我國(guó)地方政府執(zhí)行力問(wèn)題研究

劉曉峰 陳建萍

政府執(zhí)行力是政府不可忽視的核心能力要素，也是政府履行職責(zé)、提高自身存在合法性的重要前提。政府執(zhí)行能力的強(qiáng)弱，直接影響到國(guó)家改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，關(guān)系到小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和和諧社會(huì)的構(gòu)建。加強(qiáng)政府執(zhí)行力建設(shè)、提升政府執(zhí)行力已經(jīng)刻不容緩。

一 我國(guó)地方政府執(zhí)行力存在的問(wèn)題

1.選擇執(zhí)行。

選擇性執(zhí)行是指有的地方政府為了自身的利益和前途，對(duì)上級(jí)政府的指令、命令進(jìn)行選擇和過(guò)濾，積極尋找漏洞，只選擇對(duì)自己有利的政策去執(zhí)行。公共政策的執(zhí)行，應(yīng)該是從大局利益出發(fā)，但是有些地方政府和領(lǐng)導(dǎo)處處從小集團(tuán)利益出發(fā)，“斷章取義，為我所用”，把單位和部門(mén)利益放在第一位，符合自已部門(mén)利益就執(zhí)行，不符合就不執(zhí)行，妨礙了上級(jí)部門(mén)政策和制度的實(shí)施。例如關(guān)于教育收費(fèi)的政策，有的地方政府對(duì)國(guó)家允許收取的費(fèi)用大力宣傳，而對(duì)于制止亂收費(fèi)的政策卻刻意隱瞞或亂收費(fèi)。

2.附加執(zhí)行。

附加執(zhí)行主要是一些單位、部門(mén)和行業(yè)表面上執(zhí)行中央和上級(jí)政策，實(shí)際上為了本部門(mén)、單位的利益，在政策中加進(jìn)一些原政策沒(méi)有的內(nèi)容，以擴(kuò)大決策所控制的范圍。這種做法違背了上級(jí)的精神，制定不切實(shí)際的規(guī)定，其結(jié)果是損害大局，使上級(jí)政策得不到貫徹落實(shí)，從而影響了整體計(jì)劃的推進(jìn)和發(fā)展。比如，河南省教育部門(mén)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行公辦普通高中招收擇校生“三限”政策，每個(gè)學(xué)校招收擇校生的比例最高不得超過(guò)本校當(dāng)年招收高中學(xué)生計(jì)劃數(shù)(不包括擇校生數(shù))的30%。從2003年開(kāi)始，黑龍江省允許部分高中招收一定的擇校生。實(shí)際操作中，一些不具資質(zhì)的學(xué)?！皽悷狒[”，違規(guī)招收擇校生。個(gè)別學(xué)校變相抬高擇校費(fèi)，超標(biāo)收取。

3.執(zhí)行成本趨高。

個(gè)別地方政府執(zhí)行人員在執(zhí)行政策時(shí)沒(méi)有充分考慮到成本，嚴(yán)重浪費(fèi)了資金，造成政府行政效益低下。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，“2006年，我國(guó)預(yù)算內(nèi)行政管理費(fèi)用高達(dá)11437.15億元，占預(yù)算內(nèi)財(cái)政總支出的比例為18.73%，占GDP的3.59%。這兩個(gè)比例不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以往，而且高于世界和發(fā)展中國(guó)家的同期平均水平。”有的地方政府擁有豪華裝修的辦公樓，假借開(kāi)會(huì)名義變相旅游度假;有些地方政府大吃大喝，公車(chē)私用，用公款送禮和療養(yǎng)等。2011年2月25日，溫家寶在第四次廉政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決遏制奢侈浪費(fèi)和形式主義，并提出今年內(nèi)將出臺(tái)中央機(jī)關(guān)公車(chē)改革方案。我國(guó)發(fā)展面臨的形勢(shì)極為復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)社會(huì)一些長(zhǎng)期問(wèn)題和短期問(wèn)題相互交織，一些社會(huì)矛盾比較突出，如果處理不好，產(chǎn)生疊加效應(yīng)，就可能影響改革發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

4.執(zhí)行政策過(guò)程溝通與協(xié)調(diào)不暢通。

地方政府為了能夠更好地落實(shí)上級(jí)政府所制定的政策，就必然要設(shè)立具體的執(zhí)行部門(mén)。但是如果執(zhí)行部門(mén)設(shè)立不合理，就可能存在多頭管理、權(quán)責(zé)脫節(jié)、扯皮、效率低下的狀況，造成政府事務(wù)綜合管理水平低。例如，在流通領(lǐng)域中，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置采取分割管理的方式，發(fā)改委、工商局、藥監(jiān)局等，都具有管理市場(chǎng)、管理行業(yè)的職能，它們之間缺乏協(xié)調(diào)，經(jīng)常發(fā)生摩擦，給政策的執(zhí)行造成了較大的阻力。

二 政府執(zhí)行力存在問(wèn)題的原因分析

1.行政體制缺乏規(guī)范。

保證政府執(zhí)行力高效的前提條件是需要有科學(xué)合理的行政管理體制，但是現(xiàn)階段我國(guó)的行政管理體制不合理，從而削弱了政府的執(zhí)行力。從縱向上看，由于組織層次多，信息傳遞的速度比較慢，也會(huì)使信息失真，導(dǎo)致執(zhí)行成本增加。執(zhí)行權(quán)力在不同層級(jí)之間的配置也不合理。有的政策執(zhí)行權(quán)力過(guò)于集中，容易形成“教條、呆板、機(jī)械、表面執(zhí)行的問(wèn)題，它很難調(diào)動(dòng)地方、下級(jí)政府的積極性，也不利于政策的有效、科學(xué)落實(shí)。一些政策執(zhí)行權(quán)力很分散，容易形成有令不行、有禁不止，上有政策、下有對(duì)策的地方保護(hù)主義、小團(tuán)體主義局面，它將嚴(yán)重削弱政府的執(zhí)行力。從橫向上看，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，使政策執(zhí)行的一些環(huán)節(jié)出現(xiàn)有令不行，選擇性執(zhí)行，敷衍執(zhí)行等一些現(xiàn)象，使政策執(zhí)行受阻，政府執(zhí)行效力降低。這樣地方政府就難以有效地管理本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等社會(huì)公共事務(wù)。

2.監(jiān)督機(jī)制短缺。

我國(guó)的監(jiān)督主體主要包括人大、新聞媒體、民眾等。這些主體不夠強(qiáng)大，缺乏有力的監(jiān)督力量。首先是行政監(jiān)督力度弱。在我國(guó)監(jiān)督體系中上級(jí)機(jī)關(guān)往往存在獲取監(jiān)督信息不及時(shí)的情況，再加上缺乏同級(jí)之間的監(jiān)督，監(jiān)督環(huán)節(jié)有許多漏洞，致使監(jiān)督不到位。這樣行政機(jī)關(guān)不能有效地防范下級(jí)行政人員不作為。其次是司法監(jiān)督不完善。有些地方政府出于地方保護(hù)主義考慮，維護(hù)本部門(mén)的利益，縱容某些政策執(zhí)行者謀取個(gè)人利益，往往要等到政策執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題以后才予以監(jiān)督處理，進(jìn)而造成政策執(zhí)行成本高，難以保證政策有效執(zhí)行。

3.利益協(xié)調(diào)失衡因素。

人都是有著自身利益的需求的，要使政策制定者在執(zhí)行政策的過(guò)程中始終保持絕對(duì)的中立是難以做到的。如果一項(xiàng)公共政策威脅到政策執(zhí)行者個(gè)人利益時(shí)，執(zhí)行者就有可能抵制這一決策，使政策難以得到有效執(zhí)行。在多元利益格局中，當(dāng)政策執(zhí)行者過(guò)分強(qiáng)調(diào)部門(mén)利益和局部利益，而導(dǎo)致出現(xiàn)對(duì)政策執(zhí)行的抵制、敷衍、拖延執(zhí)行等情況時(shí)，就會(huì)對(duì)政府執(zhí)行力產(chǎn)生極大的影響。一些地方政府執(zhí)行人員為了追求個(gè)人利益和集團(tuán)利益，對(duì)政策只是斷章取義，故意偏離政策，進(jìn)而阻礙了政策的目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，影響了政策執(zhí)行的效果。比如，在治理環(huán)境污染政策中，一些地方政府不認(rèn)真執(zhí)行環(huán)保政策，但是收取排污費(fèi)卻十分積極，收取的費(fèi)用除了上繳上級(jí)外，其余并沒(méi)有用于治理企業(yè)排污，而是挪作其他用途。

4.政府執(zhí)行人員能力缺失因素。

執(zhí)行人員的素質(zhì)高低直接決定著政府執(zhí)行力的效果。由于政府執(zhí)行人員對(duì)政策認(rèn)知不足，曲解政策，在執(zhí)行中不能與實(shí)際情況相適應(yīng)，使政策執(zhí)行缺乏靈活性和創(chuàng)造性，影響其執(zhí)行力水平。其主要原因在于他們并沒(méi)有接受較系統(tǒng)的政策科學(xué)知識(shí)的訓(xùn)練，缺乏戰(zhàn)略遠(yuǎn)見(jiàn)，缺乏有效執(zhí)行決策的能力，沒(méi)有創(chuàng)新能力，不會(huì)協(xié)調(diào)溝通各方面的關(guān)系，更無(wú)法取得決策所需要各種資源，導(dǎo)致決策在宣傳和執(zhí)行中出現(xiàn)種種失誤。

三 提高我國(guó)政府執(zhí)行力的對(duì)策

1.塑造有執(zhí)行力的政府行政組織。

一個(gè)組織機(jī)構(gòu)要想擁有較強(qiáng)的執(zhí)行力，需要一個(gè)優(yōu)化、合理的組織架構(gòu)。組織架構(gòu)不合理，會(huì)損害政府的整體組織效應(yīng)，進(jìn)而影響地方政府的執(zhí)行力。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有明確規(guī)定中央以及地方各級(jí)政府的職權(quán)劃分，導(dǎo)致了各級(jí)政府之間權(quán)限模糊不清，職責(zé)定位不明確。此外，我國(guó)從中央到地方縱向?qū)蛹?jí)繁多，導(dǎo)致信息傳導(dǎo)與溝通成本增加，影響了政策傳達(dá)的速度，大大增加了政策的執(zhí)行成本。因此，必須在充分考慮我國(guó)政治穩(wěn)定和地方利益的均衡的前提下，縮減政府的層級(jí)數(shù)。地方政府要想獲得更多自主權(quán)，形成層次明確、職責(zé)明確的機(jī)構(gòu)，必須改革政府的層級(jí)制度，縮減政府層級(jí)，減少執(zhí)行中的中間環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化辦事程序，逐步形成層次簡(jiǎn)明、職責(zé)明確的扁平化的政府架構(gòu)。

2.培育政府執(zhí)行力文化。

政府執(zhí)行力文化最主要的就是把廣大人民的利益放在第一位，即“以民為本”。通過(guò)培育積極行政執(zhí)行力文化，可以促進(jìn)政府的執(zhí)行力，形成一種良好的氛圍，加強(qiáng)政府的執(zhí)行人員的執(zhí)行意識(shí)，加強(qiáng)政府政策執(zhí)行方式，增強(qiáng)政策執(zhí)行力度，保證政策執(zhí)行的實(shí)際效果。塑造高尚的執(zhí)行文化，這要求每個(gè)人都要具有一定的行政道德意識(shí)。政府領(lǐng)導(dǎo)要培養(yǎng)和樹(shù)立一些典范和榜樣。典型的力量是無(wú)窮的，它可以提供一個(gè)可供學(xué)習(xí)和借鑒的形象。這要求政府應(yīng)有意識(shí)在工作中培養(yǎng)一些素質(zhì)較高的、態(tài)度認(rèn)真負(fù)責(zé)的先進(jìn)典型，這些典范要具有較高的精神面貌，較強(qiáng)的執(zhí)行能力，并充分發(fā)揮這榜樣的先鋒模范作用，用他們的良好形象鼓勵(lì)人、教育人，號(hào)召政府工作人員向其學(xué)習(xí)，并給予這些模范物質(zhì)和精神的獎(jiǎng)勵(lì)，帶動(dòng)政府機(jī)關(guān)內(nèi)形成勇于競(jìng)爭(zhēng)、廉潔奉公、高效實(shí)干的文化氛圍。

3.強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。

建立健全一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)控體系可以使政策執(zhí)行更加有力。如果缺乏具有權(quán)威的監(jiān)督主體將會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行監(jiān)督不力和政策執(zhí)行的偏差。首先是完善人民代表大會(huì)制度的監(jiān)督能力，以切實(shí)提高人大代表的監(jiān)督能力。其次是保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。如改革行政監(jiān)察部的隸屬部門(mén)，可以將他直接歸上級(jí)部門(mén)監(jiān)管，上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)其人事調(diào)動(dòng)、工資福利等，減少他對(duì)同級(jí)部門(mén)的依賴能力，使監(jiān)察部門(mén)能更好的行使監(jiān)督同級(jí)部門(mén)的職責(zé)。最后是強(qiáng)化社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。主要是積極開(kāi)拓社會(huì)監(jiān)督的渠道和方式，使社會(huì)監(jiān)督具有法治性、權(quán)威性。這就要求政府實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，還同時(shí)及時(shí)向公眾發(fā)布公務(wù)信息，使政府的活動(dòng)處于公眾的監(jiān)督之下，以便于社會(huì)大眾及時(shí)糾正政府在執(zhí)行政策中出現(xiàn)的各種偏差。

4.提升政府執(zhí)行人員的素質(zhì)。

提高政府執(zhí)行人員的素質(zhì)，是提高政府執(zhí)行力的關(guān)鍵要素。我國(guó)政府應(yīng)注重實(shí)踐的作用，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該在實(shí)踐中鍛煉成長(zhǎng)，這樣才能更好的磨練他們意志，在工作中不斷地學(xué)習(xí)，不斷地創(chuàng)新，進(jìn)而提高解決問(wèn)題的能力，在需要改進(jìn)的地方進(jìn)行自我完善。只有這樣地方政領(lǐng)導(dǎo)干部才能在工作中不斷提高。最后，對(duì)干部應(yīng)加強(qiáng)教育培訓(xùn)。只有全面加強(qiáng)對(duì)地方干部的培訓(xùn)工作，才能不斷提高干部的整體素質(zhì)，更好的為人民服務(wù)，建立一支政治堅(jiān)定、人民滿意的隊(duì)伍，才能更好的構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

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