電信廣電應(yīng)分業(yè)規(guī)制還是統(tǒng)一規(guī)制——基于跨國(guó)數(shù)據(jù)的實(shí)證研究

張昕竹，馬 源，馮永晟

（1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)研究中心，江西 南昌 330013；2.工業(yè)與信息化部 電信研究院，北京 100191；3.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836）

一、引言

在當(dāng)今復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)規(guī)制、社會(huì)管理、公共服務(wù)成為現(xiàn)代政府的四項(xiàng)基本職能，其中市場(chǎng)規(guī)制發(fā)揮著尤為重要的作用，但如何通過(guò)有效的制度安排來(lái)實(shí)施政府規(guī)制并沒(méi)有統(tǒng)一的模式。2010年初，國(guó)務(wù)院決定加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的三網(wǎng)融合，電信和廣電行業(yè)開(kāi)始互相向?qū)Ψ介_(kāi)放部分業(yè)務(wù)。為了保障雙向進(jìn)入的順利推進(jìn)，迫切需要解決相關(guān)的規(guī)制制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。

三網(wǎng)融合是一種生產(chǎn)力變革，它必然涉及到規(guī)制體制等上層建筑的調(diào)整，以適應(yīng)三網(wǎng)融合的技術(shù)要求。長(zhǎng)期以來(lái)，由于技術(shù)環(huán)境和意識(shí)形態(tài)等原因，我國(guó)對(duì)電信和廣電一直實(shí)行分業(yè)規(guī)制，這種規(guī)制模式雖然在特定的歷史背景下有其合理性，但在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不斷融合的條件下，現(xiàn)有的規(guī)制體制已經(jīng)難以適應(yīng)日益融合的技術(shù)和業(yè)務(wù)發(fā)展的要求。有鑒于此，國(guó)務(wù)院要求建立適應(yīng)三網(wǎng)融合的體制機(jī)制和規(guī)制政策體系。

如何建立適應(yīng)三網(wǎng)融合的規(guī)制體制，一直是近年來(lái)理論界和業(yè)界爭(zhēng)議的熱點(diǎn)話(huà)題，其中一個(gè)重要的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題是，是否應(yīng)該改變電信和廣電分業(yè)規(guī)制的現(xiàn)狀，設(shè)立一個(gè)融合的規(guī)制機(jī)構(gòu)，對(duì)電信和廣電進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制。一種代表性觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)建立統(tǒng)一的規(guī)制體制，這將有助于打破部門(mén)利益之爭(zhēng)；但相反的觀(guān)點(diǎn)則認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)有政治經(jīng)濟(jì)體制下，分業(yè)規(guī)制是更好的選擇。

本文研究的核心問(wèn)題是，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的行政管理體制、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，在三網(wǎng)融合時(shí)代，我國(guó)應(yīng)選擇什么樣的規(guī)制體制。為了回答這個(gè)重要的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題，本文將利用國(guó)際電聯(lián)的各國(guó)電信和廣電行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)調(diào)查數(shù)據(jù)，通過(guò)建立離散選擇模型研究哪些因素影響一個(gè)國(guó)家在三網(wǎng)融合時(shí)代的規(guī)制體制設(shè)計(jì)，在此基礎(chǔ)上分析我國(guó)的規(guī)制體制選擇。

二、文獻(xiàn)回顧與綜述

規(guī)制制度的出現(xiàn)，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家工業(yè)化和城市化過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)非常重要的制度創(chuàng)新，[1-2]而規(guī)制體制設(shè)計(jì)是規(guī)制制度安排的一個(gè)重要組成部分。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，盡管不同國(guó)家規(guī)制制度演化的路徑有所不同，但有兩個(gè)重要因素共同影響著規(guī)制體制設(shè)計(jì)：一是產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，它要求規(guī)制體制必須滿(mǎn)足技術(shù)理性約束；[3]二是政府的政治組織架構(gòu)，[4]這個(gè)制度條件要求規(guī)制體制必須滿(mǎn)足制度理性約束。

不同行業(yè)具有不同的技術(shù)特征，由此導(dǎo)致不同的規(guī)制體制選擇。運(yùn)輸、公共事業(yè)等產(chǎn)業(yè)具有明顯的區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，因此通常設(shè)置隸屬于地方政府的規(guī)制機(jī)構(gòu)。考慮到不同的公共事業(yè)需要的規(guī)制手段有很多相似之處，為此還常常在地方政府層面設(shè)立集中的規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制。對(duì)于電信、鐵路和供電等行業(yè)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求這些企業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)運(yùn)營(yíng)，并且需要的規(guī)制手段比較復(fù)雜，而且跨區(qū)域協(xié)調(diào)成本比較高，因而出現(xiàn)了國(guó)家層面的規(guī)制機(jī)構(gòu)。[4]

針對(duì)電信業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，Laffont和Tirole（2000）系統(tǒng)討論了電信規(guī)制所面臨的定價(jià)、網(wǎng)間結(jié)算、普遍服務(wù)等問(wèn)題。[5]對(duì)廣電行業(yè)而言，Waterman（2004）、Crampes和Hollander（2008）指出頻道規(guī)劃和內(nèi)容管制是廣電行業(yè)面臨的獨(dú)特的規(guī)制問(wèn)題。[6-7]在三網(wǎng)融合時(shí)代，Crampes和Hollander（2006）指出，無(wú)論是電信企業(yè)還是廣電企業(yè)，它們采取的多業(yè)務(wù)捆綁策略可能帶來(lái)排斥和限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，這說(shuō)明電信規(guī)制與廣電規(guī)制存在巨大的外部性。[8]

規(guī)制政策不僅需要行政機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，還要求政治體制確保其合法性，因此，規(guī)制體制設(shè)計(jì)必須與國(guó)家政治體制相適應(yīng)，規(guī)制體制選擇取決于國(guó)家的制度能力。[9]即使?jié)M足這樣的制度條件，規(guī)制體制的選擇也不完全是自由的，因?yàn)橐坏┠硞€(gè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)被設(shè)立以后，該規(guī)制機(jī)構(gòu)就被賦予了通過(guò)規(guī)制政策創(chuàng)造和分配租金的強(qiáng)大權(quán)力。此時(shí)重新配置規(guī)制權(quán)力就會(huì)變得相當(dāng)困難，這種既得利益造成的制度剛性，使得規(guī)制體制改革很難取得突破。[4][10-11]

國(guó)家制度能力對(duì)規(guī)制體制設(shè)計(jì)的約束，意味著規(guī)制體制選擇是一個(gè)給定政府制度背景下的組織設(shè)計(jì)問(wèn)題。Sah和Stiglitz（1986）最早從組織理論視角，分析規(guī)制政策決策者具有有限理性時(shí)，如何在分業(yè)規(guī)制和集中規(guī)制之間進(jìn)行取舍。他們認(rèn)為，如果規(guī)制決策失誤造成的損失很大，并且規(guī)制機(jī)構(gòu)能力有限時(shí)，集中規(guī)制是更好的選擇，反之則應(yīng)選擇分散規(guī)制。[12]這意味著，對(duì)于決策過(guò)程缺乏保障，溝通成本比較高，并且人力資源缺乏的發(fā)展中國(guó)家來(lái)講，應(yīng)該選擇統(tǒng)一的規(guī)制體制。

現(xiàn)代規(guī)制理論文獻(xiàn)開(kāi)始利用機(jī)制設(shè)計(jì)理論，分析統(tǒng)一規(guī)制和分散規(guī)制面臨的權(quán)衡。根據(jù)規(guī)制制度設(shè)計(jì)的顯示原理，在不存在合謀且合同完備的條件下，即便規(guī)制機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間存在信息不對(duì)稱(chēng)，仍然可以通過(guò)集中的規(guī)制實(shí)現(xiàn)最佳規(guī)制。[13]但現(xiàn)實(shí)情況是，規(guī)制過(guò)程普遍存在合謀、合同不完備等問(wèn)題，因此存在統(tǒng)一規(guī)制和分業(yè)規(guī)制的權(quán)衡問(wèn)題。

沿此思路，大量文獻(xiàn)開(kāi)始研究在什么情形下，分離的規(guī)制體制比集中的規(guī)制體制更符合效率原則。Laffont和Martimort（1999）認(rèn)為，假設(shè)規(guī)制機(jī)構(gòu)與企業(yè)可以合謀，那么分散的規(guī)制體制可以有效地防范規(guī)制機(jī)構(gòu)與規(guī)制企業(yè)合謀。[14]根據(jù)這個(gè)結(jié)果，如果政企合謀的可能性很高，并且缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，那么分散的規(guī)制體制更好。Baron和Besanko（1992）認(rèn)為，如果缺乏信用機(jī)制，那么分散的規(guī)制體制可能更有效。[15]Bardhan和Mookherjee（1999）也分析了分散規(guī)制比統(tǒng)一規(guī)制更效率的條件。[16]

目前為止，規(guī)制理論文獻(xiàn)比較清晰地揭示了技術(shù)經(jīng)濟(jì)和政府制度變量如何影響分散規(guī)制與統(tǒng)一規(guī)制的權(quán)衡，但這些文獻(xiàn)的局限性在于，它們都是在部分均衡的框架下進(jìn)行分析，無(wú)法全面描述技術(shù)經(jīng)濟(jì)理性和制度理性的要求，更無(wú)法反映經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等因素的作用，而這些因素正是規(guī)制體制設(shè)計(jì)需要考慮的問(wèn)題。[17-18]實(shí)際上，不同國(guó)家選擇了不同的規(guī)制體制，在很大程度上表明規(guī)制體制選擇其實(shí)是一個(gè)實(shí)證問(wèn)題。

已有很多實(shí)證文獻(xiàn)分析各類(lèi)制度因素對(duì)規(guī)制制度的影響，比如Djankov等（2002，2003）和Shleifer（2010）分析了法律制度對(duì)規(guī)制制度的影響；[19-21]Kaufmann等（2007）構(gòu)建了系統(tǒng)的政府治理結(jié)構(gòu)指標(biāo)；[22]Laffont（2005）利用離散選擇模型研究了私有化問(wèn)題；[4]但總體看，分析規(guī)制體制選擇的實(shí)證文獻(xiàn)比較少，特別是尚未出現(xiàn)基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究三網(wǎng)融合時(shí)代規(guī)制體制設(shè)計(jì)的實(shí)證文獻(xiàn)，本文將試圖填補(bǔ)這方面研究的空白。

三、模型設(shè)定與數(shù)據(jù)描述

本節(jié)設(shè)定三網(wǎng)融合下規(guī)制體制選擇模型，以便在分析技術(shù)理性和制度理性對(duì)規(guī)制體制選擇的影響的同時(shí)，分析經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、文化和地理等因素的影響。在實(shí)證分析中，研究制度選擇的經(jīng)典方法是Probit選擇模型?；诳色@得數(shù)據(jù)，本文選擇了橫截面Probit模型，其中被解釋變量是對(duì)電信和廣電實(shí)行分業(yè)規(guī)制還是統(tǒng)一規(guī)制的選擇變量。本文設(shè)定1表示電信規(guī)制機(jī)構(gòu)同時(shí)負(fù)責(zé)廣電規(guī)制，0表示電信和廣電分開(kāi)規(guī)制。

前面文獻(xiàn)的綜述表明，影響規(guī)制體制選擇的因素主要有經(jīng)濟(jì)技術(shù)因素和政府制度變量。在本文中，我們用通信市場(chǎng)指標(biāo)來(lái)表示技術(shù)和經(jīng)濟(jì)因素，用規(guī)制體制設(shè)計(jì)和政府能力變量來(lái)表示政府制度變量。需要說(shuō)明的是，由于數(shù)據(jù)可獲得性限制，我們無(wú)法用時(shí)序數(shù)據(jù)來(lái)分析技術(shù)驅(qū)動(dòng)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)變動(dòng)的影響，但各國(guó)電信市場(chǎng)發(fā)展的不同部分地體現(xiàn)了技術(shù)驅(qū)動(dòng)因素。此外，解釋變量還包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變量。

下面設(shè)定Probit模型，定量分析不同國(guó)家選擇統(tǒng)一規(guī)制或分業(yè)規(guī)制的概率，其具體形式如下（Green，2000）：[23]

其中Pi表示國(guó)家i選擇統(tǒng)一規(guī)制的概率，Φ(β′X)為標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布函數(shù)，β1，β2，…，βn表示待估參數(shù)，X=(x1，x2，…，xn)為各種解釋變量。β′X為Probit函數(shù)的指示函數(shù)，βi則表示變動(dòng)一單位引起Probit指數(shù)變化一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差。而變化一個(gè)單位引起的概率變化（邊際效應(yīng)）等于對(duì)應(yīng)的正態(tài)密度函數(shù)與βi的乘積。

本文所用數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）的規(guī)制機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)和世界銀行的信息通信產(chǎn)業(yè)（ICT）數(shù)據(jù)。[24-25]ITU規(guī)制機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)包含對(duì)不同國(guó)家電信規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查得到的信息。世界銀行的ICT數(shù)據(jù)則包括不同國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)、ICT產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、供給能力以及ICT經(jīng)濟(jì)績(jī)效等方面的指標(biāo)。

具體變量含義如下：一是規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)指標(biāo)，這部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)自ITU規(guī)制機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)，主要包括規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、電信規(guī)制機(jī)構(gòu)是否負(fù)責(zé)廣電的規(guī)制、在融合的情況下是否負(fù)責(zé)廣電內(nèi)容規(guī)制以及電信機(jī)構(gòu)是否對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制等指標(biāo)。根據(jù)ITU定義，電信規(guī)制機(jī)構(gòu)是否具有獨(dú)立性是指在電信機(jī)構(gòu)授權(quán)范圍內(nèi)，電信規(guī)制機(jī)構(gòu)是否具有制定規(guī)制決策的自主權(quán)；電信規(guī)制機(jī)構(gòu)是否負(fù)責(zé)廣電規(guī)制是指電信和廣電規(guī)制機(jī)構(gòu)是否統(tǒng)一；電信規(guī)制機(jī)構(gòu)是否負(fù)責(zé)廣電內(nèi)容規(guī)制是指對(duì)網(wǎng)絡(luò)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)制時(shí)，融合的規(guī)制機(jī)構(gòu)是否還負(fù)責(zé)廣電內(nèi)容規(guī)制；是否對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容規(guī)制是指不管電信和廣電規(guī)制機(jī)構(gòu)是否融合，規(guī)制機(jī)構(gòu)是否對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制。

根據(jù)表1，從涵蓋105個(gè)國(guó)家的樣本數(shù)據(jù)來(lái)看，規(guī)制機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性的均值為0.88，電信和廣電統(tǒng)一規(guī)制的均值為0.58。電信和廣電機(jī)構(gòu)融合后，規(guī)制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)廣電內(nèi)容規(guī)制的均值為0.18，電信機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容規(guī)制的均值只有0.11。

表1 變量定義和基本統(tǒng)計(jì)量

二是社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和通信市場(chǎng)指標(biāo)，這些數(shù)據(jù)來(lái)自世界銀行ICT數(shù)據(jù)庫(kù)。在通信市場(chǎng)指標(biāo)中，包括固網(wǎng)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、固定電話(huà)和移動(dòng)電話(huà)競(jìng)爭(zhēng)，以及互聯(lián)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)結(jié)構(gòu)指標(biāo)。在固網(wǎng)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，包括完全私有、完全國(guó)有和部分私有三種狀態(tài)。為了量化固網(wǎng)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，我們定義完全私有取值為1，部分私有為0.5，完全國(guó)有為0。對(duì)于固定電話(huà)和移動(dòng)電話(huà)競(jìng)爭(zhēng)，存在完全競(jìng)爭(zhēng)、管制下的競(jìng)爭(zhēng)和壟斷三種狀態(tài)，我們將這三種狀態(tài)分別取值為1、0.5和0。使用同樣方法，我們對(duì)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行了量化。由表1可知，固定電話(huà)產(chǎn)權(quán)私有化的均值為0.58，國(guó)際長(zhǎng)話(huà)競(jìng)爭(zhēng)程度的均值為0.72，移動(dòng)電話(huà)競(jìng)爭(zhēng)程度的均值為0.78，互聯(lián)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度的均值為0.90。此外，我們還從世界銀行ICT數(shù)據(jù)庫(kù)得到固定電話(huà)、移動(dòng)電話(huà)和互聯(lián)網(wǎng)的資費(fèi)和普及率指標(biāo)。

三是政府治理指標(biāo)，這部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)自Kaufmann（2007），這是世界銀行建立的度量各國(guó)政府治理狀況的指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系包含政府的可問(wèn)責(zé)性、政治穩(wěn)定性、政府有效性、規(guī)制質(zhì)量、法治程度和腐敗的控制等幾個(gè)指標(biāo)。[22]這個(gè)指標(biāo)體系的數(shù)據(jù)來(lái)源于世界發(fā)展論壇的全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告、世界銀行商業(yè)環(huán)境問(wèn)卷調(diào)查、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、非洲開(kāi)發(fā)銀行等30多個(gè)世界著名機(jī)構(gòu)建立的政府治理數(shù)據(jù)庫(kù)。世界銀行通過(guò)對(duì)不同來(lái)源的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行加總和加權(quán)處理，得到描述各國(guó)政府治理狀況的權(quán)威數(shù)據(jù)庫(kù)。

四、參數(shù)估計(jì)結(jié)果及分析

根據(jù)前面設(shè)定的模型，我們使用國(guó)際電信聯(lián)盟和世界銀行的數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行估計(jì)。為反映規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性對(duì)規(guī)制體制設(shè)計(jì)的影響，我們?cè)O(shè)定了兩個(gè)不同的模型，其中模型1不考慮規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的影響，模型2則反映了該變量的影響。參數(shù)估計(jì)結(jié)果如表2所示，其中第2列和第5列為參數(shù)估計(jì)值，第3列和第6列給出解釋變量的邊際效應(yīng)，即相應(yīng)變量每變動(dòng)一單位，選擇統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)的概率將變化多少。需要說(shuō)明的是，對(duì)于表2中給出的邊際效應(yīng)，如果所對(duì)應(yīng)的變量是虛擬變量，則邊際效應(yīng)反映的是該變量從0到1所產(chǎn)生的選擇概率變化。

規(guī)制制度設(shè)計(jì)遵循的一個(gè)基本原則是，規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)保證其獨(dú)立性，以避免政治力量對(duì)規(guī)制過(guò)程和規(guī)制決策的干擾。為此，從實(shí)證角度我們首先關(guān)注的是，規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是否影響規(guī)制體制設(shè)計(jì)。理論上來(lái)講，融合的規(guī)制體制意味著規(guī)制決策更集中，因此，政治力量更容易干預(yù)，這也是為什么在計(jì)劃體制下，主要通過(guò)設(shè)置大而全的超級(jí)行政機(jī)構(gòu)，來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)施有效控制。但另一方面，集中的規(guī)制體制又可以減少協(xié)調(diào)成本，提高規(guī)制效率，這正是實(shí)施大部制的主要原因。實(shí)證結(jié)果顯示，規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性對(duì)于是否選擇統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)的影響并不顯著。對(duì)于三網(wǎng)融合的規(guī)制體制設(shè)計(jì)，這個(gè)實(shí)證結(jié)果的含義是，從規(guī)制機(jī)構(gòu)改革的路徑來(lái)講，可以在沒(méi)有建立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，或者說(shuō)在沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“政監(jiān)分離”之前，先實(shí)現(xiàn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的融合，對(duì)電信和廣電實(shí)施統(tǒng)一規(guī)制。

表2 電信規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性與電信、廣電規(guī)制體制的Probit選擇模型

在模型2中，除規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性變量不顯著外，還有一部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)變量和通信市場(chǎng)變量不顯著，去掉不顯著變量重新估計(jì)得到模型3的估計(jì)結(jié)果（見(jiàn)表3）。

表3 電信、廣電規(guī)制體制的Probit選擇模型（模型3）

估計(jì)結(jié)果顯示：第一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素對(duì)是否選擇統(tǒng)一規(guī)制機(jī)制有顯著影響。人口總數(shù)越高和密度越低，選擇統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)的可能性越大。一方面隨著人口總數(shù)的增加，規(guī)制的復(fù)雜性就會(huì)隨之增加，統(tǒng)一規(guī)制有助于協(xié)調(diào)各方訴求；另一方面人口密度越低，覆蓋地域面積就越廣泛，集中的規(guī)制機(jī)構(gòu)越能更好地保障規(guī)制一致性。邊際效應(yīng)估計(jì)結(jié)果顯示，當(dāng)人口數(shù)增加1百萬(wàn)和人口密度減少1人/平方公里時(shí)，選擇統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)的概率分別增加0.05%和0.01%。

第二，電信技術(shù)和市場(chǎng)發(fā)展程度對(duì)統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)的選擇有顯著影響。一個(gè)非常有意思的結(jié)果是，互聯(lián)網(wǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)的程度越高，互聯(lián)網(wǎng)普及程度越大，選擇統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)的概率就越大。其中，當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)由壟斷變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)時(shí)，選擇統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)的概率將提高60%。此外，互聯(lián)網(wǎng)普及程度每提高1%，選擇統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)的概率就會(huì)提高1.53%。產(chǎn)生該結(jié)果的原因在于：一方面，互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制與三網(wǎng)融合下對(duì)電信業(yè)務(wù)和廣電業(yè)務(wù)的規(guī)制有相似之處。目前，電信規(guī)制機(jī)構(gòu)普遍具備了互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)，包括市場(chǎng)、技術(shù)、業(yè)務(wù)等方面，如果互聯(lián)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度很高，說(shuō)明電信規(guī)制機(jī)構(gòu)更有可能借鑒已有規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，有效地承擔(dān)三網(wǎng)融合以后的規(guī)制職責(zé)。需要特別指出的是，在互聯(lián)網(wǎng)日益發(fā)展的當(dāng)今，電信和廣電部門(mén)又都面臨相同的內(nèi)容規(guī)制問(wèn)題，只不過(guò)兩者的定位略有差異。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)代表著電信和廣電未來(lái)技術(shù)發(fā)展的主要趨勢(shì)，模型中的互聯(lián)網(wǎng)變量代表了這種技術(shù)融合的影響，而這種技術(shù)融合要求統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)，這正好反映了規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)對(duì)技術(shù)理性的依賴(lài)。

除了互聯(lián)網(wǎng)以外，移動(dòng)電話(huà)資費(fèi)也會(huì)對(duì)是否選擇統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)產(chǎn)生影響。模型結(jié)果顯示，移動(dòng)電話(huà)每月資費(fèi)每提高1美元，選擇統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)的概率減少4.2%。由于在基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)中，移動(dòng)電話(huà)是競(jìng)爭(zhēng)程度最高、收入份額最高的業(yè)務(wù)，因此，移動(dòng)資費(fèi)水平越高就意味著電信市場(chǎng)成熟程度越低，從而融合后廣電進(jìn)入電信領(lǐng)域的盈利空間越大，規(guī)制機(jī)構(gòu)出于行業(yè)保護(hù)的目的，限制對(duì)方進(jìn)入的可能性就越大，因而更需要統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)。但另一方面，在電信市場(chǎng)成熟程度比較低時(shí)，市場(chǎng)空間相對(duì)比較大，限制對(duì)方進(jìn)入的必要性就越小，選擇統(tǒng)一規(guī)制的可能性也就越小。我們的實(shí)證結(jié)果顯示，限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的影響相對(duì)更大。

另一個(gè)有意思的結(jié)果是，電信產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)是否選擇統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)也有顯著影響。我們?cè)谀Ｐ椭杏霉潭娫?huà)的私有產(chǎn)權(quán)比重來(lái)刻畫(huà)這種影響。實(shí)證結(jié)果顯示，固定電話(huà)的產(chǎn)權(quán)私有化程度越高，選擇統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)的可能性越小；反過(guò)來(lái)講，融合的規(guī)制機(jī)構(gòu)更適合于以公有產(chǎn)權(quán)為主的電信市場(chǎng)的規(guī)制。

第三，政府治理能力變量對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的影響。理論上講，規(guī)制機(jī)構(gòu)的制度理性意味著規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)要與政府能力相吻合。模型實(shí)證結(jié)果顯示，政府可問(wèn)責(zé)性越強(qiáng)，政治穩(wěn)定性越高，選擇統(tǒng)一規(guī)制的概率越大。政府腐敗控制能力提高1%，選擇統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)的概率提高0.78%。前面綜述中已經(jīng)分析過(guò)，分設(shè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的重要原因是防范或限制規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)形成“政企同謀”。因此，在其他因素不變的情況下，當(dāng)政府越清廉時(shí)，就越不需要通過(guò)分設(shè)規(guī)制機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督，而應(yīng)該直接選擇統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)。

我們的實(shí)證結(jié)果還顯示，法治程度對(duì)統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)選擇的影響是負(fù)的。對(duì)于規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)來(lái)講，法治程度越高，規(guī)制機(jī)構(gòu)間的職責(zé)劃分就越清晰，相互交叉或重疊的職能越少；同時(shí)，即便有規(guī)制沖突，也可以依法處理，因此，就沒(méi)有強(qiáng)行設(shè)立融合統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)的必要了。此時(shí)，分設(shè)規(guī)制機(jī)構(gòu)將更有助于發(fā)揮各個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)規(guī)制能力，提高規(guī)制效率。

綜上所述，本文的實(shí)證結(jié)果與現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)理論基本一致，我們不但證實(shí)了產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征和國(guó)家制度安排將影響三網(wǎng)融合下規(guī)制體制的選擇，而且經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素也會(huì)對(duì)此產(chǎn)生重要影響。同時(shí)，我們也觀(guān)察到，不同國(guó)家由于各方面條件的不同，最終設(shè)置的規(guī)制架構(gòu)也有所不同。那么，一個(gè)自然而然的問(wèn)題是，在當(dāng)前的國(guó)情條件下，我國(guó)究竟應(yīng)選擇什么樣的規(guī)制體制呢？為了回答這個(gè)問(wèn)題，我們采用基準(zhǔn)比較的方法（Benchmarking model），利用前面估計(jì)出的模型來(lái)預(yù)測(cè)中國(guó)選擇統(tǒng)一規(guī)制體制的概率。代入相應(yīng)變量的中國(guó)值，就得到表4的預(yù)測(cè)結(jié)果。

表4 中國(guó)選擇電信和廣電統(tǒng)一規(guī)制的概率

表4中的預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，相對(duì)于樣本中采用統(tǒng)一規(guī)制體制的均值（0.58），無(wú)論相對(duì)哪種模型設(shè)定，我國(guó)選擇統(tǒng)一規(guī)制的概率都非常高，這意味著我國(guó)應(yīng)選擇融合的規(guī)制機(jī)構(gòu)。根據(jù)我們的模型設(shè)定，做出這樣的選擇的主要原因是：中國(guó)的人口數(shù)很大，規(guī)制機(jī)構(gòu)的決策目標(biāo)更為復(fù)雜，統(tǒng)一規(guī)制有助降低協(xié)調(diào)成本；互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)已引入競(jìng)爭(zhēng)，普及率也在快速提升，電信和廣電的技術(shù)和業(yè)務(wù)趨同度增強(qiáng)；電信和廣電都是國(guó)有控股，私有化程度很低，分設(shè)規(guī)制機(jī)構(gòu)必要性很弱；中國(guó)的法治發(fā)展程度尚不完善，設(shè)立統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)有助于減少推諉扯皮、選擇性執(zhí)法及限制競(jìng)爭(zhēng)等行為，提高規(guī)制效率。

五、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)建立三網(wǎng)融合時(shí)代各國(guó)設(shè)置電信與廣電行業(yè)規(guī)制體制的Probit選擇模型，利用國(guó)際電信聯(lián)盟和世界銀行相關(guān)數(shù)據(jù)，分析了信息通信市場(chǎng)、國(guó)家制度環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素對(duì)三網(wǎng)融合下規(guī)制體制設(shè)計(jì)的影響。我們的實(shí)證結(jié)果顯示，與現(xiàn)有規(guī)制制度設(shè)計(jì)理論一致，產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征和國(guó)家制度環(huán)境，是影響三網(wǎng)融合下規(guī)制體制設(shè)計(jì)的重要因素。此外，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素也會(huì)對(duì)此產(chǎn)生重要影響。需要強(qiáng)調(diào)的是，這些因素對(duì)于規(guī)制體制的影響非常復(fù)雜，這說(shuō)明盡管規(guī)制體制設(shè)計(jì)需要遵循一些基本原則，但不同國(guó)家可能會(huì)依據(jù)不同的國(guó)情得出不同的選擇。

利用國(guó)際基準(zhǔn)比較方法，我們得出的政策結(jié)論是，我國(guó)應(yīng)該選擇統(tǒng)一規(guī)制體制，以適應(yīng)三網(wǎng)融合的要求。在中國(guó)現(xiàn)有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和制度條件下，導(dǎo)致這一結(jié)果的首要因素是互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為了適應(yīng)融合的技術(shù)趨勢(shì)，促進(jìn)業(yè)務(wù)和市場(chǎng)的發(fā)展，需要一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)制框架來(lái)推動(dòng)，這是技術(shù)理性的內(nèi)在要求。在國(guó)家制度層面，不同的制度參數(shù)對(duì)于規(guī)制體制的影響是不同的，但總體來(lái)看，現(xiàn)有的制度能力也支持設(shè)立融合的規(guī)制機(jī)構(gòu)，以減少協(xié)調(diào)成本、選擇性執(zhí)法和限制競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。

我們的實(shí)證結(jié)果對(duì)于后三網(wǎng)融合時(shí)代的規(guī)制改革也有重要意義。盡管從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是樹(shù)立規(guī)制權(quán)威、提高規(guī)制效率的一個(gè)重要的制度保證，但是建立統(tǒng)一的規(guī)制體制并不一定以規(guī)制獨(dú)立性為前提。這意味著，如果出于某種原因，電信和廣電規(guī)制機(jī)構(gòu)除了需要承擔(dān)促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的職能外，還需要在一定時(shí)期內(nèi)承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國(guó)資保值增值和做大做強(qiáng)等職能，但這種制度設(shè)計(jì)并不妨礙推進(jìn)以融合為導(dǎo)向的規(guī)制機(jī)構(gòu)改革。實(shí)際上，選擇統(tǒng)一規(guī)制體制也是與我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的大部制改革方向一致的。

[1]Glaeser E.L.，A.Shleifer.The Rise of Regulatory State[J].Journal of Economic Literature,2003，(XLI)：401-425.

[2]Majone G..From the Positive to the Regulatory State∶Causes and Consequences of Changes in the Mode of Governance[R].Working Paper,Estudio,1997.

[3]劉俊杰.技術(shù)創(chuàng)新、規(guī)制重建與中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng),2005，(5)：94-97.

[4]Laffont J.J..Regulation and Development[M].Cambridge∶Cambridge University Press,2005.

[5]Laffont J.J.，J.Tirole.Competition in Telecommunications[M].Cambridge,MA∶MIT Press,2000.

[6]Waterman D..The Economics of Media Programming[M].Handbook of Media Management and Economics，London：Lawrence Erlbaum Associates Publishers,2004.

[7]Crampes C.， A.Hollander.The Regulation of Audiovisual Content∶Quotas and Conflicting Objectives[J].Journal of Regulatory Economics,2008,(34)∶195-219.

[8]Crampes C.，A.Hollander.Triple Play Time[J].Communications&Strategies,2006,(63)∶51-71.

[9]袁明圣.政府規(guī)制的主體問(wèn)題研究[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2007，(5)：58-62.

[10]Stigler G..The Economic Theory of Regulation[J].Bell Journal of Economics,1971,(2)∶3-21.

[11]Peltzman S..The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation[J].Brookings Papers on Economic Activity,Microeconomics，1989,1-60.

[12]Sah R.，J.Stiglitz.The Architecture of Economic Systems∶Hierarchies and Polyarchies[J].American Economic Review,1986,(76)∶716-727.

[13]Baron D.，R.Myerson.Regulating a Monopoly with Unknown Cost[J].Econometrica,1982,(50)∶911-930.

[14]Laffont,J.J.，Martimort.Separation of Regulators Against Collusive Behavior[J].Rand Journal of Economics,1999,(30)∶232-262.

[15]Baron D.，D.Besanko.Information,Control and Organizational Structure[J].Journal of Economics and Management Strategy,1992,(1)∶237-275.

[16]Bardhan P.，D.Mookherjee.Relative Capture of Local and Central Government∶An Essay in the Political Economy of Regulation[M].University of California,Berkeley,1999.

[17]Estache A.，L.W.Lewis.Towards a Theory of Regulation for Developing Countries∶Following Jean-Jacques Laffont’s Lead[J].Journal of Economic Literature,2009,(47)∶729-770.

[18]陳富良.S-P-B規(guī)制均衡模型及其修正[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2002,（7）：12-15.

[19]Djankov S.,R.L.Porta,F.Lopez-de-Silanes，A.Shleifer.The Regulation of Entry[J].Quarterly Journal of Economics,2002,(117)∶1-37.

[20]Djankov S.,R.L.Porta,F.Lopez-de-Silanes，A.Shleifer.Courts[J].Quarterly Journal of Economics,2003,(118)∶453-517.

[21]Shleifer A..Efficient Regulation[A].in∶Regulation vs.Litigation∶Perspectives from Economics and Law[M].Cambridge∶National Bureau of Economic Research.Inc,2010.

[22]Kaufmann D,A.Kraay，Mastruzzi.Governance Matters VI∶Governance Indicators for 1996-2006[R].World Bank Policy Research Working Paper No.4280,2007.

[23]Green W.H..Econometric Analysis,Upper Saddle River[M].NJ∶Prentice Hall,2000.

[24]ITU Regulators Dataset[EB/OL].http∶//www.itu.int/ITU-D/ICTEYE/Regulators/Regulators.aspx,2010.

[25]The World Bank.The Little Data Book on Information and Communication Technology[R].Washington DC∶The World Bank,2010.