城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)：成都“樣本”考察

程又中 李 睿

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)：成都“樣本”考察

程又中 李 睿

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是全面建設(shè)小康社會(huì)的內(nèi)在要求。改革開放以來，我國實(shí)行了一系列旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的改革舉措和政策措施，全國各地把推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化作為保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要措施。但不可諱言的是，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢仍在繼續(xù)發(fā)展，特別是城鄉(xiāng)有別的管理體制、城鄉(xiāng)分割的市場體制以及城鄉(xiāng)不均的投入機(jī)制使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾依然存在。成都市作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，自2003年以來深入實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”的科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌實(shí)施“三個(gè)集中”，推進(jìn)“六個(gè)一體化”和農(nóng)村工作“四大基礎(chǔ)工程”，實(shí)現(xiàn)了實(shí)驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展。尤其是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的管理體制、市場體制和投入體制方面的創(chuàng)新，使之成為中國在加快縮小城鄉(xiāng)差距、解決城鄉(xiāng)不平衡進(jìn)程中“大城市帶小農(nóng)村”的典型“樣本”，為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，改革是一個(gè)過程，成都試驗(yàn)還有較大的深化空間。

成都市；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；體制創(chuàng)新；社會(huì)實(shí)驗(yàn)；綜合改革

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是全面建設(shè)小康社會(huì)的內(nèi)在要求。改革開放以來，我國實(shí)行了一系列旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的改革舉措和政策措施。黨的十六大以后，各地把推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化作為保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要措施來抓。黨的十七大更是明確指出，“要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”。但不可諱言的是，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢在繼續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)有別的管理體制、城鄉(xiāng)分割的市場體制以及城鄉(xiāng)不均的投入機(jī)制使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾依然存在。而成都市作為綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面進(jìn)行了一場堅(jiān)持不懈、系統(tǒng)推進(jìn)的改革，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得推廣。

一、問題與緣起：城鄉(xiāng)二元化的體制性因素及其表現(xiàn)

在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌已經(jīng)發(fā)生巨大變化，社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國力已有明顯提高的情況下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然十分突出，除了受工業(yè)化階段和生產(chǎn)力發(fā)展水平制約外，關(guān)鍵還是制約城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的諸多體制性問題尚未得到根本解決，主要表現(xiàn)為：

一是城鄉(xiāng)有別的管理體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了加快工業(yè)化建設(shè)，國家一方面運(yùn)用行政手段，如通過強(qiáng)制性糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化為工業(yè)的積累；另一方面限制農(nóng)村人口向城市遷移，以維持資本密集型城市大工業(yè)的發(fā)展。改革開放以來，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)有別的戶籍管理、勞動(dòng)用工和社會(huì)福利制度在相當(dāng)程度上被沿襲下來，盡管一些地方進(jìn)行了戶籍制度改革，但這些改革因?yàn)殡[藏在背后的社會(huì)福利保障等諸多因素，需要支付的社會(huì)成本較高，進(jìn)展還不大，因而城鄉(xiāng)居民在就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)福利水平等方面事實(shí)上的不平等還未根本改變。由此帶來的問題是：限制了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的自由遷徙，尤其是限制了中心城區(qū)人才向城市周圍的中小城鎮(zhèn)自由合理流動(dòng)；不利于引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中；制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場的形成，遏制了城鄉(xiāng)消費(fèi)市場的進(jìn)一步拉動(dòng)，阻礙了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序快速發(fā)展；難以對(duì)外來流動(dòng)人口實(shí)施有效的管理，等等。

二是城鄉(xiāng)分割的市場體系。從商品市場看，農(nóng)民由于組織化程度低，一般只能進(jìn)入城市集貿(mào)市場進(jìn)行零星的、小規(guī)模的現(xiàn)貨交易，基本上沒有進(jìn)入批發(fā)市場，更難以參與大宗遠(yuǎn)期合約和期貨交易。從要素市場看，因農(nóng)業(yè)平均利潤率偏低和受利益驅(qū)動(dòng)，貨幣市場和資本市場主要面向城市經(jīng)濟(jì)，城市相對(duì)充裕的資金沒有進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)民進(jìn)入貨幣市場和資本市場的條件和渠道都十分有限。尤其是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為工業(yè)和城市建設(shè)用地不能直接市場化，必須通過國家征用轉(zhuǎn)化為國有土地后才能進(jìn)入市場，由于一級(jí)市場由國家控制，二級(jí)市場農(nóng)民很難進(jìn)入，因此，農(nóng)民在土地交易中處于弱勢地位，難以分享農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)化過程中形成的巨額增值收益。

三是城鄉(xiāng)不均的投入機(jī)制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了維持資本密集型城市大工業(yè)的發(fā)展，國家將資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素集中投向城市，同時(shí)依靠農(nóng)業(yè)積累支持城市工業(yè)發(fā)展。改革開放后，一方面，農(nóng)村的資本、勞動(dòng)力和土地等生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)下，向城市轉(zhuǎn)移和集聚；另一方面，國家在科教文衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施投入上，繼續(xù)向城市傾斜，農(nóng)村卻在一定程度上依靠自我積累進(jìn)行相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，由此帶來城鄉(xiāng)在公共服務(wù)等各方面的差距不斷擴(kuò)大。

綜上所述，體制性因素事實(shí)上形成了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展與工業(yè)化和城市發(fā)展的相互隔離，是造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。

二、改革與突破：成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新

綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)出發(fā)點(diǎn)在于深化改革，主要是側(cè)重于體制機(jī)制的自主創(chuàng)新。成都市自2003年以來，深入實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌實(shí)施“三個(gè)集中”，推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；著力推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場體制、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和管理體制“六個(gè)一體化”；①大力推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村新型基層治理機(jī)制建設(shè)、村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革、農(nóng)村土地綜合整治等農(nóng)村工作“四大基礎(chǔ)工程”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革穩(wěn)步推進(jìn)。試驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得新進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)推廣。其體制和機(jī)制的創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)管理體制一體化，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的行政、財(cái)政和社會(huì)管理體制

城鄉(xiāng)管理體制一體化是針對(duì)我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城市偏向的行政管理體制提出來的，其實(shí)質(zhì)是從宏觀制度上打破城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)，破除城鄉(xiāng)管理體制上的不一致，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的行政管理、財(cái)政管理、基層治理體制機(jī)制，營造城鄉(xiāng)平等的發(fā)展環(huán)境。

首先，打破城鄉(xiāng)分治的行政管理格局。2003年以來，成都市對(duì)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、交通、財(cái)政等30多個(gè)部門進(jìn)行歸并調(diào)整，率先在全省實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和管理體制改革，撤并了30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、47%的行政村，初步形成城鄉(xiāng)一體的新型管理體制。實(shí)施規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)，便民和社會(huì)服務(wù)中心一直延伸到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）。

其次，實(shí)行一元化戶籍管理，完善農(nóng)村新型社區(qū)管理方式。隨著市委、市政府“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”發(fā)展的配套改革戰(zhàn)略的實(shí)施，成都市開始了對(duì)戶籍制度的改革，率先在全國推行一元化戶籍管理制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，市民、農(nóng)民統(tǒng)一登記為居民戶口，妥善解決了“農(nóng)改居”問題。2004年4月，首批既有土地又有城市居民身份的1951名“新市民”在青羊區(qū)產(chǎn)生。這些新市民除享受城市居民待遇外，還繼續(xù)保留著土地收益權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)分配權(quán)。這一戶籍管理制度上的最大亮點(diǎn)在于，成都市農(nóng)民可通過在城市租房獲得成都市戶口。2006年10月，成都市委、市政府聯(lián)合發(fā)出《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革、深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見（試行）》，宣布實(shí)行戶籍制度改革，最大的突破是放寬了到成都市落戶的戶口政策，放寬后的條件包括：成都市行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村戶口在城市租房一年以上，可在實(shí)際居住地辦理常住戶口；成都市外人員購買90平方米以上的二手房，或暫住滿3年擁有合法固定住所且與用人單位簽訂勞動(dòng)合同也可辦理成都常住戶口；大學(xué)生只要落實(shí)工作單位即可在成都市辦理常住戶口。這次戶籍制度改革，消除了農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的“門戶”限制。到2007年，成都市已全面建立城鄉(xiāng)一體的戶籍登記管理制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分。為了深化戶籍制度改革，進(jìn)一步消融城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，消除農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的障礙，2008年，成都市對(duì)戶籍制度再次進(jìn)行改革調(diào)整，出臺(tái)了《深化戶籍制度改革推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見》，提出“農(nóng)民到城鎮(zhèn)入戶的戶口政策”。根據(jù)這一政策，具有成都市戶籍的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，只要租住合法產(chǎn)權(quán)的成套私人住宅，經(jīng)房主本人同意，即可辦理城鎮(zhèn)戶口；但房屋退租后，租戶須將戶口遷至新的居住地，以便后來租房者辦理入戶手續(xù)。這一制度上的變革，實(shí)現(xiàn)了進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)者真正意義上的自由遷徙。它將個(gè)人租賃性住房納入可以登記入戶的范圍，且無租住時(shí)間限制和租房面積限制，打破了因戶籍管理阻礙進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變的限制，具有很強(qiáng)的創(chuàng)新性。

最后，建立財(cái)政支農(nóng)穩(wěn)定增長機(jī)制。2009年成都市、縣兩級(jí)財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入192．3億元，較2002年增長了26倍，6年累計(jì)投入594．8億元。②同時(shí)，創(chuàng)新城市支持農(nóng)村機(jī)制，每年把城市土地較大部分收益用于支持農(nóng)村。發(fā)揮政府投入啟動(dòng)社會(huì)投資的杠桿作用，吸引了大量社會(huì)資金參與農(nóng)村建設(shè)。通過這些舉措，推動(dòng)了原來注重服務(wù)城市的政府職能向農(nóng)村有效延伸和覆蓋。

（二）開展農(nóng)地綜合整治和產(chǎn)權(quán)制度改革，建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)體制

城鄉(xiāng)市場經(jīng)濟(jì)體制一體化，就是要求改變目前在生產(chǎn)要素的配置和使用上過多向城市傾斜的政策，打破限制土地、勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的體制性障礙，在城市和農(nóng)村中確立起基于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)“一體”的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的市場化配置。由于歷史的、客觀的原因，農(nóng)村的市場化改革還很滯后，農(nóng)民并不是真正的市場主體。而土地是最重要的生產(chǎn)要素，因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與市場的對(duì)接，促進(jìn)土地要素市場化，進(jìn)而帶動(dòng)“農(nóng)村勞動(dòng)力”要素的自由流動(dòng)，是破解城鄉(xiāng)二元體制的關(guān)鍵。

“我們把整個(gè)錦江區(qū)作為一個(gè)土地綜合整治的項(xiàng)目，按照‘大統(tǒng)籌、大集中、大流轉(zhuǎn)’的方式來搞建設(shè)和土地的這樣一個(gè)流轉(zhuǎn)。然后就把這個(gè)所有的建設(shè)用地按照統(tǒng)一的規(guī)劃進(jìn)行布局進(jìn)行流轉(zhuǎn)。第一步是成立了11個(gè)公司，每個(gè)村聯(lián)合成立了一個(gè)大的集團(tuán)公司，是按照各自擁有的建設(shè)用地的指標(biāo)入的股，約定收益按建設(shè)用地指標(biāo)比例進(jìn)行分配，在核算過程中，首先扣除土地綜合整治的成本，包括農(nóng)民新區(qū)里面的基礎(chǔ)設(shè)施和土地的平整費(fèi)用，之后再來結(jié)算，有多少算多少，這過程中政府不分一分錢、不分一分地，這個(gè)各自建設(shè)用地指標(biāo)按比例分配回小公司、分公司里面以后，都是按照各自的章程再進(jìn)行分配?！雹?/p>

成都市在土地整理和增減掛鉤試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，充分運(yùn)用災(zāi)后重建中形成的新農(nóng)村規(guī)劃“四性”原則，在廣大農(nóng)村整體規(guī)劃推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，擬用6年時(shí)間徹底改變農(nóng)村面貌，新增耕地30萬畝，使300多萬農(nóng)村居民逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。截至2009年底，已實(shí)施土地整理191．4萬畝，新增耕地24萬畝，累計(jì)投資230．1億元，預(yù)計(jì)再用六年時(shí)間新增耕地30萬畝，使500多萬農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件明顯改善，徹底改變農(nóng)村面貌。④

此外，為了進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，成都市推進(jìn)以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的農(nóng)村市場化改革，促進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等在城鄉(xiāng)自由流動(dòng)、優(yōu)化配置。自2008年1月1日出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》，成都市在全國率先啟動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，以“還權(quán)賦能”為核心，對(duì)農(nóng)村土地和房屋實(shí)施確權(quán)、登記和頒證，將農(nóng)民對(duì)土地和房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)落到實(shí)處；設(shè)立了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。其中，以“還權(quán)賦能”為核心的確權(quán)頒證，在成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各領(lǐng)域的先行先試工作中成為一大亮點(diǎn)。

確權(quán)頒證是指將憲法規(guī)定的農(nóng)村各種產(chǎn)權(quán)通過權(quán)證的形式確定到戶，使之成為農(nóng)民的法定資產(chǎn)，并賦予其可流轉(zhuǎn)的要素稟賦，以及市場化的資本稟賦。這一舉措是建立健全現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，它明晰了農(nóng)村土地權(quán)屬，不僅為多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營培育了市場環(huán)境，而且為“農(nóng)村勞動(dòng)力”要素和“土地”要素在城鄉(xiāng)市場之間自由流動(dòng)提供了法律保障。經(jīng)過兩年的實(shí)踐，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革取得了明顯成效。2009年，成都市共有222個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1700個(gè)村（涉農(nóng)社區(qū)）、24247個(gè)組（社）開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作，涉及農(nóng)戶122．49萬戶。完成入戶摸底117．09萬戶，完成土地測繪95．10萬戶，完成確權(quán)公示75．83萬戶，完成確權(quán)頒證37．84萬戶，分別占1700個(gè)村（涉農(nóng)社區(qū)）農(nóng)戶總數(shù)的95．6%、77．6%、61．9%、30．9%。⑤通過全市范圍的農(nóng)村土地實(shí)測確權(quán)頒證，提高了農(nóng)村土地權(quán)屬明晰度；通過在全國率先建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)擔(dān)保等配套政策，提高了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活躍度；通過大力實(shí)施土地整理和開展“城市建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤”試點(diǎn)，提升了農(nóng)村土地的集約利用水平和城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)的自由度；通過創(chuàng)新集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)土地同權(quán)同價(jià)，為構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地制度作出了積極探索。

與此同時(shí)，成都市設(shè)立了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，在全國率先創(chuàng)設(shè)耕地保護(hù)基金，已發(fā)放耕?；?4．6億元，惠及140．2萬農(nóng)戶，確保耕地總量不減少、糧食生產(chǎn)能力不下降。推動(dòng)農(nóng)村投融資體制改革，組建市、縣兩級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)物流公司，已成立5家村鎮(zhèn)銀行和12家小額貸款公司，搭建了多元化投入的平臺(tái)；制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資辦法，引入農(nóng)業(yè)擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)制，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力，吸納社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。成都市城鄉(xiāng)市場體制一體化改革解決了城市發(fā)展“地從哪里來”和農(nóng)村發(fā)展“錢從哪里來”兩個(gè)必須回答的問題，城鄉(xiāng)一體化的市場機(jī)制讓城市資本和農(nóng)村土地資源互惠共享，提高了農(nóng)村和農(nóng)民在土地增值中的分配份額，促進(jìn)了城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成果還在“5．12”汶川地震災(zāi)后重建中得到了充分展現(xiàn)，起到了雪中送炭的作用。在產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)上，都江堰市、彭州市等災(zāi)區(qū)為受災(zāi)農(nóng)戶提供重建融資擔(dān)保，解決貸款無抵押擔(dān)保物問題，及時(shí)有效地解決了災(zāi)后重建巨額資金的籌集難題。

（三）推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，建立城鄉(xiāng)居民共創(chuàng)共享改革發(fā)展成果的體制機(jī)制

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是針對(duì)我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城市偏向的公共服務(wù)供給制度而提出來的，是指從制度安排上打破城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)，在堅(jiān)持社會(huì)公平、正義理念下，政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，形成城鄉(xiāng)平等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。其中，教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障、文化等是公共服務(wù)的重要內(nèi)容。近年來，成都市在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化方面取得了明顯成效，主要表現(xiàn)在：

其一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社保制度。一是健全完善被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會(huì)保險(xiǎn)制度，將2004年以后新征地農(nóng)民一次性貨幣化安置改變?yōu)榧{入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的強(qiáng)制性制度安排，對(duì)2004年以前的已征地農(nóng)民，市縣兩級(jí)財(cái)政安排10年內(nèi)注入45億元補(bǔ)貼資金，解決其社會(huì)保險(xiǎn)問題。二是健全完善農(nóng)民工綜合社會(huì)保險(xiǎn)制度，于2003年在全市啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)民工綜合社會(huì)保險(xiǎn)，目前參保農(nóng)民工保險(xiǎn)待遇擴(kuò)大到了工傷補(bǔ)償、住院醫(yī)保和老年補(bǔ)貼、門診補(bǔ)貼、計(jì)劃生育補(bǔ)貼5項(xiàng)，其中工傷補(bǔ)償、住院醫(yī)保與城鎮(zhèn)職工同等。三是健全完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2004年4月開始，在全市農(nóng)村普遍推行新農(nóng)合制度，率先在全國省會(huì)城市實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合全覆蓋。四是先行先試新型農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。在國家沒有農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排的情況下，按照“城鄉(xiāng)銜接、農(nóng)民自愿、個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼”的思路，采取“農(nóng)民自己繳費(fèi)一部分，集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助一部分，政府補(bǔ)貼一部分”的籌資方式，探索實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；并在邛崍市糧食規(guī)?；?jīng)營綜合試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)換社保試點(diǎn)。通過這些制度安排及其實(shí)施，一定程度上解決了農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中的后顧之憂，加快了農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中的速度。

其二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)制度。第一，壯大城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，2009年底，全市共有各類衛(wèi)生機(jī)構(gòu)4053個(gè)，其中醫(yī)院310個(gè)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）146個(gè)，衛(wèi)生院252個(gè)，婦幼保健院21個(gè)，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)22個(gè)，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)23個(gè)，?？萍膊》乐嗡?個(gè)，門診部96個(gè)，診所、衛(wèi)生所和醫(yī)務(wù)室3162個(gè)，其他衛(wèi)生機(jī)構(gòu)13個(gè)。2009年度機(jī)構(gòu)數(shù)較2008年度增加96個(gè)，主要是診所、衛(wèi)生所和醫(yī)務(wù)室增加76個(gè)，醫(yī)院增加13個(gè)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）增加7個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院略有減少（非建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院撤并或改制）。此外，2009年全市村衛(wèi)生室達(dá)2864個(gè)，較2008年增加14個(gè)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位持續(xù)增加。2009年底，全市醫(yī)療機(jī)構(gòu)共有床位61966張，其中醫(yī)院、衛(wèi)生院床位57109張（占92%），全市每千人口醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)達(dá)到5．44張。第二，全民醫(yī)療保障體系進(jìn)一步完善。逐步建立和完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)（包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民、少兒住院互助金、市屬高等院校大學(xué)生）和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等保險(xiǎn)險(xiǎn)種。截至2009年底，全市基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)1106．83萬人，其中，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)（含失地農(nóng)民）326．32萬人，農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)108．51萬人，新型農(nóng)村合作醫(yī)療489．64萬人，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)182．36萬人，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系日益健全，實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療保障全覆蓋。⑥

其三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)制度。為確保進(jìn)入城鎮(zhèn)農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)、生活安心，成都將城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)政策向農(nóng)民延伸，在促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)方面做了大量工作：一是加強(qiáng)農(nóng)民集中居住區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)建設(shè)，建立覆蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人力資源信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)實(shí)名制動(dòng)態(tài)管理和勞動(dòng)保障監(jiān)察網(wǎng)格化動(dòng)態(tài)管理。郫縣、溫江區(qū)把農(nóng)民集中居住區(qū)勞動(dòng)保障站納入統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃，打造了一流的勞動(dòng)保障工作平臺(tái)。二是對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)施轉(zhuǎn)移就業(yè)引導(dǎo)性培訓(xùn)、就業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)等四大類免費(fèi)培訓(xùn)，為農(nóng)民工提供技能培訓(xùn)補(bǔ)貼和技能鑒定補(bǔ)貼，提高了農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)的競爭能力。三是實(shí)施就業(yè)援助制度，通過就業(yè)援助962110服務(wù)熱線“一對(duì)一”工作機(jī)制，托底安置就業(yè)。四是鼓勵(lì)和扶持“家庭創(chuàng)業(yè)”和社區(qū)靈活就業(yè)。對(duì)失地農(nóng)民個(gè)人或家庭自主創(chuàng)業(yè)的，進(jìn)行政策扶持。鼓勵(lì)發(fā)展街道、社區(qū)勞務(wù)派遣組織，組織失地農(nóng)民和農(nóng)村富余勞動(dòng)力到就近就地的工業(yè)集中發(fā)展區(qū)就業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)就業(yè)。這些措施都對(duì)促進(jìn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)產(chǎn)生了積極效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年6月末，失地農(nóng)民集中居住區(qū)勞動(dòng)力12．53萬人，就業(yè)12．03萬人，就業(yè)率為96%，基本實(shí)現(xiàn)了比較充分就業(yè)。就業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了由2002年的一、三、二到2007年的三、二、一的轉(zhuǎn)變，初步解決了“三個(gè)集中”過程中“人往哪里去”的關(guān)鍵難題。⑦

其四，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的教育制度。自統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革以來，投入10余億元改造農(nóng)村中小學(xué)危房，新建和整修鄉(xiāng)村學(xué)校400余所；安排1000萬元用于鄉(xiāng)村學(xué)校信息化建設(shè)，推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)教育資源與農(nóng)村教學(xué)對(duì)接；實(shí)施農(nóng)民培訓(xùn)工程，培訓(xùn)農(nóng)民80．3萬人次；抽調(diào)了400名優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村學(xué)校支教。教師實(shí)行“縣管校用”，從“同縣同酬”逐步向“同城同酬”過渡。在都江堰市，還按工作半徑向教師發(fā)放補(bǔ)貼，半徑大的農(nóng)村教師補(bǔ)貼超過城市教師。從2009年開始，成都實(shí)施“名校下鄉(xiāng)”，市民心目中最好的三所學(xué)校——成都七中、石室中學(xué)、樹德中學(xué)，分別領(lǐng)辦遠(yuǎn)郊農(nóng)村的都江堰聚源高級(jí)中學(xué)、彭州白馬中學(xué)、崇州懷遠(yuǎn)中學(xué)，讓農(nóng)村孩子“少花錢，上好學(xué)”。

此外，創(chuàng)新城市支持農(nóng)村機(jī)制，每年土地出讓的較大部分收益都用于支持農(nóng)村。發(fā)揮政府投入撬動(dòng)社會(huì)投資的杠桿作用，吸引大量社會(huì)資金參與農(nóng)村發(fā)展。通過城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的制度建設(shè)，成都市有效推進(jìn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。就業(yè)政策和就業(yè)工作覆蓋城鄉(xiāng)所有勞動(dòng)者，城鄉(xiāng)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)；農(nóng)村410所中小學(xué)、223個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、2396個(gè)村衛(wèi)生站全部進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；推動(dòng)了城鄉(xiāng)教師、醫(yī)生互動(dòng)交流，優(yōu)質(zhì)教育、衛(wèi)生資源向農(nóng)村傾斜。⑧

三、評(píng)價(jià)與建議：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度選擇

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)的動(dòng)力來源既然是綜合配套改革試點(diǎn)，其最有價(jià)值的應(yīng)該是向體制機(jī)制要潛力、要?jiǎng)恿?、要能力，改革?chuàng)新便是綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)的最大動(dòng)力。從一定意義上說，綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)獲得的也是一種“試錯(cuò)特權(quán)”，因此這些地區(qū)也應(yīng)大膽地嘗試各種改革，勇于先行先試，而進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新則是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)鍵。在西部大開發(fā)的大背景和全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的條件下，成都市更應(yīng)該抓住機(jī)遇，大膽地進(jìn)行體制的改革和創(chuàng)新。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點(diǎn)改革以來，成都市在城鄉(xiāng)一體化管理體制機(jī)制建設(shè)方面進(jìn)行了有效的探索，取得了較大的成效。無論是城鄉(xiāng)居民的收入與生活水平，還是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展均取得了顯著進(jìn)步。但長期以來形成的城鄉(xiāng)分割格局，很難在短期內(nèi)得以根本改變。由于各種歷史和經(jīng)濟(jì)原因，我國社會(huì)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的相關(guān)法律和政策，已成為制約城鄉(xiāng)一體化的瓶頸，如果長期得不到解決，就會(huì)制約城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)一步發(fā)展。對(duì)于成都市而言，必須進(jìn)一步深化改革，積極探索體制改革和制度創(chuàng)新，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

（一）分階段、有步驟、有彈性地推進(jìn)戶籍管理制度改革，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的管理體制

成都市實(shí)施的“一元化”戶籍管理制度極大地促進(jìn)了成都市城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。但由于與戶籍相配套的制度沒有進(jìn)行全面、有效的改革，加之政府財(cái)政壓力加大等原因，使得戶籍制度改革也難以深入下去。城鄉(xiāng)二元財(cái)政稅收制度、二元金融擔(dān)保制度、二元土地房產(chǎn)制度、二元就業(yè)失業(yè)保障制度、二元教育制度、二元醫(yī)療制度、二元養(yǎng)老制度等等的存在，造成戶籍制度改革方向不清、難度加大。

戶籍制度改革本身并不太復(fù)雜，但隱藏在戶籍制度之后的社會(huì)利益分配格局卻非常復(fù)雜?，F(xiàn)行戶籍制度的一個(gè)突出問題是由戶籍制度帶來多種社會(huì)福利待遇的不公。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的以戶口登記為標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)分割的就業(yè)、社會(huì)保障、退伍安置等行政工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會(huì)管理功能，使戶籍登記失去了最主要作用，也嚴(yán)重阻礙了戶籍管理制度改革的步伐?？蓞⒄粘啥际挟a(chǎn)業(yè)發(fā)展的狀況，為相關(guān)專業(yè)人才進(jìn)入成都市工作開辟“綠色通道”；根據(jù)流動(dòng)人口在中心城區(qū)居住時(shí)間的長短不等施行不同的居住政策，以便為其完全融入城市體系提供制度化的通道和接口；根據(jù)城鄉(xiāng)居民面臨的最迫切需求和不同的生活方式來推動(dòng)城鄉(xiāng)相關(guān)制度改革，逐步消除現(xiàn)行戶籍管理制度帶來的各種社會(huì)待遇問題，最終實(shí)現(xiàn)戶籍管理制度與各項(xiàng)社會(huì)管理制度相分離。

（二）進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，推進(jìn)城鄉(xiāng)市場體制一體化

農(nóng)村集體土地中具有永久使用性質(zhì)的農(nóng)戶的宅基地和長期使用性質(zhì)的承包土地的家庭保障功能，必須在土地征用和置換后由住房保障、就業(yè)保障、養(yǎng)老保障等其他社會(huì)化方式替代，但實(shí)際運(yùn)作中部分地方政府容易忽略土地的社會(huì)保障功能，缺乏配套的保障政策和法規(guī)，這勢必?fù)p害失地農(nóng)民的利益，危及社會(huì)穩(wěn)定和導(dǎo)致社會(huì)矛盾的尖銳沖突。成都市農(nóng)民集中居住后的農(nóng)戶宅基地面積大幅度縮小，無法再從事家庭養(yǎng)殖經(jīng)營等問題的存在，說明政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼政策并不是一種對(duì)農(nóng)民的“恩賜”。此外，目前還缺乏“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員放棄宅基地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆烧咭罁?jù)，以及在集體成員之間進(jìn)行宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押等財(cái)產(chǎn)交易權(quán)利的法律界定。因此，成都市“以土地?fù)Q社保”的做法在理論上是成立的，但相關(guān)的法律法規(guī)，具體的操作辦法及標(biāo)準(zhǔn)則需要認(rèn)真研究加以解決，這關(guān)乎社會(huì)公平和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。

“我們龍泉在龍華做了一個(gè)實(shí)驗(yàn)。龍華有2085名農(nóng)民，建設(shè)用地372畝，集中修建農(nóng)民的安置房130畝，剩下的242畝中用40畝建立了一個(gè)家具市場租給企業(yè)，余下的202畝政府應(yīng)當(dāng)拿錢給我，農(nóng)民拿到錢之后就解決了安置問題，這就是把本來屬于農(nóng)民的宅基地真正讓農(nóng)民去享有。把宅基地放活后該村的集體收益將近1000萬?，F(xiàn)在我們龍泉的農(nóng)民人均宅基地163平方米，如果按照‘三個(gè)集中’來做，一家人能享有的安置房就是400多平方米，剩余住不了的農(nóng)民可以出租，這就解決了一家人的生活問題。所以，政策上要同地同價(jià)，宅基地要等額補(bǔ)償給農(nóng)民，而不是現(xiàn)在施行的每人35平方米的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民享有充分的處置權(quán)，在遵循規(guī)劃的前提下，農(nóng)民可以自己集中起來辦企業(yè)，或者退出宅基地，讓別人來做?！雹?/p>

上述是我們?cè)诔啥际旋埲A區(qū)大面街道調(diào)研時(shí)陳書記為土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套措施提出的意見和建議。盡管成都市通過實(shí)施“三個(gè)集中”的統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)了土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提升，但如何平衡農(nóng)地非農(nóng)化帶來的利益卻一直成為懸而未決的難題。鑒于此，我們認(rèn)為，首先，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行征地。對(duì)于執(zhí)法職能部門，要切實(shí)轉(zhuǎn)變思想，依照法定程序開展征地工作，不得無償、低價(jià)剝奪農(nóng)民土地，要注重在保護(hù)農(nóng)民利益的前提下，來推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。政府也要改變管理方式，應(yīng)該嚴(yán)格按照法定程序，在遵循市場規(guī)律的前提下，制定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征地程序，使政策具有透明度和公平性。其次，要健全土地法律制度。要進(jìn)一步完善補(bǔ)償安置、征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用管理監(jiān)督的規(guī)定，出臺(tái)土地方面的法律制度和優(yōu)惠政策，切實(shí)解決在一些重點(diǎn)工程、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目征地過程中土地價(jià)格偏低的情況，從而保障農(nóng)民的正當(dāng)利益。最后，應(yīng)當(dāng)探索宅基地的制度變革。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民最重要的家庭財(cái)產(chǎn)，實(shí)際上屬于農(nóng)民的“私產(chǎn)”。當(dāng)前，要積極推進(jìn)宅基地的財(cái)產(chǎn)化，制定合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，推動(dòng)宅基地永久性使用權(quán)這一產(chǎn)權(quán)的放棄、置換，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革。據(jù)成都市國土資源局統(tǒng)計(jì)資料表明，截至2009年末，成都市集體建設(shè)用地面積共計(jì)145萬畝，其中宅基地130萬畝，占到了集體建設(shè)用地總面積的90%。⑩因此，大力推動(dòng)宅基地的制度變革，有利于農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的順利實(shí)施。

（三）加大農(nóng)村公共服務(wù)投入機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不應(yīng)單向地要求城市支援農(nóng)村，而應(yīng)充分發(fā)揮城市和鄉(xiāng)村的自身優(yōu)勢，有效整合城鄉(xiāng)資源，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補(bǔ)，良性互動(dòng)。盡管成都適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變的根本要求，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重點(diǎn)定位于促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)加快發(fā)展，不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，但是，長期以來形成的城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的分割格局，很難在短期內(nèi)得以根本改變，尤其是現(xiàn)有的公共服務(wù)體制與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求還有很大差距，公共服務(wù)供給與生產(chǎn)適度分離的機(jī)制建設(shè)尚處于起步階段，加之農(nóng)村公共服務(wù)投資主體仍較單一，多元化投入機(jī)制尚未形成，農(nóng)村公共服務(wù)投資監(jiān)管體系尚不完善，關(guān)乎農(nóng)民基本民生的公共服務(wù)供給仍很短缺。2003年以來，成都農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，一定程度上滿足了農(nóng)民對(duì)基本公共服務(wù)的需求，但與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求相比，仍然存在很大差距。農(nóng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)技能培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，以及社會(huì)保障等關(guān)乎農(nóng)民民生的基本公共服務(wù)供給的總體水平仍然較低，不能有效滿足廣大農(nóng)民對(duì)基本公共服務(wù)日益增長的需求。

因此，為解決成都農(nóng)村公共服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展面臨的問題，必須深入分析制約農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的突出矛盾及其原因，有的放矢，探索破解難題的有效之策。農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，建設(shè)任務(wù)繁重，資金需求巨大。僅僅依靠政府投入，難以完全滿足城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)在需要。必須進(jìn)一步加大公共服務(wù)供給體制改革力度，引導(dǎo)、鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和各類社會(huì)組織加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入，逐步改變農(nóng)村公共服務(wù)投資過度依賴政府的現(xiàn)狀，突破農(nóng)村公共服務(wù)資金短缺的瓶頸。同時(shí)，逐步建立以政府為主導(dǎo)、市場組織和社會(huì)組織廣泛參與的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制，進(jìn)一步完善農(nóng)村公共服務(wù)供給的投入保障機(jī)制、績效評(píng)估體系，以及人才隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制，以構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)供給的長效機(jī)制。

注釋

①《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院批復(fù)精神深入突進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》（成委發(fā)［2009］20號(hào)）中明確提出“加快推進(jìn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場體制、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和管理體制‘六個(gè)一體化’方面的探索試驗(yàn)，建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制”的要求。

②數(shù)據(jù)由CRRD20100803pm（訪談對(duì)象：成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)范處長）整理而成。本文的實(shí)地調(diào)研所獲取的資料分為兩類，即文字材料資料與訪談錄音資料，并對(duì)調(diào)研資料進(jìn)行了分類編號(hào)，其中文字材料資料的編號(hào)為CRLD20100802xxx，其中CRLD意為成都調(diào)研文字資料，20100803表示的是調(diào)研時(shí)間，即2010年8月3日，后面三個(gè)字母即文字材料資料的來源部門（即前文腳注提到的XX局），如本處的CZJ意即財(cái)政局；而訪談錄音資料的編號(hào)為CRRD20100803am（pm），其中CRRD意為成都調(diào)研錄音資料，中間的數(shù)字表示調(diào)研時(shí)間，意即同上，am表示上午，pm表示下午。全文中的斜體字除有特別注明外，其他均為訪談錄音的原話。

③CRRD20100802pm（訪談對(duì)象：成都錦江區(qū)統(tǒng)籌委李主任）。

④數(shù)據(jù)由CRRD20100803pm（訪談對(duì)象：成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)范處長）整理而成。

⑤根據(jù)CRRD20100803pm（訪談對(duì)象：成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所廖所長）整理而成。

⑥四川大學(xué)成都科學(xué)發(fā)展研究院、中共成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)編：《成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展年度報(bào)告［2009］》，成都：四川大學(xué)出版社2010年版，第208頁。

⑦根據(jù)CRRD20100803pm（訪談對(duì)象：成都市勞動(dòng)保障局朱主任）整理而成。

⑧梁小琴：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革樣本：成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化調(diào)查報(bào)告》，《決策導(dǎo)刊》2010年第4期。

⑨CRRD20100804pm（訪談對(duì)象：成都市龍泉驛區(qū)大面街道工作委員會(huì)黨委書記，龍泉驛區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)主任陳書記）。

⑩據(jù)CRRD20100803pm（訪談對(duì)象：成都市國土局韓主任）整理。

責(zé)任編輯王敬堯

2010-10-18

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)基層治理研究”（09JZD0025）；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“增強(qiáng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的農(nóng)村綜合改革研究”（09JJD840004）