土地集約利用差別化管理對(duì)策研究
——以青海省柴達(dá)木地區(qū)為例

■ 秦 靜

（ 中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院， 北京 101149）

土地集約利用差別化管理對(duì)策研究
——以青海省柴達(dá)木地區(qū)為例

■ 秦 靜

（ 中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院， 北京 101149）

與東部地區(qū)土地利用特點(diǎn)不同，柴達(dá)木地區(qū)土地利用總面積大、耕地少、建設(shè)用地少、未利用地多，在土地集約利用方面應(yīng)該采取與中東部地區(qū)不一樣的管理方式。一是建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系，進(jìn)行“節(jié)約集約用地”內(nèi)涵界定。二是制定特殊政策，引導(dǎo)荒草地、鹽堿地、沙地、裸巖石地等未利用地的高效利用；三是差別化確定地價(jià)，提高土地集約利用積極性。

土地集約利用；差別化；土地管理

0 引言

加強(qiáng)土地的節(jié)約集約利用，是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的重要體現(xiàn)，是“保增長(zhǎng)、保紅線”的根本舉措，是基于人多地少這一基本國情下緩解人地矛盾的最根本的對(duì)策。為全面推動(dòng)節(jié)約集約用地工作，近年來國家相繼制定了一系列相關(guān)政策，促進(jìn)了節(jié)約集約利用土地制度的逐步建立和完善，如《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號(hào)）、《國土資源部關(guān)于貫徹落實(shí)<國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知>的通知》（國土資發(fā)〔2008〕16號(hào)）、《國土資源部關(guān)于開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作的通知》（國土資發(fā)[2008]145號(hào)）等，建立了工業(yè)用地出讓最低價(jià)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一制訂并公布各地工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，頒布了開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程，對(duì)土地集約利用的評(píng)價(jià)與管理工作逐步走向量化管理。但是我國幅員遼闊，地區(qū)間土地資源稟賦迥異，決定了不同地區(qū)發(fā)展存在“先天性”差異，如何在統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上體現(xiàn)地區(qū)差異性，尤其是自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)與東部和中部地區(qū)完全不同的西部地區(qū)，使土地利用管理工作更適合不同地區(qū)自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，充分發(fā)揮不同地區(qū)土地集約利用的積極性，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展越來越具有現(xiàn)實(shí)意義。

青海省柴達(dá)木地區(qū)礦產(chǎn)資源十分豐富，是一個(gè)典型的資源型地區(qū)，是國家西部大開發(fā)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基地，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，生態(tài)環(huán)境的敏感性和不穩(wěn)定性突出。柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)是2005年國家發(fā)展改革委、原國家環(huán)?？偩值攘课鷾?zhǔn)的國家首批13個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)園區(qū)之一，也是目前國內(nèi)面積最大的區(qū)域性循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、國家唯一布局在青藏高原少數(shù)民族地區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)園區(qū)。如何將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地集約利用結(jié)合起來，對(duì)于探索資源型、生態(tài)脆弱型地區(qū)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展具有重要意義。

1 土地集約利用內(nèi)涵

土地集約利用的概念起源于李嘉圖（David Ricardo）等古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家在地租理論中對(duì)農(nóng)業(yè)土地集約經(jīng)營的闡述。所謂土地集約利用，指的是在一定面積土地上，集中投入較多的生產(chǎn)資料和活勞動(dòng)，使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積土地上獲取高額收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。

畢寶德認(rèn)為，“所謂集約度，就是指單位土地面積上所投資本和勞動(dòng)的數(shù)量。所投入資本和勞動(dòng)越多，則集約度越高；反之，則越低，……人們?cè)谡劦酵恋丶s利用時(shí)，往往是指耕地，言及非農(nóng)用地的很少。非農(nóng)用地的效益可分為兩類：用于住宅建設(shè)的是所建房屋的面積；用于工業(yè)、商業(yè)和交通運(yùn)輸?shù)脑谟谒@經(jīng)營利潤(rùn)。前一類是實(shí)物性的，后一類是價(jià)值性的。但兩者集約利用（經(jīng)營）的共同點(diǎn)是力爭(zhēng)獲得單位土地面積上的最大收益?！?/p>

土地集約利用起源于經(jīng)濟(jì)問題，但是隨著單純追求經(jīng)濟(jì)利益的土地不合理利用造成的外部性以及各種城市問題的凸顯，人們開始認(rèn)識(shí)到在追求土地利用方式的適宜性和最大限度地挖掘土地生產(chǎn)潛力，從而獲得土地利用經(jīng)濟(jì)效果最佳的同時(shí)，必須遵循一個(gè)更為重要的行為準(zhǔn)則：土地利用必須是可持續(xù)的，即達(dá)到區(qū)域土地供求的持續(xù)平衡，保持長(zhǎng)期發(fā)展的能力[1]，[2]。

對(duì)于土地集約利用的內(nèi)涵還應(yīng)該注意以下幾方面：

(1)土地集約利用是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)水平的不斷提高，導(dǎo)致土地集約利用在不同發(fā)展階段有著不同的表現(xiàn)。

(2)土地集約利用不能理解為土地投入高，集約程度就高，也不能理解為土地產(chǎn)出高，集約程度就高，應(yīng)該關(guān)注的是土地投入產(chǎn)出最佳配比問題。

(3)對(duì)城市存量土地的集約利用，不能片面地理解為“見縫插針”，或消滅空地。從滿足城市居民各方面的需要來看，在城市中保存一定的開敞空間，增加綠地面積，對(duì)改善城市的生態(tài)環(huán)境，營造“以人為本”的居住環(huán)境是十分必要的。

(4)土地集約利用追求“社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益”的統(tǒng)一。城市具有多種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)功能，土地集約利用不能簡(jiǎn)單地局限于經(jīng)濟(jì)投入和產(chǎn)出效益的提高，還應(yīng)綜合體現(xiàn)社會(huì)效益和環(huán)境效益，在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境效益的統(tǒng)一[3]。

2 發(fā)達(dá)地區(qū)土地集約利用主要做法

2.1 采取多種措施，挖掘存量土地潛力

為加強(qiáng)土地管理，集約利用土地，杭州市委、市政府采取了“一調(diào)兩寬兩嚴(yán)”辦法，眼睛向內(nèi)，盤活存量，切實(shí)做到“有地優(yōu)用”，實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地、集約用地，確保重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、社會(huì)公益事業(yè)、重大技改項(xiàng)目和住宅建設(shè)用地?！耙徽{(diào)”，就是在符合城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的前提下，合理調(diào)整“已批未供”、“已供未用”存量土地和非農(nóng)轉(zhuǎn)用土地的規(guī)劃功能和指標(biāo)；“兩寬”，就是放寬容積率、放寬建筑高度；“兩嚴(yán)”，就是嚴(yán)格控制建筑密度，嚴(yán)格保證綠化率。

2.2 制訂土地利用投資強(qiáng)度指標(biāo)和企業(yè)進(jìn)入、退出政策

蘇州市在全國率先提出了“單位面積土地利用投資強(qiáng)度”這項(xiàng)控制指標(biāo)，要求省級(jí)以上開發(fā)區(qū)一般每平方公里實(shí)際投入不低于5億美元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)一般每平方公里實(shí)際投入不低于3億美元。與此同時(shí)，各開發(fā)區(qū)大力推行建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，凡能使用標(biāo)準(zhǔn)廠房的，決不單獨(dú)供地。

2.3 長(zhǎng)三角引資新模式——“無地招商”

長(zhǎng)三角土地資源日益緊張，原來那種簡(jiǎn)單地以土地、政策優(yōu)惠吸引外資的做法，以投資拉動(dòng)為主動(dòng)力的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已難以為繼。2004年以來，長(zhǎng)三角地區(qū)紛紛改變“招商引資，土地先行”的傳統(tǒng)辦法，通過對(duì)現(xiàn)有企業(yè)增資擴(kuò)股的方式，用盡量少甚至不占有土地的方式來吸引外資，拓展出一條內(nèi)涵式增長(zhǎng)之路。[4]

3 土地集約利用的地區(qū)差異性

3.1 案例地區(qū)

本研究分別選取青海省格爾木市和河北省三河市作為柴達(dá)木地區(qū)和東部較發(fā)達(dá)地區(qū)的典型地區(qū)，從兩個(gè)城市的土地利用現(xiàn)狀及自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)來分析不同地區(qū)間土地集約利用的差異性。

格爾木市位于柴達(dá)木盆地西南邊緣，系青海省第二大城市，屬典型的荒漠大陸性氣候，干旱少雨，多風(fēng)，光照充足。2005年末格爾木全社會(huì)總戶籍人口11.43萬人，城市人口9.18萬人，占總?cè)丝诘?0.31%，農(nóng)村人口2.25萬人，占總?cè)丝诘?9.69%。2005年末，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到56.73億元。

三河市隸屬河北省廊坊市，位于燕山腳下，屬典型暖溫帶大陸性氣候，經(jīng)濟(jì)地理位置獨(dú)特，地處京、津、唐“金三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)域之腹地。2009年底，三河市戶籍人口52.03萬人，全市人口密度為809人/平方公里。其中農(nóng)業(yè)人口340806人，非農(nóng)業(yè)人口179522人，以此口徑統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化水平為34.5%。2009年度，三河市地區(qū)生產(chǎn)總值完成268億元。

3.2 不同地區(qū)土地利用現(xiàn)狀差異

表1是2009年格爾木市與三河市土地利用現(xiàn)狀，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，格爾木市土地利用現(xiàn)狀特點(diǎn)表現(xiàn)為：(1)總面積大。格爾木市域面積為11917350公頃，是三河市的188倍之多。(2)耕地少，草地多。格爾木市農(nóng)用地面積雖遠(yuǎn)大于三河市農(nóng)用地面積，但農(nóng)用地占總面積比例小于后者，而且農(nóng)用地中絕大部分為草地，耕地占農(nóng)用地面積比例僅為0.15%。(3)建設(shè)用地少。與三河市建設(shè)用地占總面積比例的29.80%相比，格爾木市僅為0.35%，說明后者開發(fā)程度較低。(4)未利用地多。格爾木市其他土地面積為7975036公頃，占總面積的2/3多，是三河市總面積的100多倍。

表1 格爾木市與三河市土地利用現(xiàn)狀對(duì)比單位：公頃；%

其他土地包括：水域和自然保留地（鹽堿地、沙地、裸地等）

3.3 柴達(dá)木地區(qū)土地集約利用特點(diǎn)

通過對(duì)格爾木市和三河市兩個(gè)地區(qū)土地利用現(xiàn)狀的分析，可以看出，如果在格爾木使用中部和東部較發(fā)達(dá)且土地資源緊缺地區(qū)的土地集約利用管理標(biāo)準(zhǔn)，肯定是不合理的，不符合科學(xué)發(fā)展觀。具體來講，格爾木市所在的柴達(dá)木地區(qū)土地集約利用主要有以下幾方面重點(diǎn)和難點(diǎn)：

3.3.1 以生態(tài)優(yōu)先為前提

柴達(dá)木地區(qū)具有典型高寒大陸性荒漠氣候特征，寒冷，干燥，日照時(shí)間長(zhǎng)，太陽輻射強(qiáng)，多風(fēng)，降水稀少，生態(tài)環(huán)境承載力不高[5]，與其他地區(qū)相比，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，任何土地利用開發(fā)都要建立在不破壞生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，以生態(tài)優(yōu)先為前提實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。

3.3.2 未利用地土地集約利用內(nèi)涵界定

柴達(dá)木地區(qū)分布有大面積的未利用地，如何實(shí)現(xiàn)未利用地的集約利用是該地區(qū)需要解決的特殊問題。美國著名的土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊利在其所著的《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中指出：“對(duì)現(xiàn)在已利用的土地增加勞力和資本，這個(gè)方法叫做土地利用的集約”。與農(nóng)用地和建設(shè)用地不同，未利用地受人為影響較小，呈天然粗放狀態(tài)。集約是相對(duì)粗放而言，從這種意義上來講，只要對(duì)未利用地進(jìn)行開發(fā)，無論是開發(fā)成耕地還是建設(shè)用地，都是由粗放利用到集約利用的第一步。其次，對(duì)未利用地的開發(fā)布局與結(jié)構(gòu)也是其集約利用內(nèi)涵的一方面。如果沒有計(jì)劃、盲目地對(duì)未利用地進(jìn)行開發(fā)，雖然短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)效益，體現(xiàn)了“集約”性，但長(zhǎng)期來看，仍然是不集約的。由于東部地區(qū)土地開發(fā)利用的強(qiáng)度已經(jīng)很高，是不需要面對(duì)這樣的問題。

3.3.3 建設(shè)用地集約利用的特殊性

東部地區(qū)，如三河市土地已得到充分開發(fā)，后備資源較少，建設(shè)用地的集約利用只能靠提高容積率等內(nèi)涵挖潛方式向空中和地下要地，而柴達(dá)木部分地區(qū)處于地震多發(fā)帶，建筑高度有限制。另一方面，高層建筑的投資較大，對(duì)于講究效益的企業(yè)，在效益不提高的情況下一味地讓其增加投入恐怕缺乏必要的積極性。

3.3.4 光伏產(chǎn)業(yè)等占地較大產(chǎn)業(yè)的集約利用標(biāo)準(zhǔn)

柴達(dá)木地區(qū)光熱條件好，適宜發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，但是光伏產(chǎn)業(yè)占地面積較大，不能和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)一樣用土地投入產(chǎn)出來衡量集約利用效果，如何針對(duì)這一產(chǎn)業(yè)制定相關(guān)的集約利用標(biāo)準(zhǔn)還有待研究。

3.3.5 如何平衡與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾

由于多種原因，我國東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，西部地區(qū)吸引力較差，發(fā)達(dá)地區(qū)常用的“單位面積土地利用投資強(qiáng)度”這項(xiàng)控制指標(biāo)顯然是不適用的。一方面，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)任重道遠(yuǎn)，要千方百計(jì)吸引投資，同時(shí)，又面臨土地集約利用的制度約束，如何平衡兩者之間的關(guān)系在柴達(dá)木地區(qū)顯得尤為重要。

4 土地集約利用差別化管理的對(duì)策建議

4.1 建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系

與東部地區(qū)不同，當(dāng)前大多數(shù)企業(yè)都為用地大戶，如何根據(jù)柴達(dá)木地區(qū)實(shí)際，對(duì)“節(jié)約集約用地”進(jìn)行界定是非常必要的。首先，柴達(dá)木地區(qū)多為初級(jí)加工企業(yè)，土地利用特點(diǎn)就是占地多、效益低，不能實(shí)行與東部地區(qū)一樣的效益指標(biāo)考核；其次，為了加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，應(yīng)該將園區(qū)、企業(yè)綠化面積作為考核指標(biāo)之一；第三，將企業(yè)進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如公共道路的投資作為考核指標(biāo)之一。

4.2 特殊政策引導(dǎo)未利用地利用

針對(duì)西部，尤其是柴達(dá)木地區(qū)未利用地較多的實(shí)際，出臺(tái)特殊政策，引導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)高效利用荒草地、鹽堿地、沙地、裸巖石地等未利用地。

針對(duì)現(xiàn)行土地分類，當(dāng)前將草地分為天然草地與人工草地，沒有對(duì)天然草地進(jìn)一步細(xì)分，嚴(yán)重影響柴達(dá)木地區(qū)土地利用與管理。根據(jù)柴達(dá)木地區(qū)實(shí)際，與生態(tài)條件較好地區(qū)不同，很多天然草地其實(shí)屬于半荒漠用地。針對(duì)這部分半荒漠的天然草地，應(yīng)該參照未利用地進(jìn)行開發(fā)利用，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的最大化。

4.3 差別化確定地價(jià)，提高土地集約利用積極性

當(dāng)前土地利用多為未利用荒地的開發(fā)利用，在開發(fā)利用過程中實(shí)際更好地保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，有必要有區(qū)別地降低地價(jià)，激發(fā)企業(yè)和個(gè)人的積極性：第一，雖然根據(jù)相關(guān)政策，當(dāng)前土地出讓金是84元/平方米的30%為25.2元/平方米，但當(dāng)前多為初級(jí)加工企業(yè)，占地較大，對(duì)于企業(yè)仍然是筆不小的支出。土地出讓價(jià)格應(yīng)該適當(dāng)降低以鼓勵(lì)形成產(chǎn)業(yè)集群；第二，由于缺乏資金，土地在出讓時(shí)往往最多實(shí)現(xiàn)“三通”，為了能正常利用，多數(shù)受讓企業(yè)需要進(jìn)行二次投入，而企業(yè)投入本身往往已高于地價(jià)本身；第三，環(huán)保企業(yè)土地使用稅較高。以德令哈市金峰實(shí)業(yè)為例，該企業(yè)主要是利用生產(chǎn)堿的廢水提取CaCl2，晾曬廢水需要大量用地，廠房與晾曬廠占地面積比為1∶20，目前占地100萬平方米。當(dāng)前國家規(guī)定土地使用稅為1級(jí)地6元/平方米，2級(jí)地4元/平方米，工業(yè)園區(qū)內(nèi)為1元/平方米，雖然執(zhí)行的是最低標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于類似企業(yè)，每年仍需繳納100萬元的土地使用稅費(fèi)。一方面，該企業(yè)是解決污染的企業(yè)，生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)功能強(qiáng)；另一方面，晾曬池可以通過復(fù)墾恢復(fù)原貌。發(fā)改部門計(jì)劃近期新增10萬噸CaCl2項(xiàng)目（占地1500畝）放在工業(yè)園區(qū)外的荒地上，希望可以按劃撥方式供地；第四，荒灘開發(fā)確權(quán)費(fèi)較高。以香日德鎮(zhèn)為例，新天地合作社對(duì)1300畝的荒灘進(jìn)行開發(fā)，確權(quán)費(fèi)為5萬，再加上人工和其他投入成本，僅荒灘開發(fā)這一項(xiàng)的成本就很高，不利于土地大規(guī)模開發(fā)經(jīng)營。

[1]張光宇,劉永清.土地資源合理利用的生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)思考[J].大自然探索,1998(2):94-97.

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[3]于春艷.淺談城市土地集約利用[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2005(7):42-45.

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[5]杜新波,秦靜.基于生態(tài)足跡的區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力評(píng)價(jià)——以青海省海西州為例[J].資源與產(chǎn)業(yè),2010,12(5):56-60.

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B

1672-6995(2011)06-0030-03

2011-06-10

秦靜（1981—），女，陜西省渭南市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，管理學(xué)博士，主要從事國土資源經(jīng)濟(jì)、土地評(píng)價(jià)、土地規(guī)劃等研究。