城鎮(zhèn)化的“中國問題”及其解決之道

項(xiàng)繼權(quán)

（華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村問題研究中心，湖北 武漢 430079）

城鎮(zhèn)化的“中國問題”及其解決之道

項(xiàng)繼權(quán)

（華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村問題研究中心，湖北 武漢 430079）

穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化是我國“十二五”期間的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是促進(jìn)農(nóng)村及整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。我國城鎮(zhèn)化的根本問題及其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型問題。長期以來，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展是在二元化體制的背景和格局下進(jìn)行的，表現(xiàn)出明顯的政府主導(dǎo)和控制的特點(diǎn)，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的發(fā)展在相當(dāng)程度上也依靠農(nóng)民的土地貢獻(xiàn)支持。這是一種不經(jīng)濟(jì)、不公平及不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式。在新的歷史時(shí)期，我們必須進(jìn)一步深化改革，著力破除城鄉(xiāng)二元化的體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，走城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化之路；轉(zhuǎn)變方式，走資源節(jié)約型城鎮(zhèn)化之路；因地制宜，走多樣化的城鎮(zhèn)化之路；強(qiáng)化管理，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用；創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金籌措方式，轉(zhuǎn)變單純依靠“土地財(cái)政”支持的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益。

城鎮(zhèn)化；二元化；土地財(cái)政；發(fā)展道路

城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。黨的十七屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》將推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)大內(nèi)需的重要戰(zhàn)略之一。不過，對(duì)于我國是一個(gè)農(nóng)村人口眾多、資源緊缺、環(huán)境脆弱、地區(qū)差異大的發(fā)展中大國，順利推進(jìn)并完成城鎮(zhèn)化，并不是一件輕易的事。從世界范圍來看，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也是一個(gè)世界性的難題。對(duì)此，我國黨和政府明確提出“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”的主張。對(duì)于“中國特色城鎮(zhèn)化道路”，無論是理論界還是實(shí)踐部門都進(jìn)行了大量的探索，提出了不少主張，形成了不少共識(shí)，但仍存在不少分歧。在我們看來，無論從理論上還是實(shí)踐上，“中國特色”或“中國道路”只能是基于“中國國情”并有助于解決“中國問題”。也正因如此，要回答“中國特色城鎮(zhèn)化道路”首要的就是必須科學(xué)分析我國城鎮(zhèn)化所處的特殊背景和條件，準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)化面臨的突出問題，才有可能提出有切合實(shí)際的解決之道?；诖?，本文試圖對(duì)當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化面臨的主要問題進(jìn)行討論，并對(duì)如何穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化提出建議。

一、我國城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的選擇及其分歧

改革以來，隨著我國城市化的發(fā)展，人們也展開了對(duì)城市化問題的研究，并對(duì)我國城市化道路進(jìn)行了探討，提出了不少獨(dú)到的見解和主張，也達(dá)成了不少共識(shí)。①在城市化的道路的討論中，國內(nèi)學(xué)界和政界一開始就注意到我國的特殊國情并提出走特殊的城市化道路。1982年12月6日至10日，中國建筑學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)區(qū)域規(guī)劃和城市經(jīng)濟(jì)學(xué)組曾在南京召開了“中國城鎮(zhèn)化道路”學(xué)術(shù)討論會(huì)。與會(huì)代表普遍認(rèn)為：“‘城市化’是當(dāng)今世界性大問題，為各國所共有，但是，各國具體國情不同，其‘城市化’道路也各有特點(diǎn)。中國是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的社會(huì)主義國家，中國城市化道路當(dāng)然也具有不同于資本主義國家城市化道路的特色?！贝韨冞€對(duì)“城市化”與“城鎮(zhèn)化”的概念進(jìn)行專門的討論，普遍認(rèn)為：“城鎮(zhèn)化”與“城市化”是同義語，是對(duì)外來語“Urbanization”一詞的不同譯法。Urbaniza-tion是人口從農(nóng)村向各種類型的城鎮(zhèn)居民點(diǎn)轉(zhuǎn)移的過程。城鎮(zhèn)可以泛指市和鎮(zhèn)，城市也含城鎮(zhèn)的意思，但我國的鎮(zhèn)量多面廣，從我國國情和科學(xué)含義看，運(yùn)用“城鎮(zhèn)化”比“城市化”詞語更為準(zhǔn)確、嚴(yán)密，主張用“城鎮(zhèn)化”的概念取代“城市化”，以示中國城市化道路的特殊性。②

不過，對(duì)于什么是中國特色的城鎮(zhèn)化道路以及如何推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化，迄今為止，人們并沒有一致的看法。不僅如此，隨著我國城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，人們對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的利弊得失及未來的走向的爭論愈益激烈，最主要的分歧集中在如下幾個(gè)問題上：

1．“大”與“小”問題：應(yīng)優(yōu)先發(fā)展“大城市”還是重點(diǎn)建設(shè)“小城鎮(zhèn)”？

對(duì)于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)是“大城市”還是“小城鎮(zhèn)”，國內(nèi)學(xué)界已經(jīng)進(jìn)行了長期的爭論。在1982年“中國城鎮(zhèn)化道路學(xué)術(shù)討論會(huì)”上，與代表就強(qiáng)調(diào)我國農(nóng)業(yè)剩余人口只能就地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，“離土不離鄉(xiāng)”，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)。③1983年，費(fèi)孝通先生提出“小城鎮(zhèn)、大問題”之后，發(fā)展小城鎮(zhèn)也成為理論界和政策層的主流思想。這不僅是因?yàn)辇嫶蟮霓r(nóng)村人口而“城市供給不足”，也是因?yàn)槌擎?zhèn)是城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間的連接點(diǎn)，有利于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移及工業(yè)化。特別是在城鄉(xiāng)二元化背景下，制度的限制及福利的巨大落差也使發(fā)展小城鎮(zhèn)成為一種客觀的必然選擇。然而，“小城鎮(zhèn)論”也受到一些人士的批評(píng)。特別是針對(duì)上世紀(jì)90年代“小城鎮(zhèn)遍地開花”，造成城鎮(zhèn)功能不全，資源浪費(fèi)，一些學(xué)者提出應(yīng)“發(fā)展大城市”、“中等城市”或“城市圈”等等建議。如尚啟君和周炳林等分別從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源利用不同角度分析，提出大城市化模式是最優(yōu)的城市化模式，我國應(yīng)走發(fā)展大城市的城市化道路。楊波、朱道才、景治中則通過對(duì)世界各國城市化發(fā)展階段考察提出我國應(yīng)該選擇集中型城市化和大城市的道路。原新、唐曉平等提出“都市圈化：一種新型的中國城市化道路”。④

2．“城”與“鄉(xiāng)”問題：如何看待和處理“城鎮(zhèn)化”與“新農(nóng)村”的關(guān)系。

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集的過程，也引發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇的變遷。無論在國外還是國內(nèi)，城市化對(duì)鄉(xiāng)村的影響與后果一直是人們所關(guān)注和爭論的問題。雖然人們普遍認(rèn)為城市化或城鎮(zhèn)化的發(fā)展有助于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并縮小城鄉(xiāng)差別，但是，也有一些人對(duì)此持批評(píng)的態(tài)度。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以后，黨中央提出新農(nóng)村建設(shè)以后，有的強(qiáng)調(diào)在中國現(xiàn)行條件下應(yīng)“立足于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”建設(shè)新農(nóng)村；“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，針對(duì)的話語是現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化”，“要在市場化和城市化以外來想辦法”。⑤甚至提出“農(nóng)民工應(yīng)回到農(nóng)村去”的主張。在黨國英看來，這些人“錯(cuò)誤地詮釋國家‘建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村’的政策意見，隱約向我們表達(dá)了這樣一種主張：國家把農(nóng)村建設(shè)好，農(nóng)民兄弟們就待在農(nóng)村，別進(jìn)城了；靠農(nóng)業(yè)或農(nóng)村產(chǎn)業(yè)也能讓農(nóng)民致富，農(nóng)民沒有必要到城里去！”⑥

3．“真”與“偽”問題：我國城市化是不是“偽城鎮(zhèn)化”？

雖然近些年來我國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率大幅度提升，但是，一些學(xué)者不僅對(duì)當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化率的數(shù)量表示懷疑，更對(duì)城鎮(zhèn)化的品質(zhì)提出質(zhì)疑。根據(jù)目前我國城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計(jì)口徑，近1．5億農(nóng)民工被統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)人口中。事實(shí)上，由于這部分城鎮(zhèn)人口具有較大的流動(dòng)性和不穩(wěn)定性，并沒有完成向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和融入的過程，同時(shí)也未能完全享有城鎮(zhèn)居民的福利，具有“半城鎮(zhèn)化”的性質(zhì)。因此，在一些人看來，當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化不僅數(shù)量虛高，且質(zhì)量也較差。只要城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村農(nóng)民各方面公共福利差距依然巨大，戶籍改革繼續(xù)緩步不前，暫居城鎮(zhèn)的人員不能真正融入城鎮(zhèn)，這種城鎮(zhèn)化就只能是一種“偽城鎮(zhèn)化”。⑦

4．“快”與“慢”問題：我國城鎮(zhèn)化速度是否過快？

截至2009年底，我國城鎮(zhèn)人口達(dá)6．2億，已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的時(shí)期。在有的學(xué)者看來，“中國已經(jīng)有了全世界最大規(guī)模的城市人口，它所連帶發(fā)生的問題，不僅僅只是一般的社會(huì)問題，更為嚴(yán)重的是資源、環(huán)境、生態(tài)等等方方面面的問題。剛搞改革開放時(shí)，中國城鎮(zhèn)人口只有兩億，現(xiàn)在接近六億，已經(jīng)翻了一番半。這20多年，中國經(jīng)濟(jì)翻了兩番，城鎮(zhèn)人口翻了一番半，這應(yīng)該說絕對(duì)不是城市人口發(fā)展慢，而是城市化發(fā)展速度非?？?，某種程度上甚至可以說是有點(diǎn)兒過快。”⑧目前“我國已經(jīng)出現(xiàn)了城市化的‘大躍進(jìn)’，這是一股在全國范圍內(nèi)從上到下的大規(guī)模的‘造城運(yùn)動(dòng)’。城市化脫離了循序漸 進(jìn)的原則，超出了正常的城市化發(fā)展軌道”。⑨與此相反，一些學(xué)者認(rèn)為我國城市化水平仍落后于工業(yè)化速度及非農(nóng)就業(yè)人數(shù)，“中國城市化的速度絕不是快了，而是慢了。”

僅從上述爭論來看，人們對(duì)于我國城市化或城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路、重點(diǎn)、速度、品質(zhì)及其后果存在明顯的分歧。不過，人們普遍注意到我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民大國的特殊背景，以及城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的很不相同的社會(huì)政治和制度條件，特別是城鄉(xiāng)二元化的體制的制約。事實(shí)上，這一切正是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的國情條件并由此產(chǎn)生了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的特殊問題。

二、我國城鎮(zhèn)化的根本問題是農(nóng)村發(fā)展和轉(zhuǎn)型問題

迄今為止，人們對(duì)于城市化及城鎮(zhèn)化仍有不同的理解和解釋。較早提出城市化概念的埃爾德里奇（H．T．Eidridge）認(rèn)為：“人口集中的過程就是城市化的全部含義。人口不斷向城市集中，城市就不斷。人口停止向城市集中，城市化亦隨即停止?！雹馕覈械膶W(xué)者強(qiáng)調(diào)：城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力日益增多，人口分布由原先較分散的農(nóng)村居民點(diǎn)逐步向城鎮(zhèn)居民點(diǎn)集中，居民的生活方式也隨之相應(yīng)的發(fā)生變化。（11）有的則認(rèn)為“城市化是社會(huì)生產(chǎn)力變革所引起的人類生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式改變的過程，不僅是物質(zhì)文明進(jìn)步的體現(xiàn)，也是精神文明前進(jìn)的動(dòng)力?！保?2）

雖然人們對(duì)于城鎮(zhèn)化或城市化有不盡相同的解釋，但是，普遍都將“城鎮(zhèn)化”視為“城市化”過程。迄今的討論都將農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的非農(nóng)化、農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)代化、人居系統(tǒng)集中化等視為城鎮(zhèn)化或城市化的表現(xiàn)和內(nèi)容。顯然，城市化或城鎮(zhèn)化并不是單純的城市問題，也非簡單的城鎮(zhèn)人口的增長、城鎮(zhèn)數(shù)量的增加及城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大。就其實(shí)質(zhì)而言，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及轉(zhuǎn)型問題。這種轉(zhuǎn)型不僅是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，也涉及農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化以及農(nóng)村人居空間、生存環(huán)境的改變。不僅如此，城鎮(zhèn)化過程導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化也引起鄉(xiāng)村社會(huì)組織、管理及服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，對(duì)農(nóng)村的自然生態(tài)、文化傳統(tǒng)及政治生活都將產(chǎn)生直接而重大的影響。

我國農(nóng)村人口眾多、資源緊缺、城鄉(xiāng)差別大、地區(qū)不平衡是一個(gè)基本國情。這不僅意味我國城鎮(zhèn)化發(fā)展更加艱難和復(fù)雜，也顯得更加迫切和重要。

由于農(nóng)村人多地少，資源緊缺，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力難以消化，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力長期被束縛在有限的耕地上，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模狹小、資源分散，嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增長，引發(fā)諸多的農(nóng)村社會(huì)問題和社會(huì)矛盾。這一切正是我國“三農(nóng)”問題的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展無疑為“三農(nóng)”問題的解決提供新的途徑和可能。因?yàn)椋谌硕嗟厣?，資源緊缺的條件下，依靠土地和農(nóng)業(yè)不可能讓農(nóng)民和農(nóng)村富裕起來，也難以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展最終還是取決于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。從目前來看，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，意味著每年有1000多萬農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)。只有大力推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，使農(nóng)民從土地上轉(zhuǎn)移出來，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，才有可能為農(nóng)業(yè)規(guī)?；图s化生產(chǎn)創(chuàng)造條件，為農(nóng)民就業(yè)和農(nóng)民增收提供更多的機(jī)會(huì)，才有可能為農(nóng)村的發(fā)展提供更大的空間，進(jìn)一步提升農(nóng)村生產(chǎn)和生活品質(zhì)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，不斷增加的城鎮(zhèn)人口對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品的需求也將大幅度上升，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品品質(zhì)有更高的要求，這對(duì)于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品深加工，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，增加農(nóng)民收入都能起到積極的作用。不僅如此，城市的發(fā)展為農(nóng)村提供生產(chǎn)、生活資料、科學(xué)技術(shù)、商貿(mào)流通等方面的支持，為農(nóng)產(chǎn)品提供市場，也讓更多農(nóng)民能夠分享城市文明成果。

正因如此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)并不矛盾，城鎮(zhèn)化是化解我國“三農(nóng)”困局的重要途徑，也是新農(nóng)村建設(shè)的基本內(nèi)容和必要條件。在此也必須指出的是，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展并非可以忽視甚至放棄農(nóng)村建設(shè)，也不是如一些人士所期盼的通過推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)來抗拒城鎮(zhèn)化，甚至“建設(shè)新農(nóng)村，讓農(nóng)民回到鄉(xiāng)村”。事實(shí)上，按照目前城鎮(zhèn)化每年增長1個(gè)百分點(diǎn)的速度，2020年，我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到57%，仍有近一半的人口仍將工作和生活在鄉(xiāng)村。即使30年以后，如果中國人口總數(shù)為15—16億人，76%為城鎮(zhèn)人口，農(nóng)村人口也將有約3．6—3．8億人。在城市發(fā)展的同時(shí)，為這些依然工作和生活在農(nóng)村的人們提供有保障和尊嚴(yán)的生活，也是我們的國家和社會(huì)的基本責(zé)任。

不僅如此，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于加速發(fā)展的重要時(shí)期，隨著工業(yè)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平提高也是一個(gè)客觀的需求和趨勢。這些年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠投資和出口，內(nèi)需不足。如何擴(kuò)大內(nèi)需，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有內(nèi)在的和持續(xù)的動(dòng)力和拉力，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中迫切需要解決的問題。特別是在當(dāng)前對(duì)應(yīng)全球性的金融危機(jī)中，顯得更加緊迫。城鎮(zhèn)化不僅可以引發(fā)消費(fèi)需求，刺激投資需求，有利于實(shí)現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，也是擴(kuò)大需求及推動(dòng)和支撐我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的最重要的動(dòng)力。在城鎮(zhèn)化過程中，隨著大量人口在城鎮(zhèn)聚集以及人們收入的增加，對(duì)基本生活、住房、教育、衛(wèi)生等直接消費(fèi)需求以及交通、通信、供電、供氣和供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，都將成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求和動(dòng)力。也正因如此，黨和政府不僅將城鎮(zhèn)化作為農(nóng)村發(fā)展的重要途徑，也視為整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)“擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展”的重要抓手。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅具有經(jīng)濟(jì)上的合理性、必要性和緊迫性，也具有歷史的必然性和廣泛的社會(huì)需求。從人類歷史的發(fā)展來看，城鎮(zhèn)化是世界各國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的普遍現(xiàn)象，也是工業(yè)化和現(xiàn)代化的產(chǎn)物和表現(xiàn)，是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)實(shí)。雖然目前我國城市化水平達(dá)到46．6%，但不僅低于發(fā)達(dá)國家85%的平均水平，也低于50%的世界平均水平。從我們的調(diào)查來看，我國各省市和地區(qū)發(fā)展水平也存在明顯而嚴(yán)重的非均衡性，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高，而中西部地區(qū)鎮(zhèn)化率比較低。省與省之間及省內(nèi)地區(qū)之間差距很大。2009年云南省城鎮(zhèn)化率為33．9%，比四川和湖北分別低4．8個(gè)百分點(diǎn)和12．1個(gè)百分點(diǎn)。云南大理市與鄰近的洱源縣、云龍縣城鎮(zhèn)化率相差54個(gè)百分點(diǎn)（2007年）。2009年，四川城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平7．9個(gè)百分點(diǎn)，而成都市城鎮(zhèn)化率（64．9%）比甘孜州（19．0%）高45．9個(gè)百分點(diǎn)。無論從總體上看還是局部地區(qū)來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展仍有相當(dāng)大的發(fā)展空間。

不僅如此，我們對(duì)全國“百村千戶”農(nóng)民的問卷調(diào)查也表明，有66．7%的農(nóng)民愿意離開本村到城市工作生活；有80．53%的農(nóng)民希望自己的子女到城市工作和生活。這顯示農(nóng)民進(jìn)城具有廣泛的現(xiàn)實(shí)需求。（13）根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的報(bào)告，2009年度全國農(nóng)民工總量為22978萬人，其中，新生代農(nóng)民工達(dá)到1個(gè)億。（14）新生代農(nóng)民工在文化程度、人格特征、打工的主要目的、城市認(rèn)同感、生活方式、工作期望、與農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等方面與第一代農(nóng)民工也迥然不同，他們中間絕大多數(shù)并沒有農(nóng)村土地，也沒有務(wù)農(nóng)的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，這些在農(nóng)村“既無根（鄉(xiāng)情），又無本（土地）”的人，大多數(shù)人懷著“城市夢”，希望在城市定居生活，不太可能再回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。如果他們市民化問題不能順利解決，將直接關(guān)系到城鄉(xiāng)的社會(huì)穩(wěn)定。（15）這也表明當(dāng)前城鎮(zhèn)化尤其是農(nóng)民工城市化問題比以往任何時(shí)期更加重要和迫切。

三、我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐方式及其問題

在任何社會(huì)中，城市化都是在特定的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治及歷史背景下進(jìn)行的，不可避免地受到特定的環(huán)境、條件和制度的制約。從我國城鎮(zhèn)化的實(shí)踐來看，城鎮(zhèn)化的發(fā)展一直受到多重因素的制約并呈現(xiàn)出不同的發(fā)展方式。其中，最突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：

（一）二元格局下的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化首要的表現(xiàn)和核心的內(nèi)容是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集。我國城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)及主要困難之一就是如何順利轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口尤其是龐大的剩余勞動(dòng)力。然而，長期以來，我國農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移一直受制于城鄉(xiāng)二元化的體制，在狹小的空間中選擇，并由此引發(fā)諸多的問題。

早在20世紀(jì)80年代，郭書田、劉純彬等人就曾指出，當(dāng)今中國城鄉(xiāng)的二元化是由二元戶籍制度為核心的，包括二元糧食供應(yīng)制度、二元就業(yè)制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元醫(yī)療制度以及二元公共事業(yè)投入制度在內(nèi)的14種具體制度構(gòu)成、支持和維持的。（16）在二元化體制下，國家通過行政、法律和政策的手段把全體社會(huì)成員劃分為城市戶口與農(nóng)村戶口兩大類，將其生產(chǎn)、職業(yè)、居住及生活空間固定化，城鄉(xiāng)之間人口、資源難以順利流動(dòng)。改革開放以來，黨和國家推行了一系列改革措施，尤其是廢除了城鄉(xiāng)二元的糧食供應(yīng)制度，改革戶籍管理方式，放寬農(nóng)民進(jìn)城的政策，逐漸打破了長期城鄉(xiāng)隔絕的局面。然而，迄今城鄉(xiāng)有別的政策和制度并沒有完全消除，城鄉(xiāng)之間在戶籍、居住、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療以及土地、產(chǎn)權(quán)等方面的二元化制度在相當(dāng)程度上依然存在，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)及社會(huì)保障等制度設(shè)計(jì)仍是堅(jiān)持城鄉(xiāng)分離的思路，按照人們的身份和地域來設(shè)計(jì)，農(nóng)民進(jìn)城及流動(dòng)仍受到諸多的政策上歧視和制度上的束縛。這也成為阻礙了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大的制度性障礙。

基于特殊的城鄉(xiāng)二元化的制度背景，不少人對(duì)我國城鎮(zhèn)化道路提出了諸多的建議，尤其是一些主張優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的學(xué)者，其理論和現(xiàn)實(shí)的根據(jù)不僅是基于我國農(nóng)村人口、資源及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和走向，也是基于城鄉(xiāng)二元化的結(jié)構(gòu)和制度的現(xiàn)實(shí)。在不少人看來，在二元化體制下，要轉(zhuǎn)移大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，只有依靠眾多小城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展。然而，這種二元化體制下的城鎮(zhèn)化不僅發(fā)展空間極其有限，也無助于真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)的一體化，還導(dǎo)致鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)無序發(fā)展，資源難以合理配置。直到今天，城鄉(xiāng)二元化制度和政策造成大量農(nóng)民工難以真正融入城市，成為游離于城鄉(xiāng)之間的邊緣人，出現(xiàn)諸多社會(huì)問題。

（二）行政主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化

從各國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史及實(shí)踐來看，城市化或城鎮(zhèn)化的發(fā)展有不同的模式。其中包括美國式的“自由放任式城市化道路”，日本和英國的“先放后調(diào)式城市化道路”以及法國和德國的“市場引導(dǎo)與政府并重的城市化道路”等等。（17）從這些國家來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中政府的規(guī)劃、干預(yù)和支持是存在和必需的。但是，各國城市化大都立足市場機(jī)制引導(dǎo)人口和資源的流動(dòng)及配置，政府僅僅在市場配置失效、導(dǎo)致城市問題之時(shí)才進(jìn)行干預(yù)。

然而，與此不同的是，自建國以后，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展就一直是政府主導(dǎo)和調(diào)控下發(fā)展的。1952年，我國就制訂了按照工業(yè)建設(shè)的比重分類建設(shè)城市的計(jì)劃；為了抑制消費(fèi)，為工業(yè)化進(jìn)行原始積累，1955年9月，國家建委給中央的報(bào)告提出“原則上以中小城鎮(zhèn)及工人鎮(zhèn)為主，并在可能的情況下建設(shè)中等城市。沒有特殊原因，不建設(shè)大城市?！痹?0年代末工業(yè)和農(nóng)業(yè)“大躍進(jìn)”過程中，各地的城鎮(zhèn)人口和規(guī)模也急劇擴(kuò)大，為此，1960年11月第九次全國計(jì)劃會(huì)議上作出“三年不搞城市規(guī)劃”的決定。在十年"文革"中，“國家以大量動(dòng)員城市青年上山下鄉(xiāng)和嚴(yán)格限制農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份的城市政策，通過抑制城市化來推動(dòng)工業(yè)化的方式推到極限，城市建設(shè)幾乎停止?！?0年代改革以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的發(fā)展越來越受到市場力量的推動(dòng)，但是，政府仍然通過戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療及社會(huì)保障等管理制度以及土地征用、城鎮(zhèn)規(guī)劃、公共投入等等的控制權(quán)對(duì)城鎮(zhèn)人口、規(guī)模等等進(jìn)行調(diào)控。

雖然政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化可以保持政府對(duì)城鎮(zhèn)化的方向、重點(diǎn)和速度的調(diào)控，也有助于動(dòng)員和整合資源以加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但是，過度的行政化尤其是對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)行二元化的管制政策，常常造成人口、資源的不合理配置，甚至資源浪費(fèi)，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，從1999年到2007年，城市建成區(qū)的面積擴(kuò)大了7．2%，但吸納的人口只增長了4%，土地的城鎮(zhèn)化大大高于人口的城鎮(zhèn)化。各國城市化水平與工業(yè)化水平基本上是同步的。而我國城市化水平長期低于工業(yè)化發(fā)展水平。早在20世紀(jì)70年代，中國的工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已超過50%，但城市化率卻長期停留在30%以下。1952—1978年，我國工業(yè)在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中比重則上升了32個(gè)百分點(diǎn)，而城鎮(zhèn)人口在城鄉(xiāng)總?cè)丝谥斜戎貎H上升5．5個(gè)百分點(diǎn)。改革開放以來我國逐步開放城市，大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度明顯加快，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嘞陆怠?009年，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎亟禐?3．4%，城市人口上升到46．6%。但是，迄今為止，城鎮(zhèn)化水平仍低于工業(yè)發(fā)展水平。2009年，工業(yè)增加值占總產(chǎn)值的46．8%，工商業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到89．4%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值僅為10．6%，但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占全國就業(yè)人員的比重仍達(dá)到38．1%。尤其是2009年度全國農(nóng)民工總量為22978萬人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為14533萬人，難以融入城市。（18）

（三）農(nóng)地支撐下的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅是一個(gè)人口、資源、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變化過程，也是人居環(huán)境、生活空間的改進(jìn)和轉(zhuǎn)換的過程。無論是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷還是物理空間的改變都需要巨大的投入。如何籌措這樣巨額的資金，仍是事關(guān)城鎮(zhèn)化能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵問題。從西方國家城鎮(zhèn)化道路來看，立足市場化的城市化本質(zhì)上是依靠市場和社會(huì)的力量完成人口和資源的重新配置，并依靠市場調(diào)節(jié)完成產(chǎn)業(yè)及城鎮(zhèn)的布局。從我國來看，由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，特別是在改革前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鎮(zhèn)化的資金基本上來源于公共財(cái)政的投入。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場在人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及資源配置中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，城鎮(zhèn)化過程中，政府不僅承擔(dān)著公共服務(wù)和公共設(shè)施建設(shè)的投入，也直接投入產(chǎn)業(yè)開發(fā)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。公共財(cái)政依然是支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要的甚至基本的資金來源。

不過，在此我們不僅關(guān)注城鎮(zhèn)化過程公共資金的分量，更重要的是政府投入城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金本身的來源。事實(shí)上，長期以來，我國工業(yè)化和城市化發(fā)展的資金主要來自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。建國后，我們黨和政府就確立了“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、以工業(yè)為主導(dǎo)”的發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的總方針。為了快速推進(jìn)國家的工業(yè)化和城市化，采取農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的發(fā)展戰(zhàn)略，通過人民公社及一系列配置措施和政策，大規(guī)模地動(dòng)員和吸納鄉(xiāng)村資源以快速推進(jìn)工業(yè)化。據(jù)估算，改革開放前，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差形式從農(nóng)村隱蔽地吸取了8000億元資金。（19）正是依靠這種積累，我國在較短時(shí)間內(nèi)建立了比較完整的工業(yè)體系，并推動(dòng)了城市的快速發(fā)展。20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的投入的支持下，我國農(nóng)村工業(yè)化和小城鎮(zhèn)得到迅速發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨和政府調(diào)整了城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，加大農(nóng)村公共設(shè)施和公共服務(wù)的投入。然而，值得注意的是，迄今重城輕鄉(xiāng)的公共財(cái)政投入結(jié)構(gòu)并沒有根本的變化，尤其是在市場化的過程中，農(nóng)村的資金和資源仍不斷快速流入城市。特別是在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，各地都將從農(nóng)民手中獲取廉價(jià)的土地轉(zhuǎn)手獲得高額利潤的所謂“經(jīng)營城市”的方式，籌措工業(yè)化和城市化所需的資金。有關(guān)調(diào)查資料顯示，2007年全國土地出讓總價(jià)高達(dá)9000億元，土地出讓金已成為許多地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源，占地方財(cái)政預(yù)算外收入60%以上，個(gè)別市縣達(dá)90%左右。（20）如果說改革之前我國城市化的發(fā)展是靠“農(nóng)業(yè)支持”的話，當(dāng)前城市化的發(fā)展實(shí)際上是依靠“農(nóng)地支持”。雖然這種方式為城鎮(zhèn)化的發(fā)展籌集了大量的資金，但是，這也是一種成本高昂、不公平的發(fā)展方式，它不僅損害了農(nóng)民群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，造成大量的“失地、失業(yè)”農(nóng)民，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問題，引發(fā)廣泛和嚴(yán)重的社會(huì)沖突，也損害了黨和政府的權(quán)威和合法性。

雖然這種城鎮(zhèn)化有其歷史的背景和邏輯，并保證在較短時(shí)期快速地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，但是，這也是一種不經(jīng)濟(jì)、不公平及難以持續(xù)的城鎮(zhèn)化之路。

四、用新的理念和措施破解“中國問題”

當(dāng)前，我國正處在城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的時(shí)期。在新的歷史時(shí)期，我們必須進(jìn)一步深化改革，用新的理論和新的思路化解城鎮(zhèn)化中的困難和問題，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，走城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化道路

二元化體制不僅是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性障礙，也是阻礙我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的結(jié)構(gòu)性障礙。傳統(tǒng)的立足于二元化體制和格局的城鎮(zhèn)化已經(jīng)走到歷史的近頭。當(dāng)前我國已進(jìn)入加速破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期，必須將城鎮(zhèn)化的發(fā)展置于城鄉(xiāng)一體化的新格局下進(jìn)行推進(jìn)。為此，要著力破除城鄉(xiāng)二元化的體制，為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集、城鄉(xiāng)資源的合理配置提供條件。由于城鎮(zhèn)化既是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，也是城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張和農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化的過程。城鎮(zhèn)化的發(fā)展首先就要求破除城鄉(xiāng)二元化的戶籍管理體制和二元化的城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度。

從戶籍制度改革來看，首先就是應(yīng)逐步構(gòu)建全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民登記制度，實(shí)施以身份證為核心、以居住地為基礎(chǔ)的身份統(tǒng)一、機(jī)會(huì)均等、權(quán)利平等的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口管理體制。為城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)創(chuàng)造條件。其次，深化戶籍及公共服務(wù)體制的改革，剝離現(xiàn)行的城鎮(zhèn)戶籍與就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保和住房等等方面的福利關(guān)系，消除依附于城鄉(xiāng)分割戶籍制度之上的對(duì)農(nóng)民社會(huì)福利的制度性歧視。第三，進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村戶籍制度及基層組織與管理制度的改革，尤其是要進(jìn)一步明晰集體產(chǎn)權(quán)，剝離農(nóng)村居民戶口與農(nóng)村集體土地、集體經(jīng)濟(jì)及集體福利的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)村委會(huì)組織及農(nóng)村社區(qū)組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織的分離。從而為城鎮(zhèn)居民“非轉(zhuǎn)農(nóng)”及其他外在人員農(nóng)村社區(qū)居住落戶掃清障礙。最后，必須制止農(nóng)民“土地?fù)Q社保”、“宅基地?fù)Q住房”等等專門針對(duì)農(nóng)民群體的歧視性和不公平性的做法，保障農(nóng)民自由平等的遷徙權(quán)。

從農(nóng)地制度改革來看，核心的問題是破除城鄉(xiāng)二元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)益平等、自由交換，為土地流轉(zhuǎn)及土地資源的合理配置提供保障。首先，賦予農(nóng)民完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民直接擁有土地的所有、占有、使用、收益、處分的權(quán)利。其次，修改現(xiàn)行的《土地管理法》及相關(guān)制度規(guī)定，允許集體及農(nóng)民對(duì)合法持有的土地依法規(guī)范進(jìn)入土地市場平等交易，讓農(nóng)民真正分享城市化進(jìn)程中的土地增值收益，實(shí)現(xiàn)土地出讓從以行政征用為主向以市場配置為主轉(zhuǎn)變。第三，建立農(nóng)地的退出機(jī)制，鼓勵(lì)那些在城市或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有穩(wěn)定職業(yè)和經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)和退出土地。完善農(nóng)村地價(jià)的評(píng)估機(jī)制，為農(nóng)民農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和交易提供條件。最后，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，將社會(huì)保障與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)剝離，為農(nóng)民進(jìn)城及失地農(nóng)民提供公平的社會(huì)保障。

（二）因地制宜，走多樣化的城鎮(zhèn)化道路

城鎮(zhèn)化是人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)聚集的過程，它直接帶來城鄉(xiāng)人居空間布局的調(diào)整和變化。必須對(duì)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)空間布局、公共設(shè)施建設(shè)及生態(tài)環(huán)境保障等等科學(xué)規(guī)劃，合理布局。由于我國區(qū)域之間自然、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件稟賦各異，環(huán)境承載力和城市綜合承載力千差萬別，簡單地強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展大城市還是重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)都難以符合各地的實(shí)際。各地必須根據(jù)不同區(qū)位資源條件、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因地制宜推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，走多元化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人口相對(duì)較少的西部地區(qū)，城市化要集中突破，重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展縣城鎮(zhèn)，發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。在中部地區(qū)，重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展那些區(qū)位優(yōu)勢強(qiáng)、資源條件好、人口規(guī)模大的中心城鎮(zhèn)，特別是縣市城鎮(zhèn)，同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，擴(kuò)大中心城鎮(zhèn)的管理權(quán)限和管轄范圍。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，要在繼續(xù)擴(kuò)張現(xiàn)有大中城市的基礎(chǔ)上，充分借助大城市相對(duì)密集的優(yōu)勢，對(duì)已經(jīng)形成的小城鎮(zhèn)群或小城鎮(zhèn)帶，應(yīng)通過合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)由鎮(zhèn)到城的轉(zhuǎn)變。對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平較高、城鎮(zhèn)比較集中的地區(qū)，可以采取以“都市圈”和“城市群”的方式，大力推動(dòng)衛(wèi)星城的建設(shè)，提高大都市的輻射能力，推進(jìn)區(qū)域整體城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在農(nóng)村地區(qū)，要根據(jù)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)輻射半徑、人口聚居流動(dòng)走向、服務(wù)設(shè)施規(guī)模效益以及歷史文化傳統(tǒng)等等合理規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)，建設(shè)中心村，推動(dòng)農(nóng)村人居空間的合理布局，改變長期以來鄉(xiāng)村建設(shè)無規(guī)劃，人居環(huán)境散、亂、差的局面?？傊?，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）轉(zhuǎn)變方式，走資源節(jié)約型的城鎮(zhèn)化道路

我國人口眾多、資源緊缺、環(huán)境脆弱，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中應(yīng)轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，從“外延式擴(kuò)張”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)聚式發(fā)展”，立足區(qū)域環(huán)境承載力，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載力，走資源節(jié)約型城鎮(zhèn)化道路。

環(huán)境承載力是一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和生態(tài)環(huán)境所能支撐的城鎮(zhèn)規(guī)模和容量，它不僅包括城鎮(zhèn)自身的經(jīng)濟(jì)能力、財(cái)政能力、服務(wù)能力和管理能力，也包括城鎮(zhèn)及區(qū)域的人文資源及生態(tài)環(huán)境的承受能力。雖然城鎮(zhèn)化的發(fā)展有助于人口資源、生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置，提高土地和資源的利用效率，在一定程度上減輕了人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境資源的破壞和壓力。但是，伴隨城鎮(zhèn)化的發(fā)展及人口的大規(guī)模聚集，人們生產(chǎn)和生活方式及消費(fèi)方式的轉(zhuǎn)變，人們對(duì)公共設(shè)施、社會(huì)服務(wù)和生活質(zhì)量有更高的要求，對(duì)于資源和能源的消耗也相應(yīng)增加，也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和生態(tài)環(huán)境帶來巨大的壓力。因此，應(yīng)將城鎮(zhèn)化發(fā)展置于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)系統(tǒng)中，綜合考慮區(qū)域的人口、資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境等重要因素，按照區(qū)域環(huán)境承載力確定城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)模、速度及其布局，保持城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)系統(tǒng)的平衡與協(xié)調(diào)。

如果說環(huán)境承載力更多地是指城市發(fā)展與生態(tài)社會(huì)環(huán)境的關(guān)系問題，城市綜合承載力則更多的是強(qiáng)調(diào)城市現(xiàn)有資源優(yōu)化配置所能承受和容納的人口、產(chǎn)業(yè)的合理規(guī)模。它要求對(duì)城市資源、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施和服務(wù)進(jìn)行優(yōu)化配置，提高財(cái)政效率和管理水平，最大限度地吸納人口，并保持城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人們生活和服務(wù)水平的提高。從目前來看，我們一方面要防止違背經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人們的需求，人為限制農(nóng)民進(jìn)城及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，造成城鎮(zhèn)資源及有效承載力的浪費(fèi)，另一方面要防止城鎮(zhèn)的盲目擴(kuò)張，超越環(huán)境承載能力，造成資源的浪費(fèi)和對(duì)環(huán)境的破壞。特別是要防止一些自然和生態(tài)脆弱的地區(qū)城市盲目擴(kuò)張，規(guī)模過大，大拆大建，破壞鄉(xiāng)村人文景觀及歷史文化遺存及生態(tài)環(huán)境。與此同時(shí)，要加快城中村的改造及控制住房建設(shè)規(guī)模，消除“空心城”現(xiàn)象，著力提高城市綜合承載力。

（四）強(qiáng)化管理，發(fā)揮市場的資源配置作用

無論從國外的經(jīng)驗(yàn)還是我國改革以來的實(shí)踐來看，市場是資源優(yōu)化配置的有效方式，市場競爭也是活力與效率之源。改革以來我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的根本原因是不斷改革和發(fā)揮市場在資源配置中的作用。一些研究也表明，在現(xiàn)代市場“無形的手”的調(diào)節(jié)下，只要生產(chǎn)要素能自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)之間及工農(nóng)之間的比較收益也將逐漸趨于平衡。（21）進(jìn)一步推進(jìn)市場體制改革，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，也是我國城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

在充分發(fā)揮市場作用的同時(shí)，我們也必須注意市場的限度。從實(shí)踐來看，由于目前我國工農(nóng)之間及城鄉(xiāng)之間的比較利益存在明顯差距，隨著城鄉(xiāng)日益開放及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村資源、資金在市場化過程中仍快速向城鎮(zhèn)聚集，造成城鄉(xiāng)發(fā)展失衡及城市極化現(xiàn)象。因此，在城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，我們既要發(fā)揮市場機(jī)制這只“看不見的手”的調(diào)節(jié)作用，又要發(fā)揮政府這只“看得見的手”的調(diào)節(jié)作用，把市場對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用與政府統(tǒng)籌的調(diào)控性作用結(jié)合起來，合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模、速度、節(jié)奏，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局，防范城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的城市問題及農(nóng)村社會(huì)問題。如對(duì)一些特大城市及自然生態(tài)惡劣城鎮(zhèn)，需要嚴(yán)格控制人口的過度膨脹。在城鎮(zhèn)人口和規(guī)模的調(diào)控中，政府也應(yīng)轉(zhuǎn)變調(diào)控方式，不再采取針對(duì)特定人口制定特定的標(biāo)準(zhǔn)并由此決定是否有權(quán)進(jìn)城落戶，而是通過對(duì)城鎮(zhèn)功能定位及發(fā)展空間合理定位，對(duì)城鎮(zhèn)住房、產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行調(diào)控，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口流向，提高生產(chǎn)和生活成本，從而限制人口的過度流入。由此實(shí)現(xiàn)從對(duì)“人”的控制轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)“物”的調(diào)控，從“行政化”管理向“市場化”管理轉(zhuǎn)變。這不僅有利于維護(hù)政治和行政的公平，避免人為制造社會(huì)矛盾，也有利于發(fā)揮市場機(jī)制在人口流動(dòng)和城市規(guī)模調(diào)控中的作用。

最后，在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，必須進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，創(chuàng)新我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的籌資機(jī)制。應(yīng)明確界定政府投資范圍，加強(qiáng)和規(guī)范地方政府融資平臺(tái)管理，防范投資風(fēng)險(xiǎn)；要放寬民間投資的準(zhǔn)入，為城鎮(zhèn)建設(shè)融資拓寬渠道，引導(dǎo)和支持民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)、金融服務(wù)等領(lǐng)域。尤其是當(dāng)前必須改變現(xiàn)行的依靠農(nóng)民的土地、資源和積累支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的方式，切實(shí)保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。城鎮(zhèn)化本身是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化的過程，是農(nóng)村和農(nóng)民群眾走向繁榮富裕的過程。我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展及發(fā)展道路的成功與否最終都取決于是否有助于農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的富裕，是否有助于城鄉(xiāng)的繁榮和社會(huì)和諧與融合。

注釋

①有關(guān)改革以來國內(nèi)外學(xué)界對(duì)我國城鎮(zhèn)化道路的討論、成果及觀點(diǎn)，錢振明教授進(jìn)行了比較系統(tǒng)和詳細(xì)的介紹。參見錢振明《中國特色城鎮(zhèn)化道路的研究：現(xiàn)狀及發(fā)展方向》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2008年第3期。

②從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，早在1981年羅清澄發(fā)表的《安徽省城鎮(zhèn)特點(diǎn)和城鎮(zhèn)化問題初探》一文中就提出“城鎮(zhèn)化”概念。2000年6月12日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》首次在中央文件正式使用“城鎮(zhèn)化”概念。會(huì)議的有關(guān)綜述《中國城鎮(zhèn)化道路學(xué)術(shù)討論會(huì)簡況》分別刊載在《經(jīng)濟(jì)地理》1983年第1期、《城市問題》1983年第1期和《建筑學(xué)報(bào)》1983年第3期等刊物。

③參見《中國城鎮(zhèn)化道路學(xué)術(shù)討論會(huì)簡況》，《經(jīng)濟(jì)地理》1983年第1期。

④原新、唐曉平：《都市圈化：一種新型的中國城市化戰(zhàn)略》，《城市經(jīng)濟(jì)》2007年第1期。

⑤參見徐楠、胡念飛：《新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)移支付或達(dá)數(shù)千億、政學(xué)兩界掀熱潮》，《南方周末》2006年2月23日。

⑥黨國英：《回答城鎮(zhèn)化的幾個(gè)疑問》，《選舉與治理網(wǎng)》http：／／www．chinaelections．org／scholar．a(chǎn)sp？scholarID＝1

⑦郭小鋒：《三家機(jī)構(gòu)報(bào)告稱現(xiàn)行戶籍制度造成中國“偽城鎮(zhèn)化”》，《新京報(bào)》2010年10月5日。

⑧《城市化是快了？還是慢了？——專家談中國城市化進(jìn)程》，《小康》2007年第12期。

⑨呂宗?。骸吨袊鞘校簜}皇60年》，《南方周末》2010年4月9日。

⑩參見于洪俊、寧越敏：《城市地理概論》，合肥：安徽科學(xué)技術(shù)出版社，1983年，第17-18頁。

（11）參見《中國城鎮(zhèn)化道路學(xué)術(shù)討論會(huì)簡況》，《城市問題》1983年第1期。

（12）《走中國特色的城鎮(zhèn)化道路》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2010年11月29日。

（13）《“百村千戶”農(nóng)民需求調(diào)查》在全國隨機(jī)調(diào)樣調(diào)查了100個(gè)建制村和1000農(nóng)戶，回收村莊問卷91份，農(nóng)戶問卷932份。

（14）《中國農(nóng)民工人數(shù)將達(dá)2．3億，月收入1417元》，新華網(wǎng)，2010年3月23日。全國總工會(huì)：新生代農(nóng)民工人數(shù)約為1億》，人民網(wǎng)，2010年6月22日。

（15）《新生代農(nóng)民工》，中廣網(wǎng)，2010年2月2日。

（16）郭書田、劉純彬：《失衡的中國》，石家莊：河北人民出版社，1990年，第7頁。

（17）建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院：《國外城鎮(zhèn)化模式及其得失》，《城分建設(shè)》2005年第5期。

（18）人力資源社會(huì)保障部：《2009年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中國新聞網(wǎng)，2010年05月21日。

（19）發(fā)展研究所綜合課題組：《改革面臨制度創(chuàng)新》，上海：上海三聯(lián)書店，1988年，第7頁。

（20）梁盛：《4萬億投資倒逼中央財(cái)政放權(quán)》，《投資者報(bào)》2009年2月9日。

（21）李莉：《農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)嗎》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2005年10月9日。

責(zé)任編輯王敬堯

2010-10-16

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)基層治理研究”（09JZD0025）；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“增強(qiáng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的農(nóng)村綜合改革研究”（09JJD840004）

＊2010年7—8月，我們對(duì)湖北、四川、云南等省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的狀況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，并組織一百多位研究生和大學(xué)生在全國進(jìn)行了“百村千戶”農(nóng)民需求抽樣問卷調(diào)查。調(diào)查得到了國務(wù)院家村綜合改革工作小組辦公室專項(xiàng)調(diào)查資金支持，在此一并致謝！