壟斷行業(yè)改革任重道遠

張卓元

（中國社會科學院 經(jīng)濟研究所，北京 100836）

一、深化壟斷行業(yè)改革是深化經(jīng)濟改革和國企改革的攻堅戰(zhàn)

深化壟斷行業(yè)改革是當前中國突出的熱點經(jīng)濟問題，也是老百姓普遍關心的話題。但最近七八年這一改革進展緩慢，急需加快這方面改革。

中國推進壟斷行業(yè)改革，是從20世紀90年代中后期開始的，1998-2002年形成過一個小高潮。那時，民航、電信、電力等試行分拆改組等改革。2002年，黨的十六大在講到深化國企改革時，提出“推進壟斷行業(yè)改革，積極引入競爭機制。”2003年，黨的十六屆三中全會關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定進一步對壟斷行業(yè)改革專門寫了一條（第9條），說：“加快推進和完善壟斷行業(yè)改革。對壟斷行業(yè)要放寬市場準入，引入競爭機制。有條件的企業(yè)要積極推行投資主體多元化。繼續(xù)推進和完善電信、電力、民航等行業(yè)的改革改組。加快推進鐵道、郵政和城市公用事業(yè)等改革，實行政企分開、政資分開、政事分開。對自然壟斷業(yè)務要進行有效監(jiān)管?！?/p>

對照中央八九年前提出的加快推進壟斷行業(yè)改革的任務，我國壟斷行業(yè)改革在這之后不是加快，而是放慢，進展遲緩。由于沒有很好的引入競爭機制，致使壟斷行業(yè)價高利大、職工特別是高管人員收入和福利畸高、浪費嚴重，各方面意見很大。

為什么壟斷行業(yè)改革2003年以后進展緩慢，我認為原因之一是缺乏自上而下的有力推進。改革牽涉到利益調(diào)整，要觸動壟斷部門利益，必然會受到既得利益群體的阻撓和反抗。因此，必須自上而下的有力推動，沖破既得利益群體的阻力才行。但是，2003年以來，由于各方面全力專注于經(jīng)濟增長，各種改革攻堅包括壟斷行業(yè)改革難以排上議事日程，除了郵政部門實行政企分開外，就都放下來了，而且一放就是八九年。

我還認為，壟斷行業(yè)改革緩慢的原因，還在于2003年機構改革把體改辦并到國家發(fā)改委后，對壟斷行業(yè)改革推動不力。我參加了那次機構改革方案的起草小組，當時主張把體改辦與原國家計委合并組建國家發(fā)改委的一個重要根據(jù)是，那幾年由國家計委提出的民航、電信等壟斷行業(yè)分拆改組的改革方案，由于能把改革和發(fā)展較好地結合起來，在發(fā)展中推進改革，比較現(xiàn)實可行，因而在實踐中被采納并初見成效。與此不同，那時體改辦提出的改革方案卻未被采納。這在當時是有說服力的，也把當時參加機構改革方案起草的成員說服了。結果是，專司改革的體改辦被與國家計委合并，組建國家發(fā)改委，由國家發(fā)改委作為推進改革的職能部門。

但是從2003年到現(xiàn)在八年的實踐看，那次機構改革后并沒有做到更好地推進改革包括壟斷行業(yè)改革，改革反而進展緩慢。重要原因是2003年后，由于專注于經(jīng)濟增長，經(jīng)濟增速從2003年到2010年，除2008年、2009年因國際金融危機為9.6%和9.2%外，其他年份都高達兩位數(shù)，最高的2007年為14.2%。經(jīng)濟的兩位數(shù)增長，帶來煤電油運等很緊張，國家發(fā)改委幾乎是全力以赴地處理經(jīng)濟高速增長中碰到的各種緊迫問題，無力顧及改革。正如前兩年國家發(fā)改委一位原副主任講的，那幾年，國家發(fā)改委黨組，一年專門開會研究改革問題的，頂多只有一兩次，絕大部分時間和精力，都致力于解決發(fā)展問題了。這樣，原來以為把體改辦并入國家發(fā)改委有助于推進壟斷行業(yè)等改革的如意算盤落空了。這幾年不斷有人主張要恢復體改委或體改辦，作為專司改革的部門，以便更好地推進改革，但是這個意見看來一時也難以被采納。

二、壟斷行業(yè)在近兩三年發(fā)展加快，但改革滯后

國際金融危機以來，中國國有經(jīng)濟迎來發(fā)展機遇，4萬億元投資刺激計劃和各地大舉跟進投資，強化了國有經(jīng)濟包括壟斷行業(yè)。突出的一個例子是鐵路的大規(guī)模投資。鐵路運輸業(yè)投資2008年為4073億元，而2009年達6823億元，比上年增長67.5%；2010年為7495億元，比上年又增長9.8%。鐵道部還計劃“十二五”期間投資3萬億元。其它壟斷行業(yè)也有類似情況。我有時想，這次國際金融危機并未像有些人預計的那樣會造成全世界經(jīng)濟的長期的大衰退。我們應對這次國際金融危機，是不是有點反應過度。

這次國際金融危機，對世界經(jīng)濟傷害不小，特別是對發(fā)達國家傷害較大，失業(yè)率居高不下，美國曾達10%，現(xiàn)在還是9%左右；歐盟失業(yè)率也在兩位數(shù)左右；西班牙達20%多，歐洲主權債務危機還在發(fā)展。但是總的并不像一些人預計的那樣特別嚴重，經(jīng)濟衰退不那么突出?！吨袊y(tǒng)計摘要2011》表明，從全世界來看，2008年世界經(jīng)濟增長2.8%，只是2009年收縮0.6個百分點，歐元區(qū)和美國也是2009年一年負增長，到2010年就強勁反彈，全球經(jīng)濟增速達4.8%，IMF預計今年近4%。我們要抓住發(fā)達國家陷入危機的機遇發(fā)展自己是對的，但似乎沒有必要下猛藥，付出過大代價應對危機。天量的貸款和投資，強化了中國的粗放增長，惡化了經(jīng)濟結構，形成了通貨膨脹的壓力，加快了壟斷部門的發(fā)展而改革沒有很好跟上去。如鐵路部門至今還是政企不分、政資不分，2003年中央就提出要加快鐵道行業(yè)改革，但至今八年過去了，仍未邁步。今年4月，全國改革會議又一次提出要推進壟斷行業(yè)改革，還專門提了鹽業(yè)和鐵路部門，說明鐵路等壟斷行業(yè)改革的緊迫性。所以，我覺得除了金融機構要防止出現(xiàn)大到不能倒的同時，壟斷部門則要注意不要走到大到不能改革的地步，或者用發(fā)展來代替改革。

三、推進壟斷行業(yè)改革，最重要的是引入競爭機制

隨著科技進步，以輸送網(wǎng)絡系統(tǒng)的存在為基礎的自然壟斷性業(yè)務正在逐步縮小，原來被視為壟斷行業(yè)的大量業(yè)務逐步變?yōu)橥耆梢砸胧袌龈偁幍姆亲匀粔艛嘈詷I(yè)務，這就為壟斷行業(yè)引入新的廠商和開展競爭創(chuàng)造了條件。一些國家的經(jīng)驗還表明，即使是自然壟斷性業(yè)務，還可在一定程度上引入競爭。最明顯的例子是國際長途電話公司可以租海底電纜開展長話業(yè)務，如智利和美國那樣。實踐證明，一旦引入競爭機制，資源就能優(yōu)化配置，價格可以降低，服務質(zhì)量可以提高，消費者得到實惠。還有，對自然壟斷形成的高收入，要通過國家收取特許經(jīng)營權費、資源稅等來調(diào)節(jié)其過高收入。

中國還存在一些資源壟斷性行業(yè)，這也需引入競爭機制，提高效率。據(jù)我所知，國有中央企業(yè)中國鋁業(yè)原來生產(chǎn)經(jīng)營的氧化鋁、電解鋁的市場占有率為百分之百，年利潤曾達上百億元。但是，這一行業(yè)在民營或股份制企業(yè)逐步進入后，市場競爭機制起了作用，民營等企業(yè)逐漸提高了市場占有率。目前，中國鋁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的氧化鋁、電解鋁只占30%的市場份額，而且受到強大的競爭壓力，不得不大力提高技術水平，改善經(jīng)營管理，原來靠吃壟斷飯的境況已一去不復還了。顯然，這對優(yōu)化資源配置、增進社會福利是有利的。

所以，只要引入市場機制，就能提高效率，哪怕像民航、電信那樣只是分拆改組的改革，也是能提高效率的。但是，光是分拆重組的改革是不夠的，還要引入新的廠商或戰(zhàn)略投資者，推進公司制、股份制改革，完善公司治理，才能更好地提高行業(yè)和企業(yè)的素質(zhì)和市場競爭力。

四、壟斷行業(yè)改革仍需強力推動

2002年11月，黨的十六大明確提出，到2020年，“建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制和更具活力、更加開放的經(jīng)濟體系。”2003年10月，黨的十六屆三中全會作出了關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定，也要求“完善國有資產(chǎn)管理體制，深化國有企業(yè)改革。完善公司法人治理結構，形成權力機構、決策機構、監(jiān)督機構和經(jīng)營管理者之間的制衡機制。加快推進和完善壟斷行業(yè)改革。”

從現(xiàn)在起到2020年，只有不到十年的時間，而作為整個經(jīng)濟體制改革中心環(huán)節(jié)的國有企業(yè)改革，包括壟斷行業(yè)改革，仍有許多攻堅任務，時不我待。如果還像最近七八年那樣改革拖著基本不動，那么十六大提出的到2020年建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的任務就會落空。這一點到現(xiàn)在尚未引起大家的足夠重視。

為了推進國企改革攻堅、壟斷行業(yè)改革攻堅，首先要有頂層設計，同時要有自上而下的強力推動，否則無法排除既得利益群體的阻撓和干擾。由于這幾年改革進展緩慢，既得利益逐漸固化，要突破既得利益群體設置的種種障礙，已越來越困難。所以，如果沒有黨中央，國務院的堅強有力推動，只靠某些部門如國家發(fā)改委、國資委推動，估計很難取得實質(zhì)性進展。