國家助學(xué)貸款：高校風(fēng)險(xiǎn)解構(gòu)及其后果闡釋

羅艷洪

一、引 言

實(shí)行助學(xué)貸款的歷史由來已久，早在20世紀(jì)初，就有西方國家實(shí)行了這項(xiàng)政策。幾乎與此同時(shí)，學(xué)者們就開始了對助學(xué)貸款的研究。助學(xué)貸款建立在成本分擔(dān)理論和教育機(jī)會均等理論基礎(chǔ)之上，前者認(rèn)為高等教育成本應(yīng)該由多方負(fù)擔(dān)，包括政府、學(xué)生、家長、高校和捐贈人等，他們可以用過去的收入（如存款）、現(xiàn)在的收入和未來的收入來分擔(dān)成本。學(xué)生貸款是讓學(xué)生用通過接受高等教育而提高的未來預(yù)期收入來分擔(dān)部分高等教育成本。后者認(rèn)為人人都具有相等的機(jī)會接受符合其能力發(fā)展的教育，教育機(jī)會均等是高等教育政策追求的核心價(jià)值，學(xué)生貸款政策是既公平又有效率的高校學(xué)生資助形式，是實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會公平的有效手段。1986年，我國開始了助學(xué)貸款的探索，1999年正式拉開了國家助學(xué)貸款的序幕。先后經(jīng)歷了準(zhǔn)備、試點(diǎn)、推廣、發(fā)展和完善階段。高校的作用也由過去的協(xié)助銀行作用進(jìn)一步上升為強(qiáng)化協(xié)助作用。拖欠現(xiàn)象是國家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)最直接的表現(xiàn)。但從文獻(xiàn)和資料來看，研究者主要是從銀行和政府的角度來討論這一問題，并強(qiáng)調(diào)樹立學(xué)生誠信意識和建立失信懲罰機(jī)制的重要性。而對高校在國家助學(xué)貸款中所扮演的角色、面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及這風(fēng)險(xiǎn)造成的后果卻受到忽視或是論述極少。

二、高校國家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)解構(gòu)

1.制度缺陷與政策風(fēng)險(xiǎn)

世界高等教育財(cái)政專家Johnstone教授認(rèn)為，助學(xué)貸款的主要問題是風(fēng)險(xiǎn)問題，即違約風(fēng)險(xiǎn)。Ziderman等則認(rèn)為，設(shè)立擔(dān)保人是保證學(xué)生貸款回收的有效辦法之一，政府應(yīng)該避免完全擔(dān)保，商業(yè)銀行也應(yīng)該分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)?？墒菑奈覈鷮W(xué)貸款的政策來看，高校要對國家助學(xué)貸款承擔(dān)相當(dāng)大的隱性擔(dān)保責(zé)任。2004年6月教育部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見》規(guī)定，按照“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的原則提取國家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。按當(dāng)年實(shí)際發(fā)放的國家助學(xué)貸款金額的一定比例對經(jīng)辦銀行給予補(bǔ)償，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金按照行政隸屬關(guān)系，由財(cái)政和高校各承擔(dān)50%，由國家助學(xué)貸款管理中心負(fù)責(zé)管理，?？顚Ｓ?。各普通高校應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，由財(cái)政部門在每年向普通高校返還按“收支兩條線”管理的學(xué)費(fèi)收入時(shí)，直接撥給同級教育主管部門。已有畢業(yè)學(xué)生進(jìn)入還款期的高校，其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金與上一學(xué)年度本校學(xué)生的金額違約率掛鉤，由國家助學(xué)貸款管理中心負(fù)責(zé)考核確定。這表明，高校所需要提留風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的比例是與其貸款貧困生的還貸能力高度相關(guān)的。若學(xué)生的還貸能力差，則高校所需提留的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金比例就高,所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也就相應(yīng)的大，反之，則越小。在學(xué)生違約不還或無法還貸時(shí)，這部分提留的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金則屬于銀行所有，在這種情況下，高校將產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)損失。

2.社會壓力與聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)

如果一所學(xué)校的貸款學(xué)生拖欠率過高，銀行出于對資金安全性的考慮就會逐漸減少或最終取消對于拖欠率高的高校的國家助學(xué)貸款，或有可能將其列入“黑名單”。該黑名單被公布后，無疑會影響到該校的社會聲譽(yù)。曾有媒體報(bào)道，列入全國商業(yè)銀行停貸“黑名單”的高校達(dá)到100多所，約占全國高校總數(shù)的10%。同時(shí)，按照國家助學(xué)貸款政策的有關(guān)規(guī)定，對助學(xué)貸款違約的學(xué)生，其姓名及其所在學(xué)校名字將會在社會公開媒體上曝光。如江蘇省教育部門就出臺了助學(xué)貸款違約通報(bào)制度。對在校生連續(xù)15個月以上不按期支付利息（或本金），借款人畢業(yè)后不及時(shí)向貸款銀行通報(bào)工作單位、聯(lián)系地址及其變動信息，且不按期還款逾期15個月以上的，將在省級以上新聞媒體和網(wǎng)站上以學(xué)校為單位予以通報(bào)。因此，高校將會因貸款學(xué)生的違約行為產(chǎn)生不可估量的聲譽(yù)損失。而目前，高校是否具有各項(xiàng)資助項(xiàng)目資格既是社會公眾評判高校實(shí)力的重要指標(biāo)之一，又是學(xué)生擇校的依據(jù)之一。很難想象，一所學(xué)生還貸能力和還貸意識都差的學(xué)校能獲得社會對其辦學(xué)能力的肯定以及獲得優(yōu)質(zhì)生源。

3.成本劣勢與管理風(fēng)險(xiǎn)

除211和985高校情況較好些外，辦學(xué)資金一直是阻礙中國大多數(shù)高校發(fā)展的軟肋。但在目前的實(shí)踐中，高校的學(xué)貸中心負(fù)責(zé)受理借款申請、簽訂合同、發(fā)放貸款、催收本息，國家助學(xué)貸款的拖欠使得高校必須花費(fèi)較高的代價(jià)來催收欠款，無疑將造成高校在成本上的增加，導(dǎo)致管理風(fēng)險(xiǎn)。國家助學(xué)貸款是面向每個具體的貧困學(xué)生發(fā)放的個人消費(fèi)信貸，因此具有筆數(shù)多、單筆額度小、涉及人數(shù)多的特點(diǎn)。在實(shí)施過程中，對每筆貸款的審核、調(diào)查、催收等各項(xiàng)手續(xù)一道都不能少，因而該業(yè)務(wù)的管理成本本身就很高。更重要的是，助學(xué)貸款所針對的人群是在校大學(xué)生，而大學(xué)生畢業(yè)以后的流動性非常大，“跳槽”頻繁，不利于高校對國家助學(xué)貸款的貸后管理，包括掌握畢業(yè)后的具體情況，及時(shí)與貸款本人聯(lián)系，并及時(shí)在貸款管理(貸后監(jiān)控機(jī)制)上做出反映等等。這種情況將會加劇貸款催收的難度，加劇高校的管理風(fēng)險(xiǎn)。而且高校為此建立的各級專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，為貸款學(xué)生建立的信用檔案、管理信息系統(tǒng)，以及相應(yīng)的管理辦法和具體操作手段也需要不斷完善，這都需要高校投入大量的人力、物力。

4.融資捆綁與關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)

銀行為了能使高校更好地配合其在國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)上的操作，尋求所謂的銀行與學(xué)校之間的“共贏”，往往會向國家助學(xué)貸款的借款學(xué)校提出一定的捆綁條件。例如：以助學(xué)貸款違約率高低作為向高校提供教學(xué)設(shè)備改造貸款、基本建設(shè)貸款的依據(jù)。但是從目前的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金實(shí)踐操作來看，其上限是根據(jù)歷年的不良貸款比例確定的（名義上采用招標(biāo)的方式，最高不得超過15%）。補(bǔ)償是一種事前行為，而那時(shí)真正的貸款風(fēng)險(xiǎn)尚未發(fā)生，因?yàn)槭艿絿液暧^經(jīng)濟(jì)狀況、畢業(yè)生就業(yè)形勢、學(xué)生經(jīng)濟(jì)條件和家庭狀況等各方面的影響，無法準(zhǔn)確預(yù)測學(xué)生畢業(yè)后的還款狀況，違約率是不確定的，導(dǎo)致銀行實(shí)際得到的補(bǔ)償與由于學(xué)生違約造成的損失不一致。并且，如果實(shí)際違約率不斷上升，超過上限，又會引起銀行的“惜貸”問題，銀行與學(xué)校合作關(guān)系破裂。因此，如果某高校畢業(yè)生貸款的拖欠率過高，以至于超過銀行的承受能力時(shí)，就極有可能破壞銀行和高校之間的“共贏”關(guān)系，形成利益上的分歧。隨之將有可能連帶地產(chǎn)生銀行和高校之間其他業(yè)務(wù)往來上的困難與障礙，給雙方都帶來損失。

三、高校國家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)后果闡釋

1.國家助學(xué)貸款政策的失靈

學(xué)生貸款由于其天然屬性使其成為一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)的貸款業(yè)務(wù)。而目前我國助學(xué)貸款政策中規(guī)定了高校承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，并且所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金與上一學(xué)年度本校學(xué)生的金額違約率掛鉤，但這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制有些欠合理。這種不合理將導(dǎo)致一種嚴(yán)重后果，即國家助學(xué)貸款政策的失靈。所謂國家助學(xué)貸款的政策失靈，是指在國家助學(xué)貸款的政策變革進(jìn)程中，由于多方利益博弈使制度安排的預(yù)期與效果之間存在明顯的偏差，致使國家助學(xué)貸款政策實(shí)施的結(jié)果偏離制度的預(yù)期。高校的職能主要是教學(xué)與科研及其管理，如果由高校來追討學(xué)生欠款并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這無疑讓高校處于一種多任務(wù)代理的情境之中，則任務(wù)履行的效果是可想而知的。助學(xué)貸款體現(xiàn)的是承辦銀行和貧困學(xué)生的借貸關(guān)系，高校只起中介或協(xié)助作用，在學(xué)生畢業(yè)以后，工作流動性大，高校也沒有能力來監(jiān)督學(xué)生歸還貸款。所以，一方面，學(xué)校為貧困生爭取貸款越多，學(xué)生畢業(yè)后，學(xué)校追蹤管理的難度就更大，高校又恰恰不具備銀行管理貸款的技術(shù)和人員，如果這些學(xué)生違約，學(xué)校所負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金就越多；另一方面，家庭經(jīng)濟(jì)條件差、所學(xué)專業(yè)前景和個人回報(bào)不佳的借款學(xué)生拖欠的可能性越大尤其是最初幾年，預(yù)期的違約率越高，學(xué)校潛在負(fù)擔(dān)的補(bǔ)償金就越多。高校分擔(dān)了部分風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上是成了借款學(xué)生違約時(shí)的連帶責(zé)任人。而學(xué)校也是風(fēng)險(xiǎn)中性的，高校會從自身的利益出發(fā)，盡可能地少爭取助學(xué)貸款，或者傾向于未來回報(bào)率較高或根本不是貧困生的學(xué)生，以減少自身的經(jīng)濟(jì)損失，那最終不利的將是最需要貸款的貧困生。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，也就造成了信息不對稱引起的逆選擇問題。由政府與學(xué)校承擔(dān)違約風(fēng)險(xiǎn)，也會使銀行根本不積極主動回收貸款。這樣，反過來又會促使違約率提高，從而引起所謂的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

一言以蔽之，以規(guī)范國家、學(xué)校、銀行和學(xué)生等社會公眾之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系為主要功能的國家助學(xué)貸款政策如果因風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)的不合理，將會使以教育成本分擔(dān)和教育機(jī)會均等為目的的助學(xué)貸款政策失靈，其功能也會失調(diào)。

2.高校發(fā)展機(jī)會的喪失

國家助學(xué)貨款是在政府命令下實(shí)施的商業(yè)銀行貸款項(xiàng)目，屬于政策性貸款。高校承擔(dān)著“不讓一個貧困學(xué)生因貧困而失學(xué)”的政策目標(biāo)，政府對高校的國家助學(xué)貸款工作制定有考核目標(biāo)，對不能完成任務(wù)的高校會采取政策懲罰措施。如前文所述，風(fēng)險(xiǎn)中性的高校會出現(xiàn)逆向選擇問題，選擇那些違約風(fēng)險(xiǎn)低的非貧困生作為國家助學(xué)貸款的對象，這樣就違背了政策目標(biāo)。懲罰并非空穴來風(fēng)，2005年8月國家教育部對推行國家助學(xué)貸款工作不力的天津、新疆等地的部分高校采取了停止審批碩、博士培養(yǎng)點(diǎn)的懲罰措施，這無疑會嚴(yán)重影響這些學(xué)校的進(jìn)一步發(fā)展壯大。

假定高校獲得的國家支持（r）取決于要素投入（包括各種硬軟件的投入）和高校執(zhí)行國家助學(xué)貸款政策的努力程度，并將最理想狀態(tài)時(shí)的國家支持、要素投入和高校執(zhí)行國家助學(xué)貸款政策努力程度分別設(shè)為 r1，x1和 y1，則有

如果高校保持既定的發(fā)展目標(biāo)不變，x1和y1也保持不變，則r1亦不變。此時(shí)，高校發(fā)展機(jī)會沒有任何損失。

隨著國家助學(xué)貸款政策的執(zhí)行，高校發(fā)現(xiàn)要承擔(dān)相當(dāng)部分違約風(fēng)險(xiǎn)，在自利目的和成本劣勢的雙重約束下，高校作出了逆向選擇。在這種情況下，高校執(zhí)行國家助學(xué)貸款政策努力程度就下降。假定學(xué)生助學(xué)貸款違約率z影響高校執(zhí)行助學(xué)貸款政策的努力程度，則可將違約率對高校努力程度的作用定義為y0，且y0=g（z），此時(shí)高校獲得的國家支持定義為 r0，則有

隨著學(xué)生貸款違約率作用的體現(xiàn)及在此基礎(chǔ)上高校努力程度的下降，高校獲得的國家支持因此形成了一個減量△r，且△r=r1-r0?！鱮就是高校在執(zhí)行國家助學(xué)貸款政策過程中的發(fā)展機(jī)會的損失。假定在這個過程中x1不變，即對△r未產(chǎn)生影響，則實(shí)現(xiàn)r1向r0轉(zhuǎn)換的因素就是y的改變。即y這一因素由y1變?yōu)閥0，表明高校執(zhí)行國家助學(xué)貸款政策努力程度的減少。由于y0=g（z），因此，△r實(shí)際上就是學(xué)生違約率及高校承擔(dān)這種違約風(fēng)險(xiǎn)作用的結(jié)果，也就是高校發(fā)展機(jī)會的喪失。

四、啟示與建議

我國實(shí)行國家助學(xué)貸款政策至今已有十年，雖然受益學(xué)生不斷增加，但違約率卻沒有明顯改善。究其原因，我們認(rèn)為國家助學(xué)貸款政策性屬性與商業(yè)化經(jīng)營之間的矛盾、違約風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)的不合理是國家助學(xué)貸款進(jìn)展緩慢的根本原因。

學(xué)生貸款的回收是國家助學(xué)貸款研究的重點(diǎn)之一。在由誰來回收更加有效的問題上，學(xué)者們提出了各種解決方案。如，由政府機(jī)構(gòu)（社會保險(xiǎn)部門或稅務(wù)機(jī)關(guān)）收回，持這種觀點(diǎn)的代表人物有英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Barr和澳大利亞教育政策專家Chapman等，他們積極主張學(xué)生貸款應(yīng)由社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)回收；此外還有人提出由貸出機(jī)構(gòu)（商業(yè)銀行）或?qū)ｉT的私人回收機(jī)構(gòu)來回收的方案。我們認(rèn)為國家助學(xué)貸款是與高等教育大眾化的步伐、教育機(jī)會均等的民主化思想和高等教育財(cái)政的改革相匹配的，是一項(xiàng)政策性金融業(yè)務(wù)。根據(jù)公共物品理論，國家助學(xué)貸款的最有效提供者當(dāng)然是政府，即可以由政策性金融機(jī)構(gòu)來承擔(dān)該項(xiàng)業(yè)務(wù)。此時(shí)，國家應(yīng)承擔(dān)全部的貸款風(fēng)險(xiǎn)，即設(shè)計(jì)政府擔(dān)保模式，來分散商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)。美國、加拿大等國就是由政府為學(xué)生貸款提供擔(dān)保，還為學(xué)生提供利率補(bǔ)貼和為銀行提供管理成本補(bǔ)貼。美國為聯(lián)邦家庭教育貸款項(xiàng)目提供擔(dān)保的機(jī)構(gòu)是非盈利組織或者聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)，它們連接了學(xué)生、家長、高校和貸款人，使那些有學(xué)習(xí)能力和意愿的人有條件接受高等教育。通過擔(dān)保機(jī)構(gòu)的努力，美國聯(lián)邦家庭教育貸款的拖欠率從1992年的15.0%下降到2005年的4.6%。從而鋪就了美國人追求高等教育之路。

雖然國家助學(xué)貸款具有政策屬性，但本質(zhì)上仍是金融產(chǎn)品?？墒俏覈壳暗膰抑鷮W(xué)貸款形式單一，遠(yuǎn)沒有歐美國家發(fā)達(dá)，因此我國的國家助學(xué)貸款存在著巨大的金融創(chuàng)新空間。美國的國家助學(xué)貸款形式多樣，如斯泰福貸款（Stafford Loan）、本科生家長貸款（PLUS）、帕金斯貸款（FPL）、聯(lián)邦整合貸款（FCL）等，與這些助學(xué)貸款品種相適應(yīng)的運(yùn)作方式也有多種。我國的國家助學(xué)貸款可以借鑒學(xué)習(xí)西方成熟的作法，設(shè)計(jì)多樣的助學(xué)貸款產(chǎn)品，配之以不同的運(yùn)作方式供學(xué)生選擇。例如設(shè)計(jì)由教育部運(yùn)作的貸款產(chǎn)品，國家教育部把貸款本金撥給高校，符合資格的學(xué)生從高校申請貸款，借款學(xué)生畢業(yè)后向國家教育部還貸；由金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作的貸款產(chǎn)品，貸款的本金由商業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供，并由它們負(fù)責(zé)發(fā)放與回收；由高校運(yùn)作的貸款產(chǎn)品，中央或地方政府提供貸款本金，并把本金撥給高校，由高校發(fā)放和回收。

在國家助學(xué)貸款中，高校的作用應(yīng)該主要是教育學(xué)生誠實(shí)守信，而不能代理有違其職能發(fā)揮的多重任務(wù)，這也符合專業(yè)分工化提升效率的要求。

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