一種制度固定下來，所有的項目竣工驗收時必須要有項目竣工結(jié)算的外部審計結(jié)論。陳世權(quán)（2009）則認(rèn)為，強化審計監(jiān)管應(yīng)該讓項目承擔(dān)單位和項目協(xié)助管理單位定期或不定期地對項目具體實施單位的資金使用情況進行嚴(yán)格審查，發(fā)現(xiàn)有違規(guī)行為的應(yīng)責(zé)令項目具體實施單位進行整改，并及時上報上級領(lǐng)導(dǎo)。

嚴(yán)格項目資金管理與監(jiān)控是完善土地整治項目資金管理的核心，而強化審計監(jiān)管則是進一步完善土地整治項目資金合理管理的有效補充。只有對土地整治項目資金管理中處于監(jiān)督功能的審計進行完善，使土地整治項目資金管理既有內(nèi)部審計監(jiān)督，又有外部審計監(jiān)督，進而全面保障土地整治項目資金正確運轉(zhuǎn)。

2.5 不斷完善法規(guī)制度

當(dāng)然，所有科學(xué)合理的土地整治項目資金管理都要遵循相關(guān)法律法規(guī)和制度。劉羽（2010）提出，為了能更好地適應(yīng)土地整理工作的發(fā)展，提高資金使用的準(zhǔn)確性，確保土地整治項目資金合理、有效使用，應(yīng)積極參考較成熟國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗與做法，制定相關(guān)法規(guī)，使其能更好地指導(dǎo)土地整治項目資金分配和管理。

當(dāng)前，土地整治項目資金管理存在很大的不足，其中很關(guān)鍵的一個原因就是缺乏針對土地整治項目資金管理有效監(jiān)督和規(guī)范的法規(guī)及制度，現(xiàn)存的《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)章并不能滿足土地整治項目資金管理實際需要，所以應(yīng)該針對當(dāng)前土地整治預(yù)算定額規(guī)定不合理等問題，更應(yīng)該及時更新相關(guān)規(guī)章制度，并根據(jù)土地整治項目資金管理的要求制定相關(guān)法律法規(guī)來進一步規(guī)范我們的土地整治項目資金管理工作。

3 研究展望

土地整治工作是落實耕地保護目標(biāo)、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一項重要舉措，也是推進地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會的有效途徑。而土地整治項目所需的資金量大、資金管理政策性強，因此規(guī)范和監(jiān)督好土地整治項目資金是土地整治工作健康發(fā)展的重要保障。近年來，中央和地方有關(guān)部門陸續(xù)出臺或修訂了土地整治項目資金管理規(guī)章制度，并投人了大量精力對土地整治項目資金進行了專項審計，使土地整治項目資金管理向規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化方向發(fā)展。所以土地整治項目資金管理未來研究的方向?qū)⒅饕羌性谌绾问雇恋卣雾椖抠Y金管理做到規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化。

(1)土地整治項目資金管理規(guī)范化發(fā)展研究，主要就是對土地整治項目資金管理過程各個階段出臺相關(guān)的法規(guī)制度進行規(guī)定與設(shè)置，從而使土地整治項目資金管理各個階段都能有矩可循，有規(guī)可依。如在土地整治項目資金管理的預(yù)算階段，可以根據(jù)當(dāng)前實際情況對《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》進行更新和完善，使土地整治項目資金預(yù)算結(jié)果更準(zhǔn)確和符合實際情況。

(2)土地整治項目資金管理科學(xué)化發(fā)展研究，主要就是在土地整治項目資金管理各個階段引入先進科學(xué)的管理經(jīng)驗，使土地整治項目資金利用更科學(xué)、更高效。如在土地整治項目資金管理的項目實施階段中的財務(wù)管理部分，引進相關(guān)工程建設(shè)財務(wù)管理的先進經(jīng)驗，因為在土地整治項目實施過程，很多財務(wù)管理工作都涉及到工程建設(shè)部分，所以要將工程建設(shè)財務(wù)管理的先進經(jīng)驗引進到土地整治項目資金財務(wù)管理中，使土地整治項目資金財務(wù)管理更加科學(xué)、合理。

(3)土地整治項目資金管理精細(xì)化發(fā)展研究，主要就是在土地整治項目資金管理各個階段的工作進行細(xì)化分類，用更細(xì)化的小類來管理土地整治項目的資金。如可將土地整治項目資金管理的項目資金審計，細(xì)化為項目實施前審計、項目實施中審計和項目驗收時審計3個部分，從而可以針對不同的審計部分設(shè)計出相應(yīng)的審計內(nèi)容和審計步驟，使土地整治項目資金管理審計更精細(xì)、更科學(xué)。

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F301.2

B

1672-6995(2011)06-0037-04

2011-01-25

江西省高校人文社會科學(xué)研究項目(GL1140)

郭熙（1974—），男，江西省永豐縣人，農(nóng)學(xué)博士，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授，主要從事土地資源管理與“3S”技術(shù)研究