壟斷行業(yè)改革任重道遠(yuǎn)

張卓元

（中國社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836）

一、深化壟斷行業(yè)改革是深化經(jīng)濟(jì)改革和國企改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)

深化壟斷行業(yè)改革是當(dāng)前中國突出的熱點(diǎn)經(jīng)濟(jì)問題，也是老百姓普遍關(guān)心的話題。但最近七八年這一改革進(jìn)展緩慢，急需加快這方面改革。

中國推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，是從20世紀(jì)90年代中后期開始的，1998-2002年形成過一個(gè)小高潮。那時(shí)，民航、電信、電力等試行分拆改組等改革。2002年，黨的十六大在講到深化國企改革時(shí)，提出“推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，積極引入競爭機(jī)制?！?003年，黨的十六屆三中全會(huì)關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定進(jìn)一步對(duì)壟斷行業(yè)改革專門寫了一條（第9條），說：“加快推進(jìn)和完善壟斷行業(yè)改革。對(duì)壟斷行業(yè)要放寬市場準(zhǔn)入，引入競爭機(jī)制。有條件的企業(yè)要積極推行投資主體多元化。繼續(xù)推進(jìn)和完善電信、電力、民航等行業(yè)的改革改組。加快推進(jìn)鐵道、郵政和城市公用事業(yè)等改革，實(shí)行政企分開、政資分開、政事分開。對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)要進(jìn)行有效監(jiān)管?！?/p>

對(duì)照中央八九年前提出的加快推進(jìn)壟斷行業(yè)改革的任務(wù)，我國壟斷行業(yè)改革在這之后不是加快，而是放慢，進(jìn)展遲緩。由于沒有很好的引入競爭機(jī)制，致使壟斷行業(yè)價(jià)高利大、職工特別是高管人員收入和福利畸高、浪費(fèi)嚴(yán)重，各方面意見很大。

為什么壟斷行業(yè)改革2003年以后進(jìn)展緩慢，我認(rèn)為原因之一是缺乏自上而下的有力推進(jìn)。改革牽涉到利益調(diào)整，要觸動(dòng)壟斷部門利益，必然會(huì)受到既得利益群體的阻撓和反抗。因此，必須自上而下的有力推動(dòng)，沖破既得利益群體的阻力才行。但是，2003年以來，由于各方面全力專注于經(jīng)濟(jì)增長，各種改革攻堅(jiān)包括壟斷行業(yè)改革難以排上議事日程，除了郵政部門實(shí)行政企分開外，就都放下來了，而且一放就是八九年。

我還認(rèn)為，壟斷行業(yè)改革緩慢的原因，還在于2003年機(jī)構(gòu)改革把體改辦并到國家發(fā)改委后，對(duì)壟斷行業(yè)改革推動(dòng)不力。我參加了那次機(jī)構(gòu)改革方案的起草小組，當(dāng)時(shí)主張把體改辦與原國家計(jì)委合并組建國家發(fā)改委的一個(gè)重要根據(jù)是，那幾年由國家計(jì)委提出的民航、電信等壟斷行業(yè)分拆改組的改革方案，由于能把改革和發(fā)展較好地結(jié)合起來，在發(fā)展中推進(jìn)改革，比較現(xiàn)實(shí)可行，因而在實(shí)踐中被采納并初見成效。與此不同，那時(shí)體改辦提出的改革方案卻未被采納。這在當(dāng)時(shí)是有說服力的，也把當(dāng)時(shí)參加機(jī)構(gòu)改革方案起草的成員說服了。結(jié)果是，專司改革的體改辦被與國家計(jì)委合并，組建國家發(fā)改委，由國家發(fā)改委作為推進(jìn)改革的職能部門。

但是從2003年到現(xiàn)在八年的實(shí)踐看，那次機(jī)構(gòu)改革后并沒有做到更好地推進(jìn)改革包括壟斷行業(yè)改革，改革反而進(jìn)展緩慢。重要原因是2003年后，由于專注于經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)增速從2003年到2010年，除2008年、2009年因國際金融危機(jī)為9.6%和9.2%外，其他年份都高達(dá)兩位數(shù)，最高的2007年為14.2%。經(jīng)濟(jì)的兩位數(shù)增長，帶來煤電油運(yùn)等很緊張，國家發(fā)改委幾乎是全力以赴地處理經(jīng)濟(jì)高速增長中碰到的各種緊迫問題，無力顧及改革。正如前兩年國家發(fā)改委一位原副主任講的，那幾年，國家發(fā)改委黨組，一年專門開會(huì)研究改革問題的，頂多只有一兩次，絕大部分時(shí)間和精力，都致力于解決發(fā)展問題了。這樣，原來以為把體改辦并入國家發(fā)改委有助于推進(jìn)壟斷行業(yè)等改革的如意算盤落空了。這幾年不斷有人主張要恢復(fù)體改委或體改辦，作為專司改革的部門，以便更好地推進(jìn)改革，但是這個(gè)意見看來一時(shí)也難以被采納。

二、壟斷行業(yè)在近兩三年發(fā)展加快，但改革滯后

國際金融危機(jī)以來，中國國有經(jīng)濟(jì)迎來發(fā)展機(jī)遇，4萬億元投資刺激計(jì)劃和各地大舉跟進(jìn)投資，強(qiáng)化了國有經(jīng)濟(jì)包括壟斷行業(yè)。突出的一個(gè)例子是鐵路的大規(guī)模投資。鐵路運(yùn)輸業(yè)投資2008年為4073億元，而2009年達(dá)6823億元，比上年增長67.5%；2010年為7495億元，比上年又增長9.8%。鐵道部還計(jì)劃“十二五”期間投資3萬億元。其它壟斷行業(yè)也有類似情況。我有時(shí)想，這次國際金融危機(jī)并未像有些人預(yù)計(jì)的那樣會(huì)造成全世界經(jīng)濟(jì)的長期的大衰退。我們應(yīng)對(duì)這次國際金融危機(jī)，是不是有點(diǎn)反應(yīng)過度。

這次國際金融危機(jī)，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)傷害不小，特別是對(duì)發(fā)達(dá)國家傷害較大，失業(yè)率居高不下，美國曾達(dá)10%，現(xiàn)在還是9%左右；歐盟失業(yè)率也在兩位數(shù)左右；西班牙達(dá)20%多，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)還在發(fā)展。但是總的并不像一些人預(yù)計(jì)的那樣特別嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)衰退不那么突出?！吨袊y(tǒng)計(jì)摘要2011》表明，從全世界來看，2008年世界經(jīng)濟(jì)增長2.8%，只是2009年收縮0.6個(gè)百分點(diǎn)，歐元區(qū)和美國也是2009年一年負(fù)增長，到2010年就強(qiáng)勁反彈，全球經(jīng)濟(jì)增速達(dá)4.8%，IMF預(yù)計(jì)今年近4%。我們要抓住發(fā)達(dá)國家陷入危機(jī)的機(jī)遇發(fā)展自己是對(duì)的，但似乎沒有必要下猛藥，付出過大代價(jià)應(yīng)對(duì)危機(jī)。天量的貸款和投資，強(qiáng)化了中國的粗放增長，惡化了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成了通貨膨脹的壓力，加快了壟斷部門的發(fā)展而改革沒有很好跟上去。如鐵路部門至今還是政企不分、政資不分，2003年中央就提出要加快鐵道行業(yè)改革，但至今八年過去了，仍未邁步。今年4月，全國改革會(huì)議又一次提出要推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，還專門提了鹽業(yè)和鐵路部門，說明鐵路等壟斷行業(yè)改革的緊迫性。所以，我覺得除了金融機(jī)構(gòu)要防止出現(xiàn)大到不能倒的同時(shí)，壟斷部門則要注意不要走到大到不能改革的地步，或者用發(fā)展來代替改革。

三、推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，最重要的是引入競爭機(jī)制

隨著科技進(jìn)步，以輸送網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的存在為基礎(chǔ)的自然壟斷性業(yè)務(wù)正在逐步縮小，原來被視為壟斷行業(yè)的大量業(yè)務(wù)逐步變?yōu)橥耆梢砸胧袌龈偁幍姆亲匀粔艛嘈詷I(yè)務(wù)，這就為壟斷行業(yè)引入新的廠商和開展競爭創(chuàng)造了條件。一些國家的經(jīng)驗(yàn)還表明，即使是自然壟斷性業(yè)務(wù)，還可在一定程度上引入競爭。最明顯的例子是國際長途電話公司可以租海底電纜開展長話業(yè)務(wù)，如智利和美國那樣。實(shí)踐證明，一旦引入競爭機(jī)制，資源就能優(yōu)化配置，價(jià)格可以降低，服務(wù)質(zhì)量可以提高，消費(fèi)者得到實(shí)惠。還有，對(duì)自然壟斷形成的高收入，要通過國家收取特許經(jīng)營權(quán)費(fèi)、資源稅等來調(diào)節(jié)其過高收入。

中國還存在一些資源壟斷性行業(yè)，這也需引入競爭機(jī)制，提高效率。據(jù)我所知，國有中央企業(yè)中國鋁業(yè)原來生產(chǎn)經(jīng)營的氧化鋁、電解鋁的市場占有率為百分之百，年利潤曾達(dá)上百億元。但是，這一行業(yè)在民營或股份制企業(yè)逐步進(jìn)入后，市場競爭機(jī)制起了作用，民營等企業(yè)逐漸提高了市場占有率。目前，中國鋁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的氧化鋁、電解鋁只占30%的市場份額，而且受到強(qiáng)大的競爭壓力，不得不大力提高技術(shù)水平，改善經(jīng)營管理，原來靠吃壟斷飯的境況已一去不復(fù)還了。顯然，這對(duì)優(yōu)化資源配置、增進(jìn)社會(huì)福利是有利的。

所以，只要引入市場機(jī)制，就能提高效率，哪怕像民航、電信那樣只是分拆改組的改革，也是能提高效率的。但是，光是分拆重組的改革是不夠的，還要引入新的廠商或戰(zhàn)略投資者，推進(jìn)公司制、股份制改革，完善公司治理，才能更好地提高行業(yè)和企業(yè)的素質(zhì)和市場競爭力。

四、壟斷行業(yè)改革仍需強(qiáng)力推動(dòng)

2002年11月，黨的十六大明確提出，到2020年，“建成完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和更具活力、更加開放的經(jīng)濟(jì)體系?！?003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)作出了關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定，也要求“完善國有資產(chǎn)管理體制，深化國有企業(yè)改革。完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營管理者之間的制衡機(jī)制。加快推進(jìn)和完善壟斷行業(yè)改革?！?/p>

從現(xiàn)在起到2020年，只有不到十年的時(shí)間，而作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革中心環(huán)節(jié)的國有企業(yè)改革，包括壟斷行業(yè)改革，仍有許多攻堅(jiān)任務(wù)，時(shí)不我待。如果還像最近七八年那樣改革拖著基本不動(dòng)，那么十六大提出的到2020年建成完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的任務(wù)就會(huì)落空。這一點(diǎn)到現(xiàn)在尚未引起大家的足夠重視。

為了推進(jìn)國企改革攻堅(jiān)、壟斷行業(yè)改革攻堅(jiān)，首先要有頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)要有自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)，否則無法排除既得利益群體的阻撓和干擾。由于這幾年改革進(jìn)展緩慢，既得利益逐漸固化，要突破既得利益群體設(shè)置的種種障礙，已越來越困難。所以，如果沒有黨中央，國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)有力推動(dòng)，只靠某些部門如國家發(fā)改委、國資委推動(dòng)，估計(jì)很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。