論績(jī)效預(yù)算與現(xiàn)代大學(xué)制度的耦合

陳愛成

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）提出要完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，其政策涵義正如國家教育咨詢委員會(huì)委員、教育部教育發(fā)展研究中心張力主任所言，“就是要立足構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系這一核心環(huán)節(jié),重點(diǎn)解決好三大問題，即政府怎么依法管學(xué)校辦學(xué)校，學(xué)校怎么形成好的治理結(jié)構(gòu)，社會(huì)怎么對(duì)學(xué)校參與和監(jiān)督”。社會(huì)各界對(duì)此進(jìn)行了有益的理論探索和具體實(shí)踐，主要從教育學(xué)角度探討現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)容、運(yùn)行程序和方法等，并未形成完善的現(xiàn)代大學(xué)制度運(yùn)行體系，尤其是缺乏現(xiàn)代大學(xué)制度運(yùn)行的體制性保證。如果把現(xiàn)代大學(xué)制度作為電源，這種體制性保證就是導(dǎo)體或運(yùn)行載體，沒有它現(xiàn)代大學(xué)制度的優(yōu)勢(shì)很難發(fā)出耀眼的光輝。因此，我們必須拓寬視野，結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)理論和方法，尋求一種運(yùn)行載體或運(yùn)行平臺(tái)，以保證現(xiàn)代大學(xué)制度的有效運(yùn)行。

一、績(jī)效預(yù)算的本質(zhì)

績(jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心、貫穿以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式，它強(qiáng)調(diào)以結(jié)果作為公共財(cái)政資金配置的依據(jù)，包括了從財(cái)政資金分配（事前的績(jī)效預(yù)算評(píng)估）、管理執(zhí)行（事中的過程評(píng)價(jià)）、使用到評(píng)估（事后的結(jié)果評(píng)價(jià)）的整個(gè)過程。我國財(cái)政部科研所白景明教授對(duì)績(jī)效預(yù)算下了一個(gè)通俗的定義：政府撥款要看效果。也就是說，績(jī)效預(yù)算特別強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的結(jié)果，要求按照一定的標(biāo)準(zhǔn)衡量部門工作的效果，并依此決定預(yù)算支出。

就高等學(xué)校而言，績(jī)效預(yù)算的責(zé)任主體包括代表全體人民利益并對(duì)全體人民利益負(fù)責(zé)的各級(jí)人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“人大”）、政府教育主管部門（以下簡(jiǎn)稱“政府”）、高等學(xué)校及其所屬單位、部門，以及個(gè)人。與之相對(duì)應(yīng)，績(jī)效預(yù)算包括四個(gè)層次，一是人大對(duì)政府的預(yù)算管理，二是政府對(duì)所屬高校的預(yù)算管理，三是高校對(duì)內(nèi)部所屬單位、部門的預(yù)算管理，四是高校內(nèi)部所屬單位、部門對(duì)個(gè)人的預(yù)算管理。上一層級(jí)的責(zé)任主體同時(shí)也是下一層級(jí)的責(zé)任主體的資源分配者。

高?？?jī)效預(yù)算的績(jī)效不僅是一個(gè)“量”的概念，還具有“質(zhì)”的內(nèi)涵，包括業(yè)績(jī)、效率和效果三個(gè)要素?！皹I(yè)績(jī)”是指責(zé)任主體的產(chǎn)出，可用產(chǎn)出數(shù)量與產(chǎn)出質(zhì)量等級(jí)的乘積表示，“效率”是指責(zé)任主體的投入—產(chǎn)出比，即產(chǎn)出/投入，而“效果”則是指產(chǎn)出的公益性，即責(zé)任主體的社會(huì)價(jià)值取向。因此，績(jī)效預(yù)算實(shí)際上包含三個(gè)過程：一是責(zé)任主體圍繞大學(xué)宗旨和職能，根據(jù)外部環(huán)境和內(nèi)部條件對(duì)產(chǎn)出進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，明確預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，提出資金預(yù)算或請(qǐng)求；二是資源分配者利用預(yù)算這一主線對(duì)責(zé)任主體資金的使用績(jī)效進(jìn)行控制與考核；三是納稅人、學(xué)生家長、教師、所在社區(qū)或地方等財(cái)務(wù)資源、人力資源和物力資源供給者等利益相關(guān)者對(duì)責(zé)任主體資金使用效率、效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

二、績(jī)效預(yù)算與現(xiàn)代大學(xué)制度的耦合機(jī)理

西方高校實(shí)踐表明，績(jī)效預(yù)算徹底改變了現(xiàn)行預(yù)算只重投入不重產(chǎn)出的痼疾，有利于提高責(zé)任主體的管理水平和資金使用績(jī)效，促進(jìn)高校辦學(xué)水平的提升。Carl R.Borgia and Randolph S.Coyner（1996）在“高等教育機(jī)構(gòu)預(yù)算系統(tǒng)的提升和成功”一文最后指出，盡管績(jī)效預(yù)算存在一些缺陷，但是，美國大學(xué)從傳統(tǒng)增量預(yù)算到績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)變總體上是成功的。因?yàn)檫@一預(yù)算系統(tǒng)有利于提高資金的使用效益，增加大學(xué)的研究成果。但如果我們深入分析績(jī)效預(yù)算的本質(zhì)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，績(jī)效預(yù)算制度在完善現(xiàn)代大學(xué)制度上也具有其他制度不可替代的作用，實(shí)際上已經(jīng)成為現(xiàn)代大學(xué)制度運(yùn)行的載體?，F(xiàn)根據(jù)《綱要》的要求，結(jié)合中國高校實(shí)際，對(duì)績(jī)效預(yù)算與現(xiàn)代大學(xué)制度的耦合機(jī)理分析如下：

1、績(jī)效預(yù)算與公辦高等學(xué)校要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制

《綱要》提出“公辦高等學(xué)校要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。高等教育法規(guī)定，校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作。但在具體實(shí)踐中黨政之間長期存在剪不斷理還亂的復(fù)雜關(guān)系。實(shí)行績(jī)效預(yù)算制度，首先必須解決的問題是誰對(duì)績(jī)效預(yù)算制度建立、執(zhí)行負(fù)責(zé)。我國香港和美國、澳大利亞高校的普遍做法是設(shè)立專門的預(yù)算委員會(huì)來對(duì)績(jī)效預(yù)算制度負(fù)責(zé)。根據(jù)我國的國情及高等教育法規(guī)定，應(yīng)將預(yù)算委員會(huì)設(shè)在黨委會(huì)，由黨委書記對(duì)績(jī)效預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)等制度的建立程序和實(shí)施步驟負(fù)責(zé)。但預(yù)算委員會(huì)成員主要應(yīng)當(dāng)由民主選舉的教授代表、學(xué)科帶頭人組成，依據(jù)大學(xué)所處的層次、辦學(xué)的領(lǐng)域，大學(xué)自身的優(yōu)勢(shì)等，將教學(xué)資源優(yōu)先分配于最體現(xiàn)學(xué)校特色、最體現(xiàn)學(xué)校優(yōu)勢(shì)、最具有發(fā)展?jié)摿Φ膶W(xué)科專業(yè)的建設(shè)上，以提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，保證教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)等大學(xué)使命的充分履行。而高校校長及其行政管理系統(tǒng)主要為高?？?jī)效預(yù)算執(zhí)行效果的提升提供服務(wù)，并作為大學(xué)校長及其行政管理人員選拔、任用的主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，依此實(shí)現(xiàn)黨政之間的平衡和協(xié)調(diào)。

2、績(jī)效預(yù)算與擴(kuò)大高等學(xué)校及其所屬單位、部門的辦學(xué)自主權(quán)

《綱要》提出要“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。擴(kuò)大高校及所屬單位、部門辦學(xué)自主權(quán)并不是難事，難的是如何讓高校及所屬單位、部門、個(gè)人等責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，這種責(zé)任就是充分履行大學(xué)使命。而“績(jī)效預(yù)算本質(zhì)上屬于分權(quán)化改革”，是高校及其所屬單位、部門、個(gè)人各項(xiàng)工作的“指揮棒”。實(shí)行績(jī)效預(yù)算制度，可以通過資源分配與預(yù)算績(jī)效（包括政府對(duì)人大的績(jī)效承諾，高校對(duì)政府的績(jī)效承諾和高校所屬單位、部門對(duì)高校的績(jī)效承諾，以及個(gè)人對(duì)高校所屬單位、部門的績(jī)效承諾，即下一層級(jí)責(zé)任主體對(duì)上一層級(jí)責(zé)任主體的績(jī)效目標(biāo)承諾）掛鉤來促進(jìn)責(zé)任主體以更多、更好的績(jī)效承諾獲取更多的資源分配，而資源分配者通過績(jī)效預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核、評(píng)價(jià)來強(qiáng)化高校及所屬單位、部門的責(zé)任意識(shí)，督促責(zé)任主體按預(yù)算績(jī)效的要求完成工作目標(biāo)。對(duì)規(guī)模過大，管理層級(jí)過多，管理幅度過寬的高校尤其必須通過績(jī)效預(yù)算找到集權(quán)管理與分權(quán)管理的平衡點(diǎn)。因此，績(jī)效預(yù)算這支“緊箍咒”能夠避免辦學(xué)自主權(quán)“一管就死，一放就亂”的尷尬局面。

3、績(jī)效預(yù)算與去行政化

《綱要》提出要“探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”。目前我國高校行政化傾向比較嚴(yán)重，正損害著大學(xué)“只服從真理”、“學(xué)術(shù)至上”的價(jià)值觀。因此，部分高校已開始去行政化管理模式，如山東大學(xué)、吉林大學(xué)等少數(shù)幾所高校的校長退出學(xué)術(shù)委員會(huì)，試圖推動(dòng)行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)教授、學(xué)科帶頭人治學(xué)。但高校去行政化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，僅僅取消行政級(jí)別并不能帶來預(yù)期效果。這是因?yàn)樾姓芾砟Ｊ讲皇钦⒏咝Ｐ姓芾砣藛T刻意追求的，而是大學(xué)制度不完善造成的后果。取消行政級(jí)別不僅沒有必要，而且可能降低高校的社會(huì)地位，挫傷高校管理人員的積極性。正如中山大學(xué)原校長黃達(dá)人所說，“高校去行政化的關(guān)鍵不在取消大學(xué)校長行政級(jí)別。在學(xué)校里，不要用行政的手段去決定學(xué)術(shù)的問題，這才是高校去行政化的關(guān)鍵”。高校衽績(jī)效預(yù)算，一方面，資源分配者根據(jù)責(zé)任主體的預(yù)算績(jī)效分配資源，評(píng)價(jià)實(shí)際執(zhí)行結(jié)果，并作為下一輪資源分配的依據(jù)之一，也作為行政管理人員工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，各責(zé)任主體只對(duì)預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，對(duì)高校職能負(fù)責(zé)。這樣，政府沒有必要也不應(yīng)當(dāng)過多干預(yù)所屬高校的內(nèi)部管理，政校自然分開；同時(shí)，高校的上層領(lǐng)導(dǎo)也沒有權(quán)力過多干預(yù)所屬單位、部門和教師個(gè)人的日常管理和學(xué)術(shù)研究方向，主觀能動(dòng)性自然得到發(fā)揮；另一方面，高校行政管理人員也不會(huì)爭(zhēng)搶學(xué)術(shù)資源，因?yàn)橛锌?jī)效評(píng)價(jià)制度“威脅”存在。如果資源分配與責(zé)任主體績(jī)效不掛鉤，這不僅對(duì)納稅人不負(fù)責(zé)任，也不利于促進(jìn)高校履行社會(huì)責(zé)任。

4、績(jī)效預(yù)算與教授治學(xué)、發(fā)揮教職工代表大會(huì)的作用

《綱要》提出要“充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用。探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用。加強(qiáng)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)建設(shè)，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用?！边@是完善大學(xué)制度必須解決的難題之一。我們知道，學(xué)術(shù)權(quán)與資源分配權(quán)密不可分，而績(jī)效預(yù)算制度能夠?qū)崿F(xiàn)兩權(quán)的有機(jī)結(jié)合。首先，預(yù)算委員會(huì)對(duì)績(jī)效預(yù)算中有關(guān)“學(xué)術(shù)”的資源分配方案有權(quán)根據(jù)高校發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行審查，最終是否批準(zhǔn)也由預(yù)算委員會(huì)說了算，校長一人是否退出學(xué)術(shù)委員會(huì)并不重要。上世紀(jì)前半葉的北大和清華，前者校長治校，后者教授治校，西方頂級(jí)大學(xué)也沒有讓校長全部退出學(xué)術(shù)。校長與教授、行政與學(xué)術(shù)的對(duì)立主要是資源配置權(quán)力安排問題。只有預(yù)算委員會(huì)控制學(xué)術(shù)資金分配權(quán)并監(jiān)督資金使用績(jī)效，才能對(duì)學(xué)校的學(xué)科發(fā)展、課程設(shè)置、人才培養(yǎng)、教學(xué)科研成果評(píng)定等發(fā)揮學(xué)術(shù)控制、評(píng)價(jià)職能。如果沒有績(jī)效預(yù)算這一體制性措施，學(xué)術(shù)委員會(huì)就成為一種擺設(shè)；其次，績(jī)效預(yù)算的觸角延伸到高校的每一個(gè)組織或個(gè)人，內(nèi)容滲透到高校日常管理活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，從某種程度上講績(jī)效預(yù)算可以代替高校日常管理。而且績(jī)效預(yù)算的編制過程，是一個(gè)自上而下、自下而上反復(fù)討論的過程，國外高等學(xué)校預(yù)算草案和定稿都向全校公示，高等學(xué)校師生對(duì)預(yù)算有知情權(quán)，這有利于廣大職工對(duì)預(yù)算的制定和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)高校民主管理、科學(xué)管理。

三、基于完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度要求的績(jī)效預(yù)算制度變革

1、建立以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)高校進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，其實(shí)在歐美國家早就推行。1986年，英國副校（院）長和校長協(xié)會(huì)和大學(xué)撥款委員會(huì)（CVCP/UGC）工作小組聯(lián)合編制的《英國大學(xué)管理統(tǒng)計(jì)和績(jī)效指標(biāo)體系》和美國泰勒（Taylor）等人在《改進(jìn)高等教育績(jī)效的戰(zhàn)略指標(biāo)》一書中所提出的包括55個(gè)指標(biāo)的指標(biāo)體系。這些指標(biāo)我們不能照搬照抄，必須結(jié)合中國國情和中國高校的現(xiàn)狀、特點(diǎn)，形成具有中國特色的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)，而且不同層次、不同領(lǐng)域的高校績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)也不能完全相同，必須有利于體現(xiàn)高校的辦學(xué)特色。2003年，我國《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評(píng)估方案（試行）》也制定了一些評(píng)價(jià)高校的指標(biāo)，但并未與績(jī)效預(yù)算制度聯(lián)系，且評(píng)價(jià)內(nèi)容過于全面、具體，甚至包含了高校管理的全部過程，這無異于“集團(tuán)軍司令一直控制到班長”，容易束縛責(zé)任主體的思維和創(chuàng)新精神，進(jìn)而導(dǎo)致教條主義盛行和形式主義泛濫。2009年，中央教育科學(xué)研究所高等教育研究中心發(fā)布了《中國高等學(xué)?？?jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》，該報(bào)告篩選出最初的14項(xiàng)投入指標(biāo)和16項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)，充分反映高校辦學(xué)在人力、財(cái)力、物力三方面的投入以及高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)三方面的職能。這一報(bào)告是依據(jù)產(chǎn)出與投入之比對(duì)高校進(jìn)行的相對(duì)評(píng)價(jià)，對(duì)豐富高校評(píng)價(jià)內(nèi)容和方式、合理配置高校資源有重大指導(dǎo)意義。但報(bào)告仍受到諸多質(zhì)疑，尤其是沒有結(jié)合預(yù)算管理要求，將投入用價(jià)值形式表現(xiàn)出來，也沒有與現(xiàn)代大學(xué)制度建立相聯(lián)系，因而它不是真正意義的績(jī)效預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評(píng)價(jià)報(bào)告。而建立一套科學(xué)的、以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是績(jī)效預(yù)算作為現(xiàn)代大學(xué)制度運(yùn)行平臺(tái)的基礎(chǔ)。

2、實(shí)行長、短期結(jié)合的考核評(píng)價(jià)周期。目前高校對(duì)教學(xué)科研人員進(jìn)行考核受到一些批評(píng)，少數(shù)同志認(rèn)為對(duì)進(jìn)行考核是把高校教師當(dāng)作一線操作工，似乎不考核就能出學(xué)術(shù)大師，培養(yǎng)出一流人才，把充分履行教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)職責(zé)完全寄托于高校教師的“自覺行為”或“成癮行為”，顯然是不正確的。我國高校面臨的問題不是要不要考核，而是建立什么樣考核指標(biāo)，考核周期應(yīng)當(dāng)多長。績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)周期可根據(jù)責(zé)任主體負(fù)責(zé)人的任期確定，也可參照課題申報(bào)辦法，由個(gè)人確定評(píng)價(jià)周期，但必須有階段成果，實(shí)行長、短期結(jié)合的考核評(píng)價(jià)周期。

3、將物力資源也納入績(jī)效預(yù)算體系。資源是高校賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和源泉，主要由高校的利益相關(guān)者們提供。如果試圖將全部現(xiàn)實(shí)和潛在眾多利益相關(guān)者提供的資源都納入高?？?jī)效預(yù)算是不可能的，原因是在現(xiàn)有的理論基礎(chǔ)和技術(shù)條件下許多無形資源無法識(shí)別和計(jì)量。但將物力資源（土地、房屋、車輛、教學(xué)儀器設(shè)備等）和財(cái)務(wù)資源（來自國家、學(xué)生家長、社會(huì)組織的貨幣資金）一起納入績(jī)效預(yù)算體系不僅是必要的，也是可行的。傳統(tǒng)的績(jī)效預(yù)算管理方法只是將財(cái)務(wù)資源納入預(yù)算管理體系,俗稱“要錢預(yù)算”，而將物力資源排除在預(yù)算體系之外，這種預(yù)算導(dǎo)致責(zé)任中心不注意物力資源的管理和使用，忽視人財(cái)物三種資源的有效配置，結(jié)果是財(cái)力資源緊張與物力資源使用低效率并存。因此，將物力資源納入預(yù)算管理體系，有利于加強(qiáng)政府對(duì)高校的資源管理，提高高校及各部門單位資源的使用效率和效果，提高教育質(zhì)量。

4、建立符合高校法人治理結(jié)構(gòu)要求的績(jī)效預(yù)算體制。高校法人治理結(jié)構(gòu)，是指在一定的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)高校的教育目標(biāo)，就高校內(nèi)部治理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置及其相互之間權(quán)力配置、制衡與激勵(lì)等所進(jìn)行的制度安排以及對(duì)高校與外部利益相關(guān)者等關(guān)系進(jìn)行處理的機(jī)制安排。績(jī)效預(yù)算應(yīng)當(dāng)以特有合同（預(yù)算績(jī)效承諾）的方式規(guī)范高校與政府、高校與所屬單位、部門的資源配置關(guān)系，明確責(zé)任主體的績(jī)效，科學(xué)配置責(zé)任主體的責(zé)、權(quán)、利，并以此構(gòu)建高等學(xué)校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部行政體制和內(nèi)部學(xué)術(shù)體制，從而形成有機(jī)聯(lián)系、協(xié)調(diào)運(yùn)行的現(xiàn)代大學(xué)制度框架體系。

當(dāng)前我們最緊迫的任務(wù)是組織財(cái)經(jīng)專家和高教管理專家聯(lián)合攻關(guān)，根據(jù)中國的國情，對(duì)西方高校的績(jī)效預(yù)算制度的進(jìn)行改造，并“嫁接”于國內(nèi)高校的預(yù)算管理體制中，以推動(dòng)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的完善。