農(nóng)業(yè)干旱與農(nóng)田水利治理機(jī)制
——以湖北省沙洋縣為例

申端鋒

(華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

近年來我國農(nóng)業(yè)旱災(zāi)頻發(fā)，華北大旱、西南大旱和長江流域大旱交替發(fā)生，由傳統(tǒng)干旱地區(qū)向豐水地區(qū)蔓延，從局部性干旱向全局性干旱演變。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，這反映出農(nóng)田水利建設(shè)和管理存在嚴(yán)重不足。

稅費改革啟動后，我們對湖北省沙洋縣的農(nóng)田水利治理進(jìn)行了長時段的跟蹤調(diào)查，掌握了大量翔實的第一手資料，并對之進(jìn)行了深入分析。本文在剖析問題的基礎(chǔ)上，給出若干有針對性的政策建議，為破解稅費改革后的農(nóng)田水利治理困境提供智力支持。

一、農(nóng)田水利治理與小水利的建設(shè)

農(nóng)田水利不是農(nóng)戶單干的事業(yè)，需要國家的整體規(guī)劃。農(nóng)田水利的治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要規(guī)劃和建設(shè)好大型的水利工程，又要保證小型引水排灌設(shè)施配套鋪設(shè)到農(nóng)田，大中小型水利系統(tǒng)相互配合，才能發(fā)揮作用。

解放以來，我國農(nóng)田水利的治理與大江大河的治理，采取兩條線并舉。20世紀(jì)50年代到60年代主要是對淮河、長江、黃河等大江大河的治理；后來人民公社時期側(cè)重于對農(nóng)田水利的治理。對此，毛澤東曾提出：“一切大型水利工程，由國家負(fù)責(zé)興修，治理為害嚴(yán)重的河流。一切小型水利工程，例如打井、開渠、挖塘、筑壩和各種水土保持工作，均由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社有計劃地大量地負(fù)責(zé)興修，必要的時候由國家予以協(xié)助。通過上述這些工作，要求在七年內(nèi)(從一九五六年開始)基本上消滅普通的水災(zāi)和旱災(zāi)，在十二年內(nèi)基本上消滅個別大的水災(zāi)和旱災(zāi)?！盵1]

分田到戶之后，尤其20世紀(jì)90年代以來，由于洪澇災(zāi)害以及流域水?dāng)嗔鞯痊F(xiàn)象的多發(fā)，我們國家把主要精力和國家財政投入都放在了大江大河大湖的流域水治理上，集中力量建設(shè)了許多大型水利工程，如三峽、三門峽等，取得了世人矚目的偉大成就。但是，在將水引到小農(nóng)田地頭的水利排灌治理上，卻把“小農(nóng)水”的治理權(quán)力下放給了單個農(nóng)戶，從而政策上發(fā)生了偏頗。

大水利治理由國家主導(dǎo)，工程組織因素單純。而“小農(nóng)水”的建設(shè)，由于直接面對千千萬萬的小農(nóng)生產(chǎn)者，農(nóng)田水利治理更加復(fù)雜。它更多地受到基層組織、村莊性質(zhì)以及農(nóng)民合作等因素的影響，人際直接利益關(guān)系也非常復(fù)雜[2]。農(nóng)田水利治理，不能也不應(yīng)該由分散的個體農(nóng)戶想怎么干就怎么干。結(jié)果干不成，挖了點井、開了點塘，連不成片、成不了排灌渠網(wǎng)，旱災(zāi)無力防。

因此，農(nóng)田水利的治理，要靠政府領(lǐng)導(dǎo)從未來大農(nóng)業(yè)發(fā)展方向與組織形式上去長遠(yuǎn)規(guī)劃、綜合治理。要規(guī)劃好“大水利”、“小農(nóng)水”的配套建設(shè)。“小農(nóng)水”的建設(shè)和管理更重要的是需要國家統(tǒng)籌規(guī)劃，要強(qiáng)化宏觀調(diào)控，要有核心力量把大家組織起來，制定一套切實可行的治理模式，優(yōu)化管理制度協(xié)調(diào)小農(nóng)生產(chǎn)與統(tǒng)籌灌溉的矛盾。只有建設(shè)與管理兼顧，才能有效治理農(nóng)田水利。

二、稅費改革后農(nóng)田水利治理存在的主要問題

農(nóng)村稅費改革后，“兩工”制度取消，國家著手建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制，重新將農(nóng)田水利建設(shè)納入政府財政，加大投資力度，采取“以獎代補(bǔ)”、“民辦公助”以及“一事一議”等方式，調(diào)動農(nóng)民的積極性，改變了農(nóng)田水利建設(shè)落后的局面。不過，新時期的小型農(nóng)田水利建設(shè)卻出現(xiàn)了一系列問題。當(dāng)前的農(nóng)田水利建設(shè)與治理強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和市場化管理，脫離了基層管理和鄉(xiāng)村社會，造成了治理的困局。

通過在湖北沙洋縣6鎮(zhèn)的長期實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣原先農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施完備，旱能澆，澇能排，但近年來農(nóng)田水利卻陷入了困境，每年都要發(fā)生干旱，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活帶來了重大損失。其關(guān)鍵原因主要不在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，而在于管理制度方面，即統(tǒng)籌灌溉模式的解體。稅費改革以后，取消了“兩工”制度(積累工和義務(wù)工)和共同生產(chǎn)費，基層組織退出了農(nóng)民的生產(chǎn)領(lǐng)域。同時，作為稅費改革配套改革的鄉(xiāng)村體制改革使鄉(xiāng)村組織的權(quán)力嚴(yán)重弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站成為水利服務(wù)中心，花錢買服務(wù)，不再具有管理職能；合村并組，也取消了村民小組長，失去凝聚和組織個體農(nóng)民力量的核心[3]。這一系列改革導(dǎo)致農(nóng)田水利治理的強(qiáng)制動員模式解體，統(tǒng)籌灌溉的灌溉體制再也無法維系，面對千家萬戶的小農(nóng)，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施無法發(fā)揮作用，從而形成旱災(zāi)。

(一)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏規(guī)劃

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括兩塊，一塊是大中型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，一塊是小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，即所謂“最后一公里”的問題。前者主要是由國家財政負(fù)擔(dān)，后者則一直沒有明確的建設(shè)主體。

我國現(xiàn)有的小型農(nóng)田水利工程大都興建于上世紀(jì)50至70年代，相當(dāng)一部分已達(dá)到規(guī)定使用年限，老化失修。上世紀(jì)80年代以來農(nóng)田水利治理是重管理輕建設(shè)的主導(dǎo)路線，導(dǎo)致農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，尤其是稅費改革后，“兩工”制度取消，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到嚴(yán)重影響。

2005年，國務(wù)院有關(guān)部門決定建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制，其指導(dǎo)思想是：加大公共財政對農(nóng)田水利建設(shè)的支持力度，以政府安排補(bǔ)助資金為引導(dǎo)，以農(nóng)民自愿出資出勞為主體，以農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃為依托，以加強(qiáng)組織動員為紐帶，以加快農(nóng)田水利管理體制改革為動力，逐步建立起保障農(nóng)田水利建設(shè)健康發(fā)展的長效機(jī)制。

根據(jù)這一指導(dǎo)思想，農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的主要措施有兩個，一是通過民辦公助的形式，加大對小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，對農(nóng)民興建小型農(nóng)田水利給予補(bǔ)助，補(bǔ)助方式主要為“以獎代補(bǔ)”和項目管理。二是完善村級“一事一議”籌資籌勞政策(指為興辦農(nóng)民直接受益的集體生產(chǎn)生活及公益事業(yè)，經(jīng)民主程序確定的農(nóng)民自愿出資、出勞的行為)，調(diào)動農(nóng)民的積極性，同時嚴(yán)禁加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

這一政策的出發(fā)點本意是非常好的，說明政府已經(jīng)意識到了“小農(nóng)水”建設(shè)的重要性，而且還照顧了農(nóng)民的利益。但是從實際實施情況來看，這樣的政策是存在問題的。雖然采取了“以獎代補(bǔ)”和“一事一議”的方式鼓勵農(nóng)民建設(shè)配套的小型水利設(shè)施，但是對于分田到戶的個體單干農(nóng)民，由于他無權(quán)統(tǒng)籌管理，也就沒有人承擔(dān)責(zé)任去統(tǒng)籌管理。單個農(nóng)戶只能“自掃門前雪”，只有在各自分得的一塊和幾塊地里，打井抽水或挖池塘蓄排水，而無力無權(quán)把集體組織起來建設(shè)過境他人田地的農(nóng)田水網(wǎng)。原先建設(shè)的農(nóng)田水網(wǎng)因現(xiàn)已無人管理長年失修損毀嚴(yán)重，水引不來，也排不出去。所以，新機(jī)制不但沒有促進(jìn)小型水利設(shè)施的建設(shè)，反而引出了相反的問題。

“以獎代補(bǔ)”是直接對戶的，以戶為主體的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)容易與農(nóng)田水利系統(tǒng)脫節(jié)。由于基層組織的解體，農(nóng)民無法組織起來建設(shè)遍布農(nóng)田的水利灌溉網(wǎng)絡(luò)。因此，這些項目本身并沒有從根本上解決目前的農(nóng)田水利治理困境，反而加劇了農(nóng)田水利系統(tǒng)的撕裂。財政下?lián)艿馁Y金最后大多用于發(fā)展私人堰塘，而這反過來加劇了中小型水庫、國營泵站的效益萎縮，也加劇了公共渠道的荒廢。由于村莊范圍內(nèi)的“一事一議”幾乎不可能組織，而國家的補(bǔ)助并不是全額的，缺口部分需要由村民自己來集資，因此即使村委會申請到了“以獎代補(bǔ)”的項目資金也難以將渠道建設(shè)的工程付諸實施。

現(xiàn)階段的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于是多頭投資，因此缺乏統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃。國家政策也是鼓勵多渠道籌資，國土、財政、農(nóng)業(yè)、水利等部門都有自己的項目，但各個口的項目之間缺乏協(xié)調(diào)。國土部門的土地整理項目、財政部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、農(nóng)業(yè)部門的良種繁育項目，以及水利部門的小農(nóng)水項目，各搞各的，爭設(shè)項目。雖然項目對本部門有利，但卻對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施整體長遠(yuǎn)統(tǒng)籌建設(shè)不利。這種多頭投資，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，以項目論項目的方式，還脫離鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村社會，很難操作。這也是目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個突出問題。

(二)市場化管理失序

20世紀(jì)80年代以來，強(qiáng)調(diào)市場化管理是水利治理的核心特征。進(jìn)入90年代，水利部門開始明確提出“以水養(yǎng)水”，將基層水管單位由事業(yè)單位變?yōu)槠髽I(yè)經(jīng)營單位。1995年，時任水利部長鈕茂生將“以水養(yǎng)水”視作“點石成金”術(shù)。他認(rèn)為，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，水利被視為純粹社會公益事業(yè)，強(qiáng)調(diào)無償為社會服務(wù)，重社會效益，輕經(jīng)濟(jì)效益。因此，新時期的水利改革應(yīng)從三個方面展開：一是要樹立產(chǎn)業(yè)觀念和經(jīng)營意識，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，把水利國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理從計劃經(jīng)濟(jì)的軌道轉(zhuǎn)到市場經(jīng)濟(jì)的軌道上來；二是轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，深化水利企事業(yè)單位的改革，逐步向企業(yè)過渡；三是深化水利價格收費體制改革，調(diào)整水利產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，搞活水利經(jīng)濟(jì)[4]。

2005年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的意見》提出，要加快推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)管理制度改革，按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明確小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)，落實管護(hù)責(zé)任主體。以農(nóng)戶自用為主的小、微型工程，歸農(nóng)戶個人所有；對受益戶較多的小型工程，可按受益范圍組建用水合作組織，相關(guān)設(shè)施歸用水合作組織所有；政府補(bǔ)助形成的資產(chǎn)，歸項目受益主體所有。允許小型農(nóng)田水利設(shè)施以承包、租賃、拍賣等形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，吸引社會資金投入。

稅費改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革后，市場化改革進(jìn)程進(jìn)一步加快。農(nóng)村水庫、泵站以及堰塘被推向市場化運營。但是國家對農(nóng)田水利的改革是完全自由市場化的，放任“市場”這只無形的手來管理，造成了目前小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施運轉(zhuǎn)困難，抗旱功能弱化，管理運行陷入困境[5]。

我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，市場化的改革并沒有解決農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不足、機(jī)制不活的困境，并且已經(jīng)使中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的管理運行陷入困局。例如，所謂農(nóng)田水利承包制即是村組將公共的水利設(shè)施承包給個人經(jīng)營管理，由承包人負(fù)責(zé)向農(nóng)戶提供生產(chǎn)用水用電，收取費用。但是在干旱之年，承包人為保證自己的利益，強(qiáng)行減少水電的供應(yīng)，反而使旱情更加惡化。

(三)用水戶協(xié)會無法發(fā)揮作用

在世界銀行貸款項目的推動下，我國采納了用水戶協(xié)會作為灌區(qū)改革的一項措施，在全國范圍內(nèi)大力推廣。成立用水戶協(xié)會的本意是取代村組統(tǒng)籌灌溉模式，打破行政單位建制對用水的束縛，發(fā)揮用水戶的主體性，按照民主的方式進(jìn)行灌溉管理，減少管理環(huán)節(jié)，協(xié)會和水管單位直接供需見面[6]。

據(jù)全國人大常委會的一項專題調(diào)查，一些地方推廣用水戶參與式管理，鼓勵和扶持成立農(nóng)民用水戶協(xié)會，通過協(xié)會調(diào)動廣大農(nóng)戶在工程建設(shè)、使用維修、水費計收等方面的積極性，改善了水管單位與用水戶之間的關(guān)系，提高了水費的實收率，有效解決了斗渠以下渠道的管護(hù)問題。目前，四川省已組建協(xié)會2657個，管理灌溉面積829.3萬畝。陜西省已組建灌區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會418個，自主管理斗渠2702條[7]。

但是，我們在湖北沙洋縣的實地調(diào)查中，幾乎沒有發(fā)現(xiàn)一個運轉(zhuǎn)良好的用水戶協(xié)會，相當(dāng)一部分用水戶協(xié)會已經(jīng)名存實亡。當(dāng)?shù)乜h政府認(rèn)為，在解決小農(nóng)的灌溉這個問題上，用水戶協(xié)會的管理存在著不足之處。首先，硬件設(shè)施不到位，不能達(dá)到真正意義上的計量用水；其次，協(xié)會還不能獨立運行，支渠以下工程的改建、擴(kuò)建、更新等還無法獨立完成，需要水管單位和政府的扶持；另外，協(xié)會的自主化管理不完善，人員素質(zhì)和管理水平不高。

之所以會面臨這樣的問題，是因為中國的用水戶規(guī)模較小。沙洋縣農(nóng)民人均1.72畝耕地，一個4口之家，總共是6.88畝耕地。這種個體小農(nóng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營根本無法靠自愿組織起來對接供水單位，因此組織成本很大，計量到戶困難很大。單個的農(nóng)戶無法成為用水市場主體，很多用水戶協(xié)會還不如原來村組管理的效果好。

總之，當(dāng)前國家農(nóng)田水利治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從水資源的配置、調(diào)控制度著手的市場化的管理運營方式和民間的用水戶協(xié)會制度，都嚴(yán)重脫離基層治理和鄉(xiāng)村社會，無法解決治水困境[8]。需要重新建構(gòu)更加切合實際的農(nóng)田水利治理模式。

三、重構(gòu)農(nóng)田水利治理模式的政策建議

新時期農(nóng)田水利的治理是一項系統(tǒng)工程，不能靠“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，不能一蹴而就。眼下僅靠以項目論項目，多部門分散分割投資，是不可取的。

農(nóng)田水利建設(shè)，也不僅僅是國家單純的投資就能解決的問題，而是一個農(nóng)村深層次的綜合治理問題。當(dāng)前農(nóng)田細(xì)碎化，統(tǒng)一灌溉肢解，搶水成風(fēng)，解決它主要是如何調(diào)動農(nóng)民，如何將農(nóng)民組織起來的問題。因此，國家應(yīng)該首先加強(qiáng)大農(nóng)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，組織專業(yè)部門與高等院校開展合作，深入各省各縣區(qū)的農(nóng)村開展調(diào)查，并從農(nóng)田水利建設(shè)和管理兩方面入手，統(tǒng)一規(guī)劃，細(xì)化到每一個農(nóng)戶的田間地頭，并制定一系列具體措施，解決不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的因素。

現(xiàn)階段，我們建議采取下列五項措施，來重構(gòu)我國的農(nóng)田水利治理模式：

(一)建議國家財政出資建立農(nóng)田水利治理專項補(bǔ)貼，恢復(fù)統(tǒng)籌灌溉

農(nóng)田水利治理專項補(bǔ)貼的主要內(nèi)容是：一塊用于補(bǔ)貼水費，一塊用于補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這項補(bǔ)貼直接補(bǔ)給村、組，而非農(nóng)戶，由村組統(tǒng)籌使用。村、組在統(tǒng)籌使用前要向上級申報統(tǒng)籌使用方案，經(jīng)上級政府批準(zhǔn)才能實施，并規(guī)定臨時調(diào)節(jié)的權(quán)限與幅度。政府有關(guān)單位和村民代表會議監(jiān)督其使用。

設(shè)立農(nóng)田水利治理專項補(bǔ)貼的好處是，可以平衡村組內(nèi)部由于自然條件和水利設(shè)施不同帶來的用水成本差異，有效地減少村民之間的交易和合作成本，從而能夠組織村民共同灌溉。這樣，就能修復(fù)原來的統(tǒng)籌灌溉模式，統(tǒng)籌灌溉模式活了，農(nóng)田水利系統(tǒng)才能運轉(zhuǎn)起來。

我們建議設(shè)立農(nóng)田水利綜合補(bǔ)貼的另外一個現(xiàn)實考慮是，稅費改革尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為大勢所趨，而“一事一議”又無法奏效，在這種背景下，再向農(nóng)民收取水費就非常困難。并且水費難收不是絕對值的高低問題，而是不同水源條件下農(nóng)戶之間的用水成本差異難以平衡，例如，離水源近(上游)的農(nóng)戶不愿出錢，離水源遠(yuǎn)(下游)的農(nóng)戶則要承擔(dān)高額的用水成本。因此，向農(nóng)民收取水費的行為自身成本會非常高，故取消稅費，由國家補(bǔ)貼勢在必行。

(二)恢復(fù)水利工程管理單位的事業(yè)單位性質(zhì)，重構(gòu)管理運行機(jī)制

農(nóng)田水利是準(zhǔn)公共物品，水利工程管理單位是準(zhǔn)公益性單位。上世紀(jì)80年代以來，水管單位以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，進(jìn)行市場化改革，提倡“以庫養(yǎng)庫”、“以水養(yǎng)水”。在市場化改革路線之下，沙洋縣的中小型水庫、泵站均陷入了困境，工作人員的待遇得不到保證，而市場化改革追求經(jīng)濟(jì)效益，嚴(yán)重影響了抗旱這一社會效益的發(fā)揮。這種市場化改革方向同水利作為一種準(zhǔn)公共品的基本事實相矛盾。針對這種情況，應(yīng)該扭轉(zhuǎn)水管單位的市場化改革方向，恢復(fù)泵站、水庫等水管單位的事業(yè)單位性質(zhì)，將其列為事業(yè)單位進(jìn)行管理，合理確定財政事業(yè)編制，扭轉(zhuǎn)“以水養(yǎng)水”、“以庫養(yǎng)庫”的運行機(jī)制，確保工作人員的待遇，提高其工作積極性。

(三)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)中心的職權(quán)，恢復(fù)其管理職能

原鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站是農(nóng)田水利治理的管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具有管理職能和執(zhí)法權(quán)，有一批精通地方水利知識的人才隊伍，在農(nóng)田水利治理中發(fā)揮著重要作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革以后，原水利站改為水利服務(wù)中心，由以前的事業(yè)單位改為“民辦非企業(yè)”，水利站工作人員實行聘用制，打破原來的職稱工資和檔案工資，原來有10多個人的編制，現(xiàn)在只有兩人，每年一萬八千元的工作經(jīng)費(含工資)，沒有其他福利待遇。工作人員成了無身份、無地位、無待遇的三無人員，基層水利工作缺乏積極性。現(xiàn)在水利服務(wù)中心主要負(fù)責(zé)灌溉時的協(xié)調(diào)工作和信息傳達(dá)工作，組織力大為減弱，對現(xiàn)在全鎮(zhèn)面臨的水利困境無能為力。

據(jù)此應(yīng)該恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的事業(yè)單位性質(zhì)，并適當(dāng)增加工作人員，賦予其有效的管理能力，使其能夠統(tǒng)籌全鎮(zhèn)的水利事業(yè)。

(四)重新設(shè)置村民小組長，加強(qiáng)基層治理體系建設(shè)

村民小組是農(nóng)田灌溉的基本單位，村民通過村民小組參與到集體灌溉中去，離開了村民小組長，統(tǒng)籌灌溉模式就難以維系。

稅費改革后，取消了村民小組長，村組的公共事務(wù)因無人管理而陷入困境，在用水方面，統(tǒng)籌灌溉模式解體。加強(qiáng)基層治理體系建設(shè)最具操作性的辦法就是恢復(fù)村民小組長。村民小組長可以組織農(nóng)民進(jìn)行集體灌溉，減少用水糾紛和上訪，破解稅費改革以來自由市場化的治理方式所帶來的問題。

村組可以針對土地過于細(xì)碎化的現(xiàn)狀，進(jìn)行劃片承包，將土地連片經(jīng)營，以便進(jìn)行集體灌溉。

(五)農(nóng)田水利是準(zhǔn)公共品，要強(qiáng)化政府責(zé)任

單個農(nóng)戶無法成為用水市場主體，當(dāng)前把治理任務(wù)分解到小農(nóng)戶的那些自由放任的市場化改革管理政策是不可取的。農(nóng)田水利是準(zhǔn)公共品，不能完全實行自由市場化的治理方式[9]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站和水管單位是公益性單位，而不能完全按企業(yè)或民辦非企業(yè)的方式來運營。中國耕地面積十分有限，人均糧食年產(chǎn)量長期處于不安全的紅線邊緣。以家庭經(jīng)營為核心特征的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)將長期存在，單個的農(nóng)戶無法成為用水市場主體，國家要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，加強(qiáng)政府的具體指導(dǎo)、具體管理和具體經(jīng)營，進(jìn)一步加大財政投入力度。

參考文獻(xiàn)：

[1] 毛澤東.建國以來毛澤東文稿(第六冊)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992:2.

[2] 羅興佐.鄉(xiāng)村水利的社會基礎(chǔ)[J].開放時代，2004,(2)：26-37.

[3] 賀雪峰.農(nóng)村水利的利益主體及其成本收益分析[J].管理世界，2010,(1)：86-97.

[4] 鈕茂生.以水養(yǎng)水，點石成金[J].中國軟科學(xué)，1995,(7)：5-8.

[5] 羅義云.論當(dāng)前農(nóng)村水利體制改革路線的偏差[J].調(diào)研世界，2007,(6)：28-30.

[6] 李代鑫.中國灌溉管理與用水戶參與灌溉管理[J].中國農(nóng)村水利水電，2002,(5)：1-3.

[7] 毛 磊.全國人大常委會加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督把脈農(nóng)田水利建設(shè)[N].人民日報，2009-07-15(17).

[8] 桂 華.水利中的組織化機(jī)制與合作化機(jī)制[J].古今農(nóng)業(yè)，2010,(4)：16-26.

[9] 羅興佐.治水：國家介入與農(nóng)民合作[M].武漢：湖北人民出版社，2006：23.