“十二五”時(shí)期我國(guó)地方投融資平臺(tái)債務(wù)的治理路徑

張 平，張麗恒

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300222）

今年是“十二五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，各地預(yù)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)都非常高，地方GDP增長(zhǎng)速度幾乎沒(méi)有低于10%。所以，不排除一些地方政府可能借“十二五”開(kāi)局來(lái)大量舉債，盲目擴(kuò)大投資規(guī)模的可能性。雖然地方投資的增長(zhǎng)未必一定導(dǎo)致地方政府債務(wù)數(shù)量的增加，但地方政府的隱性債務(wù)，其中主要是地方投融資平臺(tái)債務(wù)，必定會(huì)在地方政府繼續(xù)做大GDP的強(qiáng)烈沖動(dòng)下而演變成天文數(shù)字，給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展埋下風(fēng)險(xiǎn)和隱患。有鑒于此，必須按照中共中央制定的“十二五”規(guī)劃中關(guān)于建立健全地方政府債務(wù)管理體系的精神，在摸清地方投融資平臺(tái)債務(wù)存量的基礎(chǔ)上，從建立健全相關(guān)機(jī)制的角度，尋求地方投融資平臺(tái)債務(wù)的綜合治理路徑。

一、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

地方投融資平臺(tái)這一具有中國(guó)特色的事物雖然由來(lái)已久，但是，國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)它的具體研究是始于2009年以后。其研究背景是我國(guó)政府在國(guó)際金融危機(jī)下實(shí)施的“雙松”政策組合，催生了地方投融資平臺(tái)及其債務(wù)的快速發(fā)展。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究集中在以下三個(gè)方面。

（一）關(guān)于地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度的研究

目前，這方面的研究尚有爭(zhēng)議。巴曙松（2010）、陳少?gòu)?qiáng)等（2010）認(rèn)為，地方投融資平臺(tái)償債風(fēng)險(xiǎn)可以實(shí)現(xiàn)逐年分散，對(duì)待地方政府投融資平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)不宜過(guò)分夸大。[1-2]也有部分國(guó)內(nèi)學(xué)者如馬海濤和秦強(qiáng)（2010）認(rèn)為，地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇累積，必須嚴(yán)格加以控制。[3]另外，一部分學(xué)者在肯定風(fēng)險(xiǎn)比較嚴(yán)重的同時(shí)，也展開(kāi)了實(shí)證研究。巴曙松（2010）、賈康（2010）等都曾發(fā)布過(guò)2009年末和2010年末地方政府融資平臺(tái)債務(wù)總量。[1][4]少數(shù)學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始更為實(shí)證化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如武彥民（2010）運(yùn)用債務(wù)負(fù)擔(dān)率，結(jié)合國(guó)際警戒線標(biāo)準(zhǔn)和我國(guó)國(guó)情，研究出2009年末地方投融資平臺(tái)占地方政府債務(wù)比例及其對(duì)地方債務(wù)激增的貢獻(xiàn)度。沈明高、彭程（2010）從銀行中長(zhǎng)期貸款與城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資中貸款資金規(guī)模之差的角度，估算了2010年和2011年地方投融資平臺(tái)可能增加的債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)。[5]

（二）關(guān)于地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因的研究

學(xué)界的看法可以歸納為兩類：一是外部客觀因素導(dǎo)致。如馬海濤和秦強(qiáng)（2010）、賈康（2010）從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、財(cái)政政策、財(cái)政體制、財(cái)政法律制度等方面，闡釋了我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因。[3-4]二是內(nèi)部制度因素誘發(fā)。馬海濤和秦強(qiáng)（2010）、封北麟（2010）、國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組（2010）從地方政府投融資管理和監(jiān)督制度缺失、債務(wù)管理無(wú)序化、平臺(tái)公司還款機(jī)制不健全、土地財(cái)政依賴性過(guò)大等內(nèi)部制度缺陷的角度，闡述投融資平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)張的動(dòng)因。[3][6-7]于海峰、崔迪（2010）認(rèn)為，地方政府缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)和控制機(jī)制。[8]肖振東（2010）認(rèn)為政府負(fù)債的責(zé)任追究制度缺失。[9]謝清河（2010）認(rèn)為，各級(jí)政府官員的換屆是構(gòu)成地方政府融資平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)張的重要成因。[10]林文順（2010）認(rèn)為，地方政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制不當(dāng)助長(zhǎng)了地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債。[11]

（三）關(guān)于地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解及治理的研究

學(xué)界的看法可以歸納為六個(gè)方面：一是強(qiáng)化債務(wù)總量控制。對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款金額要有限額控制，并動(dòng)態(tài)評(píng)估合理的負(fù)債規(guī)模。[12-13]二是實(shí)行債務(wù)分類管理。區(qū)別不同類型和不同性質(zhì)的融資平臺(tái)債務(wù)，區(qū)別對(duì)待發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的融資平臺(tái)貸款審核。[1][3][7]三是提高銀行監(jiān)管能力。金融監(jiān)管部門以及各商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措，主動(dòng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估與管理。[1][12]四是推動(dòng)地方投融資行為市場(chǎng)化，鼓勵(lì)運(yùn)用金融創(chuàng)新工具，探索直接融資方式，多渠道籌集資金。[7][12-13]五是調(diào)整財(cái)政體制，修改預(yù)算法，適當(dāng)“上移”部分基本公共服務(wù)事權(quán)，允許地方發(fā)行公債，建立地方政府的穩(wěn)定財(cái)源，以提高基層政府的融資能力。[2][3][7]六是改變當(dāng)前的政績(jī)體制。改變主要以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的政績(jī)考核機(jī)制，轉(zhuǎn)變地方官員GDP情結(jié)、政績(jī)工程情結(jié)。[11]

綜上所述，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)地方投融資平臺(tái)蘊(yùn)含的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了初步探討，但尚缺乏對(duì)地方投融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模在“十一五”至“十二五”時(shí)期演變的分析及其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)。學(xué)者們對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因及對(duì)策的研究雖然各有角度，但較為零散，尤其是應(yīng)挖掘和歸納出風(fēng)險(xiǎn)治理的有效路徑。這也是本文力求完成的研究任務(wù)。

二、地方投融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模現(xiàn)狀及其風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)

地方政府性債務(wù)的規(guī)模到現(xiàn)在仍是一個(gè)“黑箱”，沒(méi)有一個(gè)權(quán)威部門發(fā)布正式的數(shù)據(jù)來(lái)讓它變得透明。在推測(cè)的情況下，估計(jì)出來(lái)的數(shù)據(jù)大相徑庭。[6]地方政府以投融資平臺(tái)名義舉借的債務(wù)，也同樣碰到了數(shù)據(jù)混亂、權(quán)威性數(shù)據(jù)缺失的問(wèn)題。不過(guò)，有一點(diǎn)形成了共識(shí)，那就是2009年和2010年這兩年，地方投融資平臺(tái)債務(wù)的規(guī)模比往年大大增加，但是，至于增加了多少、存量規(guī)模的具體數(shù)字是多少，不同部門的說(shuō)法不一。

（一）“十一五”末期地方投融資平臺(tái)債務(wù)情況

我國(guó)銀監(jiān)會(huì)主席劉明康在銀監(jiān)會(huì)召開(kāi)的2010年第二次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析通報(bào)會(huì)議上說(shuō)，2009年末地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%。中金公司研究報(bào)告估計(jì)，2009年末我國(guó)地方政府融資平臺(tái)貸款余額（不含票據(jù)）約為7.2萬(wàn)億元，其中2009年凈新增約3萬(wàn)億元。高盛公司發(fā)布的報(bào)告稱，我國(guó)政府2009年底總債務(wù)達(dá)到15.7萬(wàn)億元，約占2009年GDP的48%，其中，由地方融資平臺(tái)貸款及債務(wù)形成的地方政府債務(wù)總計(jì)約7.8萬(wàn)億元。財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，2009年底我國(guó)地方政府平臺(tái)債務(wù)約為8萬(wàn)億元。鑒于這些數(shù)據(jù)來(lái)源的權(quán)威性相似，因此，我們?nèi)∑渌阈g(shù)平均值7.6萬(wàn)億作為討論基礎(chǔ)。

2009年底的投融資平臺(tái)債務(wù)將地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)乃至全國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)推高到什么程度呢？要得出科學(xué)的判斷，必須首先確定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制標(biāo)準(zhǔn)。債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)累積余額占GDP的比重）是使用最為頻繁、最為廣泛、概括性最強(qiáng)的判斷指標(biāo)。目前公認(rèn)度最高的債務(wù)負(fù)擔(dān)率控制標(biāo)準(zhǔn)是60%，該指標(biāo)來(lái)自1991年歐盟各成員國(guó)簽訂的《馬斯特里赫特條約》。該比例控制線已經(jīng)成為各國(guó)在制定財(cái)政政策、設(shè)計(jì)政策力度時(shí)的主要約束標(biāo)準(zhǔn)之一。同理，它也成為我們判斷地方政府投融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本依據(jù)。我們可以從兩個(gè)意義上理解債務(wù)負(fù)擔(dān)率60%的控制標(biāo)準(zhǔn)：一是將它作為一個(gè)絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。即該標(biāo)準(zhǔn)適用于世界上所有國(guó)家，不管它們的發(fā)展水平、制度類型、財(cái)政狀況如何。二是將它作為一個(gè)相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。即該標(biāo)準(zhǔn)有一定的適用條件，它僅適用于特定發(fā)展水平、特定制度類型，特別是特定財(cái)政狀況的國(guó)家。

1.依照絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)度量的地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（1）將地方投融資平臺(tái)債務(wù)放在全國(guó)財(cái)政總盤(pán)子中考察其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況。2009年我國(guó)GDP總量為335353億元，全國(guó)財(cái)政總債務(wù)規(guī)模應(yīng)當(dāng)控制在201212億元（335353億元×60%）以下。2009年底我國(guó)財(cái)政實(shí)際債務(wù)規(guī)模約為184238億元，其中，中央財(cái)政國(guó)債余額60237.68億元，代發(fā)地方債券2000億元，地方投融資平臺(tái)債務(wù)76000億元，地方其他債務(wù)約30000億元左右，①已從商業(yè)銀行賬面上剝離但依然趴在資產(chǎn)管理公司賬面上的16000億元應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)債務(wù)。全國(guó)財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)率接近55%，其中地方投融資平臺(tái)債務(wù)占22.7個(gè)百分點(diǎn)，所持權(quán)重達(dá)到41%。同2008年底相比，全國(guó)財(cái)政總債務(wù)負(fù)擔(dān)率增加了7.5個(gè)百分點(diǎn)，但地方投融資平臺(tái)債務(wù)激增使總負(fù)擔(dān)率上升了8.3個(gè)百分點(diǎn)，其貢獻(xiàn)率達(dá)到110.7%。但總體上說(shuō)，地方投融資平臺(tái)債務(wù)只是使全國(guó)財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)率更加接近警戒線，并未突破控制紅線。

（2）將地方投融資平臺(tái)債務(wù)放在地方財(cái)政小盤(pán)子中考察其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況。對(duì)于一個(gè)各級(jí)財(cái)政的獨(dú)立性很強(qiáng)、地方收入對(duì)地方支出約束性極強(qiáng)的國(guó)家，人們一般將地方收入作為確定風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)的主要因素。比如，2009年我國(guó)地方收入占全國(guó)收入的比例為47.6%，那么當(dāng)年我國(guó)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制額度應(yīng)當(dāng)是95777億元（335353億元×60%×47.6%，或者干脆將全國(guó)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制額度201212億元乘以47.6%），亦即地方性債務(wù)負(fù)擔(dān)率控制標(biāo)準(zhǔn)為28.5%。但是，考慮到我國(guó)地方財(cái)政的獨(dú)立性太差，地方收入對(duì)地方支出的滿足度只有54%，②將近一半的支出通過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)，而轉(zhuǎn)移支付事實(shí)上也是地方收入的重要來(lái)源，因?yàn)槲覀冊(cè)诖_定地方性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制額度時(shí)，必須將中央轉(zhuǎn)移支付作為重要因素。在此口徑上確定的地方性債務(wù)負(fù)擔(dān)率警戒線是53.1%，計(jì)算過(guò)程如下：地方性債務(wù)負(fù)擔(dān)率警戒線=（地方收入+中央轉(zhuǎn)移支付）/全國(guó)財(cái)政收入×全國(guó)財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)率警戒線60%=88.5%×60%=53.1%。

2009年我國(guó)地方政府總債務(wù)約108000億元，包括中央代地方發(fā)債2000億元、地方投融資平臺(tái)債務(wù)76000億元、地方其他債務(wù)30000億元。地方債務(wù)實(shí)際負(fù)擔(dān)率為32.2%，距離53.1%的警戒線尚有一定的空間。其中，地方投融資平臺(tái)債務(wù)是主體，所占比例達(dá)到70.4%。鑒于2008年底地方政府總債務(wù)率僅為75500億元左右，負(fù)擔(dān)率只有25%，在2009年增加的7個(gè)百分點(diǎn)中，地方投融資平臺(tái)債務(wù)貢獻(xiàn)了13.6個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率高達(dá)195%。因此，即使地方總體債務(wù)尚未突破警戒線，但地方投融資平臺(tái)債務(wù)激增依然要引起我們的高度重視。

2.依照相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)度量的地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1912年講武堂的招生范圍有了很大的調(diào)整，特別在護(hù)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)后，云南儼然成了南方之首，不僅云南軍人聞名全國(guó)，培養(yǎng)云南軍人最重要的學(xué)校講武堂也一道聞名全國(guó)。1917年，自號(hào)“東大陸主人”的唐繼堯，為重振講武堂，把招生范圍向東南亞（南洋）、東北亞（主要是朝鮮半島）擴(kuò)展——在南洋招生，其實(shí)也是為了答謝南洋華僑對(duì)云南經(jīng)濟(jì)方面的支持。

從理論上分析，債務(wù)負(fù)擔(dān)率標(biāo)準(zhǔn)與財(cái)政償債能力存在直接的關(guān)系，財(cái)政償債能力主要取決于財(cái)政收入規(guī)模，特別是財(cái)政收入相對(duì)規(guī)模（即財(cái)政收入占GDP比重）。因此，債務(wù)負(fù)擔(dān)率60%的控制線應(yīng)當(dāng)是與歐盟國(guó)家的財(cái)政狀況相適應(yīng)的。2004年歐盟14個(gè)主要國(guó)家（在歐盟15個(gè)最初國(guó)家中，只缺盧森堡的資料）財(cái)政收入集中率平均為43.7%。③鑒于近幾年我國(guó)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入集中率基本維持在20%左右，再加上政府性基金收入、預(yù)算外收入、土地有償使用收入、社保基金收入等，2009年該集中率達(dá)到32.2%，③相當(dāng)于歐盟水平的74%。因此，我國(guó)財(cái)政的債務(wù)負(fù)擔(dān)率應(yīng)在45%左右。照此標(biāo)準(zhǔn)衡量，2009年我國(guó)債務(wù)負(fù)擔(dān)率已經(jīng)接近55%，已經(jīng)跨越“紅線”。其中，最大的債務(wù)種類是地方投融資平臺(tái)債務(wù)。因此，嚴(yán)格控制平臺(tái)債務(wù)，這是必然的選擇。另外，從地方債務(wù)負(fù)擔(dān)來(lái)看，控制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是40%（即88.5%×45%），實(shí)際水平已達(dá)到32.2%，尚有近8個(gè)百分點(diǎn)的上升空間。

（二）“十二五”開(kāi)局時(shí)期地方投融資平臺(tái)債務(wù)情況

高盛公司發(fā)布的報(bào)告稱，2009年底中國(guó)政府總債務(wù)達(dá)到15.7萬(wàn)億元，約占2009年GDP的48%。我們認(rèn)為，為維持2009年已啟動(dòng)項(xiàng)目的資金鏈，2010年地方投融資平臺(tái)不得不繼續(xù)借貸；否則，就會(huì)出現(xiàn)很多爛尾項(xiàng)目，使得風(fēng)險(xiǎn)提前爆發(fā)。[12]2009年新增貸款中約有三分之一流向地方融資平臺(tái)。[5]按此結(jié)構(gòu)推測(cè)，如果2010年給定的全年新增貸款計(jì)劃為7.5萬(wàn)億元，那么2010年地方融資平臺(tái)將增加約2.5萬(wàn)億元貸款，再加上2009年底高盛公司發(fā)布的15.7萬(wàn)億政府債務(wù)，則2010年我國(guó)政府債務(wù)余額為18.2萬(wàn)億元。2010年我國(guó)GDP為397983億元，由此測(cè)算出2010年我國(guó)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率（政府債務(wù)余額占GDP的比重）約為45.7%，尚未突破60%的國(guó)際債務(wù)負(fù)擔(dān)警戒水平。如果預(yù)計(jì)2011年地方融資平臺(tái)負(fù)債再添2.5萬(wàn)億元，估計(jì)到2011年末，地方投融資平臺(tái)負(fù)債將會(huì)高達(dá)12.6萬(wàn)億元（2009年底的7.6萬(wàn)億+2010年新增2.5萬(wàn)億+2011年新增2.5萬(wàn)億），這一估計(jì)和有些專家對(duì)2011年末地方政府債務(wù)總額將達(dá)12.5萬(wàn)億元左右的預(yù)測(cè)基本一致。④政府債務(wù)總額將達(dá)到20.7萬(wàn)億元（2009年底高盛公司發(fā)布的15.7萬(wàn)億政府債務(wù)+2010年和2011年地方投融資平臺(tái)共新增5萬(wàn)億債務(wù)）。到2012年，很多三年期的中長(zhǎng)期貸款到期，地方投融資平臺(tái)將迎來(lái)還款高峰期。按照當(dāng)前的貸款規(guī)模測(cè)算，2011年全年地方政府還本付息總額約1.3萬(wàn)億元，而2012年還本付息總額要接近2.7萬(wàn)億元，⑤屆時(shí)可能有部分地方政府面臨較大的財(cái)政支付壓力，尤其是縣級(jí)政府融資平臺(tái)。還要特別指出的是，以上數(shù)據(jù)僅僅是我們的保守估計(jì)，并未將地方融資平臺(tái)再次發(fā)行債券或中央再次代地方發(fā)行債券的可能性考慮在內(nèi)。

綜上所述，我們不難發(fā)現(xiàn)，盡管目前我國(guó)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率還在國(guó)際安全范圍之內(nèi)，但是，地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)的不斷擴(kuò)大將會(huì)加速政府負(fù)債規(guī)模累積的速度和程度。因此，我們認(rèn)為，目前地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正處在拐點(diǎn)位置，風(fēng)險(xiǎn)雖尚未惡化，但已在不斷孕育。[2]從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，地方投融資平臺(tái)債務(wù)在改善公共基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境等方面起到的積極作用仍占據(jù)上風(fēng)。[1]但是，要清醒地認(rèn)識(shí)到，債務(wù)規(guī)模增速過(guò)快，剩余的借貸空間已經(jīng)所剩無(wú)幾，債務(wù)規(guī)模激增正在迅速吞噬著其有限的正效應(yīng)。如果這一趨勢(shì)再得不到有效的遏制，則很快就會(huì)將各方面積聚的風(fēng)險(xiǎn)推高至危險(xiǎn)的程度。

三、“十二五”時(shí)期地方投融資平臺(tái)債務(wù)的治理路徑

中央制定的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確指出：“要建立健全地方政府債務(wù)管理體系，探索建立地方政府發(fā)行債券制度”。按照此要求，地方投融資平臺(tái)債務(wù)的治理路徑應(yīng)圍繞以下四個(gè)方面來(lái)確定。

（一）建立地方投融資平臺(tái)債務(wù)總量控制和預(yù)警機(jī)制

要制約地方政府過(guò)度負(fù)債、盲目投資的沖動(dòng)，就必須讓投融資平臺(tái)成為一個(gè)受約束的平臺(tái)。這就需要建立一種地方政府債務(wù)規(guī)模控制和預(yù)警機(jī)制，無(wú)論是地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都應(yīng)當(dāng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模與財(cái)力相匹配。[13]在這方面，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府債務(wù)管理指標(biāo)體系，綜合運(yùn)用債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額與GDP的比率）、債務(wù)依存度（當(dāng)年債務(wù)增加額與總支出的比率）、償債率（當(dāng)年債務(wù)償還率與當(dāng)年可支配收入的比率）等指標(biāo)來(lái)測(cè)算地方投融資平臺(tái)債務(wù)的規(guī)模，并通過(guò)將各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)際值與國(guó)際和國(guó)內(nèi)警戒標(biāo)準(zhǔn)相比較，將指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)區(qū)分為安全（綠燈）區(qū)、輕警（黃燈）區(qū)和重警（紅燈） 區(qū)三種狀態(tài)，從而判斷和計(jì)算地方投融資平臺(tái)債務(wù)的運(yùn)行狀態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)和預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)的狀況。具體的計(jì)算和預(yù)警體系可參照表1的框架構(gòu)建。

表1 地方投融資平臺(tái)債務(wù)運(yùn)行狀態(tài)評(píng)估及預(yù)警體系

（二）建立政府與銀行的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制

1.政府與銀行保持相對(duì)獨(dú)立，各自強(qiáng)化自身的風(fēng)險(xiǎn)管理

我國(guó)的特殊國(guó)情決定了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的高度相關(guān)性，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)互為險(xiǎn)源，財(cái)政和銀行的資金犬牙交錯(cuò)地相互聯(lián)系著。這在當(dāng)前的表現(xiàn)就是地方政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)，用財(cái)政政策“捆綁”貨幣信貸政策。不少銀行在信貸爭(zhēng)奪白熱化和地方政府提供變相信用擔(dān)保的情況下，為獲得更多利益而不惜放松貸款審查，擴(kuò)大貸款規(guī)模，從而為財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)的相互轉(zhuǎn)化埋下了隱患。

就地方政府來(lái)講，在投融資債務(wù)管理中，它要區(qū)別不同類型和不同性質(zhì)的融資平臺(tái)，實(shí)行分類管理，即純公共性項(xiàng)目、準(zhǔn)公共性項(xiàng)目和市場(chǎng)性項(xiàng)目應(yīng)分別核算、分別融資。對(duì)于完全沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收入的純公共性項(xiàng)目，如城市道路和橋梁、公共文化、娛樂(lè)、城市廣場(chǎng)，體育設(shè)施等，這類項(xiàng)目融資平臺(tái)公司的投資目的主要是取得社會(huì)效益，其投資的資金來(lái)源主要是財(cái)政資金。對(duì)于準(zhǔn)公共性項(xiàng)目，由于它能獲得部分的經(jīng)營(yíng)性收入，但又不能完全自負(fù)盈虧，除了項(xiàng)目資本金需要財(cái)政投入以外，還需要財(cái)政在盈虧上給予差額補(bǔ)貼。對(duì)于有經(jīng)營(yíng)性收入的市場(chǎng)性項(xiàng)目，如建設(shè)高速公路以及城市供水、供電、供熱、供氣等，這類政府投融資平臺(tái)公司應(yīng)自負(fù)盈虧，只有項(xiàng)目資本金靠財(cái)政來(lái)投入，其余主要通過(guò)向銀行貸款等途徑來(lái)滿足項(xiàng)目建設(shè)所需資金，并可以用項(xiàng)目建成后產(chǎn)生的收益來(lái)償還銀行貸款的本息。

2.樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管理念，加強(qiáng)投融資平臺(tái)債務(wù)的管控

（1）銀行要強(qiáng)化貸款政策，直接落實(shí)到項(xiàng)目，并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理。[14]經(jīng)清理整合后需保留的融資平臺(tái)公司，應(yīng)以項(xiàng)目法人公司形式向銀行金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，其項(xiàng)目必須符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用總體規(guī)劃等要求，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)，并嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)項(xiàng)目資本金的規(guī)定。嚴(yán)格控制沒(méi)有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來(lái)源的貸款發(fā)放，投融資平臺(tái)的銀行貸款必須與實(shí)體建設(shè)項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)，重點(diǎn)防范純粹用來(lái)借錢的空殼公司。加強(qiáng)貸后管理，加大監(jiān)督和檢查力度。適當(dāng)提高融資平臺(tái)公司貸款的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，按照不同情況嚴(yán)格進(jìn)行貸款質(zhì)量分類。在貸款審批和發(fā)放過(guò)程中，盡可能采用多種抵押和擔(dān)保措施。對(duì)于財(cái)政收入較穩(wěn)定、償還能力較強(qiáng)的省市級(jí)投融資平臺(tái)，在經(jīng)過(guò)必要的規(guī)范和清理后，可以繼續(xù)提供貸款，支持其完成基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)；對(duì)于財(cái)政狀況較差的區(qū)縣級(jí)投融資平臺(tái)，要嚴(yán)格控制其貸款。

（2）政府要建立以財(cái)政局、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、審計(jì)局等部門和機(jī)構(gòu)組成的監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。[15]定期召開(kāi)監(jiān)測(cè)聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)融資平臺(tái)資金最終流向的監(jiān)督和審計(jì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)和評(píng)估各融資平臺(tái)的負(fù)債情況，定期向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行通報(bào)，并制定具體實(shí)施方案，不斷完善相關(guān)政策，嚴(yán)格審批新融資平臺(tái)的設(shè)立。

（三）探索加快地方政府投融資市場(chǎng)化的創(chuàng)新機(jī)制

目前，地方投融資平臺(tái)籌資渠道比較單一，主要以政府信用擔(dān)保的銀行貸款為主。這就造成了資金來(lái)源單一、結(jié)構(gòu)不合理、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等問(wèn)題。因此，應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)在基礎(chǔ)設(shè)施融資方面的作用，降低投融資風(fēng)險(xiǎn)。在繼續(xù)取得銀行貸款支持的基礎(chǔ)上，嘗試市場(chǎng)化水平高的公司債、股權(quán)融資方式、產(chǎn)權(quán)交易方式等多渠道募集資金，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)和資產(chǎn)管理公司等途徑整合投融資平臺(tái)公司，提高風(fēng)險(xiǎn)的防范能力。要積極研究降低政府投融資平臺(tái)中信貸融資的比重，調(diào)整融資結(jié)構(gòu)，分散融資風(fēng)險(xiǎn)，降低融資成本。要通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓及回購(gòu)、公私合作經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)支持證券、居民投資理財(cái)、信托產(chǎn)品和私募基金等形式，探索項(xiàng)目融資、民間融資、股權(quán)融資、債權(quán)融資等直接融資方式。[7]可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，允許地方政府發(fā)行地方公債，如發(fā)行專門用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市政債券。在進(jìn)一步完善信用評(píng)級(jí)體系和風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)信用較高、資產(chǎn)規(guī)模較大的政府投融資平臺(tái)，通過(guò)銀行間市場(chǎng)發(fā)行短期融資債券、中期票據(jù)、企業(yè)債等市場(chǎng)化方式募集資金。

另外，還可以抓住國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良機(jī)，把各地的城投公司作為投融資主體平臺(tái)，形成“政府引導(dǎo)、公司經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)運(yùn)作、融資投入”的城市建設(shè)新機(jī)制，借助投融資平臺(tái)向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行爭(zhēng)取貸款，用于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來(lái)，世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行提供了大量的長(zhǎng)期優(yōu)惠貸款，投向有利于環(huán)境保護(hù)的市政公用項(xiàng)目?！笆濉睍r(shí)期，作為重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和市政公用項(xiàng)目的實(shí)施主體，政府投融資平臺(tái)可以通過(guò)這些國(guó)際銀行盡可能爭(zhēng)取長(zhǎng)期和相對(duì)優(yōu)惠的貸款，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，緩解融資壓力。

（四）建立提高地方投融資債務(wù)償還能力的保障機(jī)制

1.完善分稅制財(cái)政體制

政府公共支出責(zé)任與有限財(cái)力之間的不匹配是導(dǎo)致地方投融資債務(wù)激增的根本原因。今后，在調(diào)整中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系時(shí)，應(yīng)適當(dāng)“上移”部分地方政府基本公共服務(wù)事權(quán)。凡屬中央和省政府承擔(dān)的財(cái)政支出，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)切實(shí)加大財(cái)力保障力度，不得轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)財(cái)政。應(yīng)盡快在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，明確界定各級(jí)政府的管理權(quán)限和籌資責(zé)任，并以法律法規(guī)的形式加以固定。

要建立地方政府的穩(wěn)定財(cái)源，一方面應(yīng)使與土地有關(guān)的稅收和資源稅真正成為地方政府的主稅、強(qiáng)稅；另一方面應(yīng)盡快建立和完善財(cái)產(chǎn)稅，使之逐步成為地方政府的主體稅種。[3]目前我國(guó)尚無(wú)真正意義上的財(cái)產(chǎn)稅，“十二五”時(shí)期迫切需要建立財(cái)產(chǎn)稅制，以改變地方政府過(guò)度依賴“土地財(cái)政”的模式，操作上可以地方現(xiàn)有房地產(chǎn)作為存量稅基，以保證地方融資能力不受房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)的太大影響。如此一來(lái)，將不僅可以確保地方政府穩(wěn)定的稅收收入，而且也可以為償還投融資平臺(tái)貸款提供新的渠道。

2.建立地方政府債務(wù)的專門償債基金

首先，要將全部的地方政府債務(wù)資金投資收益納入基金管理中。其次，考慮到部分公益性投資項(xiàng)目難以直接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)回報(bào)，投資收益可能不足以償付本息，所以，還應(yīng)當(dāng)建立政府債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度，每年按照年初政府性債務(wù)余額的3%～5%設(shè)立政府償債準(zhǔn)備金，將還貸準(zhǔn)備金列入財(cái)政預(yù)算并實(shí)行專戶管理。償債基金賬戶中的資金不得用于除償債外的其他任何用途。此外，還要嚴(yán)格控制通過(guò)發(fā)行新債來(lái)償還舊債的行為，防止債務(wù)規(guī)模持續(xù)累積可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.改革“土地財(cái)政”的收益方式

中央明確要求，“十二五”開(kāi)局之年要防止盲目鋪攤子、上項(xiàng)目，搞重復(fù)建設(shè)，各項(xiàng)調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的政策也已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)?！笆濉睍r(shí)期，繼續(xù)依靠政府土地出讓收益來(lái)支撐地方投融資債務(wù)償還的做法恐怕難以持續(xù)。因此，“十二五”時(shí)期應(yīng)瞄準(zhǔn)國(guó)有土地有償使用制度改革，及時(shí)出臺(tái)新修訂的劃撥用地目錄，逐步擴(kuò)大有償用地范圍，堅(jiān)持和完善土地招拍掛出讓制度，認(rèn)真總結(jié)、規(guī)范和完善“限房?jī)r(jià)競(jìng)地價(jià)”、“雙向競(jìng)價(jià)”、“綜合評(píng)標(biāo)”等多種房地產(chǎn)用地出讓模式，推動(dòng)土地供應(yīng)由“價(jià)高者得”的單一目標(biāo)向完善市場(chǎng)、保障民生等多目標(biāo)管理轉(zhuǎn)變。按照國(guó)有土地出讓金收入的一定比例建立國(guó)有土地收益基金，并規(guī)定不得作為政府當(dāng)期收入安排使用。改土地批租制為年租制，把一次性收取70年全部土地出讓金的“批租制”改為按年度分期征收土地出讓金的“年租制”，以平衡不同任期地方政府的財(cái)稅收入，同時(shí)享受土地增值帶來(lái)的一部分收益。

四、結(jié)論

當(dāng)前我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正處于拐點(diǎn)位置，即風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)雖未達(dá)到危機(jī)狀態(tài)，但風(fēng)險(xiǎn)的程度卻在不斷累積。這一現(xiàn)狀在“十二五”時(shí)期不會(huì)發(fā)生質(zhì)的變化。“十二五”時(shí)期地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制需要綜合治理，必須以治理債務(wù)規(guī)模數(shù)量為抓手，阻止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化，探索和建立“治理預(yù)警存量，聯(lián)合規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，拓寬融資渠道，增加財(cái)政收入”的多方面配合的有效治理路徑。

注 釋：

①根據(jù)審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作的《審計(jì)工作報(bào)告》，審計(jì)調(diào)查18個(gè)省級(jí)、16個(gè)市級(jí)和36個(gè)縣本級(jí)的地方債務(wù)總額為2.79萬(wàn)億元，除去投融資平臺(tái)企業(yè)債務(wù)1.45萬(wàn)億元，其他債務(wù)則為1.34萬(wàn)億元?？紤]到審計(jì)樣板的比例，以及財(cái)政部財(cái)科所課題組對(duì)2007年底地方債務(wù)總規(guī)模的估計(jì)約為4萬(wàn)億（其中包括1萬(wàn)億左右的地方投融資平臺(tái)債務(wù)），我們估計(jì)2009年底其他地方債務(wù)約為3萬(wàn)億元。

②數(shù)據(jù)摘自中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所編寫(xiě)、高培勇執(zhí)筆的《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2009/2010》。

③根據(jù)大衛(wèi)·N·海曼著的《財(cái)政學(xué)：理論在政策中的當(dāng)代應(yīng)用》 （張進(jìn)昌譯）第12-13頁(yè)資料計(jì)算得出。

④數(shù)據(jù)摘自《年末地方政府債務(wù)達(dá)12.5萬(wàn)億 城投債風(fēng)險(xiǎn)將集中爆發(fā)》。參見(jiàn)《南方日?qǐng)?bào)》，2011-02-25。

⑤數(shù)據(jù)摘自《地方融資平臺(tái)2012年或迎還款高峰，縣政府壓力大》。參見(jiàn)《上海證券報(bào)》，2010-07-31。

[1]巴曙松.不宜過(guò)分夸大地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)[J].經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2010，(5)：8-9.

[2]陳少?gòu)?qiáng)，吳育新，馬忠華.理性看待地方投融資平臺(tái)建設(shè)[J].中國(guó)發(fā)展觀察，2010，(6)：44-46.

[3]馬海濤，秦 強(qiáng).完善制度建設(shè) 加強(qiáng)政府投融資平臺(tái)管理[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2010，(1)：45-49.

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