中小企業(yè)信用互助機構有效運行的制度背景及理論分析

馬春華

一、我國現(xiàn)行中小企業(yè)信用擔保模式及其缺陷

1996年6月，國家經(jīng)貿(mào)委中小企業(yè)司出臺了《關于建立中小企業(yè)信用擔保體系指導意見》（國家經(jīng)貿(mào)委中小企[1999]540號，以下簡稱《指導意見》），基本上確立了我國中小企業(yè)信用擔保體系的框架，其主要運作模式是“一體兩翼”即以政策性擔保機構為主，約占90%，以互助性和商業(yè)性擔保機構為輔，約占總結構的10%，擔保機構層次是以地、市級擔保機構為基礎，以省級擔保機構為再擔保機構。

（一）我國現(xiàn)行的“一主兩輔”的信用擔保模式

1.“主”：政策性擔保機構

根據(jù)《意見》指出：政策性信用擔保機構主要是由地方財政為主要出資人所組建的貸款擔保公司。這類擔保機構是以政府信用信譽為依據(jù)，多渠道籌集擔保資金，并且各省、自治區(qū)、直轄市，再通過再擔保等方式對城市中小企業(yè)信用擔保機構以及互助擔保機構和商業(yè)性擔保機構實施業(yè)務監(jiān)督和分擔擔保風險。

2.一“翼”：商業(yè)性信用擔保機構

在《意見》中適當鼓勵商業(yè)性信用擔保機構，這種信用擔保機構一般是以企業(yè)、社會、個人為主出資組建，也有國有獨資和商業(yè)性信用擔保公司，多數(shù)設為企業(yè)法人，法律也允許設立個人獨資、合作企業(yè)形式的商業(yè)性信用擔保公司。這種擔保機構自主經(jīng)營、自負盈虧。通過中小企業(yè)提供的貸款擔保資金和實物資產(chǎn)為其提供貸款，并根據(jù)市場情況收取保費，同時進行多元化投資，進行贏利性活動并分散風險以確保企業(yè)正常運作的資金來源。從初級試點來看，此類占全部擔保機構的5%。

3.另一“翼”：互助性信用擔保機構

在《意見》中指出由擔保機構以控制借款求保人的有效資產(chǎn)為主，向銀行承擔擔保風險的模式。這類擔保機構在據(jù)約接收求保出資人經(jīng)評估后的有效實物資產(chǎn)的同時，按該實物資

產(chǎn)的一定比例，向求保人收納一部分貨幣資金。出資求保人以實際交付的實物資產(chǎn)和貨幣資產(chǎn)作為自己向擔保機構要求提供借款擔保的物質保證。擔保機構將收納的全部貨幣資金存入貸款銀行，并將所收納的求保實物資產(chǎn)過戶到自己名下，作為與銀行連接業(yè)務關系的紐帶和實施擔保的風險保障。此類信用擔保機構在總結構中占有的比例大約為5%左右。

（二）現(xiàn)行的中小企業(yè)信用擔保模式的三重缺陷

1.結構性缺陷

現(xiàn)行的中小企業(yè)信用擔保體系的結構性缺陷主要表現(xiàn)在：在機構數(shù)量和擔保貸款金額上，政府擔保的份額過高，民間資本型擔保(包括互助擔保和商業(yè)擔保)的比例嚴重不足。截至2002年底，我國建立的擔保機構有848家，其中，政策性擔保機構高達614家，占72.4%。在市場經(jīng)濟體制下，政府是作為一個宏觀調(diào)控者和社會管理者而存在和運轉的，它在市場上的職能和能力在于監(jiān)管市場，制定市場規(guī)則和維護市場秩序。而且，中小企業(yè)貸款缺口作為一種市場現(xiàn)象，市場本身有機制、激勵和能力來解決，所以中小企業(yè)信用擔保體系過分依賴于政府擔保，既無必要，也不可能。然而，從另一個角度來看，因為解決中小企業(yè)的融資困難也需要政府在宏觀調(diào)控和管理上的努力，中小企業(yè)的發(fā)展壯大又直接關系到政府的稅收、就業(yè)、出口和產(chǎn)業(yè)結構等宏觀經(jīng)濟和社會問題，所以可以說政府有義務和必要用政府信用為中小企業(yè)提供貸款擔保，幫助解決中小企業(yè)信貸缺口。只是問題的焦點在于政府提供政府信用的程度應該有多大。從國際經(jīng)驗來看，在美國、日本和德國等政府出資規(guī)模很大的國家，政府擔保貸款數(shù)額也只占中小企業(yè)貸款余額的很小比例，一般不會超過10%。因此，可以說在市場經(jīng)濟體制下，政府擔保在中小企業(yè)擔保體系中并不應該起主導作用。

2.經(jīng)營性缺陷。

（1）缺乏資金補償機制。政府擔保機構的資金來源以各級地方政府財政資金和資產(chǎn)劃入為主，擔保費收入為輔。但地方財政資金和資產(chǎn)劃入大部分都是一次性的，規(guī)模又小。政府擔保機構不以營利為主要目標，收取的擔保費也很低。由此可見，政府擔保機構缺乏資金補償機制。商業(yè)性擔保機構資本實力也較小，同樣缺乏資金補償機制，大多數(shù)商業(yè)性擔保機構把高擔保費作為資金補償來源，部分擔保機構按同期銀行貸款利率的一半或更高收取擔保費。這不僅不能在根本上解決中小企業(yè)與融資機構的信息不對稱問題，并在一定程度上惡化了中小企業(yè)與信用擔保機構的關系。

（2）缺乏風險分散機制。由于缺少明確的制度規(guī)范，擔保機構又由于實力過于弱小而處于談判上的弱勢地位，所以大多數(shù)銀行都將中小企業(yè)的貸款風險轉嫁給了擔保機構，有很多擔保機構甚至被迫承擔了100%的信貸風險。擔保風險過分集中于擔保機構，沒有在擔保機構與銀行間合理地分散。

（3）擔保品種貧乏，期限集中于短期。目前我國多數(shù)擔保貸款的期限都在6個月至1年：擔保品種基本上局限于流動資金，鮮有設備、技術改造之類的長期貸款擔保。在國際上，多數(shù)國家都是對中小企業(yè)的長期銀行貸款提供擔保，所以擔保期限較長，一般都在2年以上。擔保品種也很豐富，包括創(chuàng)業(yè)貸款、票據(jù)貼現(xiàn)、科技開發(fā)貸款、設備貸款和技術改造貸款等。

3.功能性缺陷

信用擔保體系的結構性和經(jīng)營性缺陷最終都會體現(xiàn)在功能性缺陷上，結構性缺陷帶來的功能性缺陷集中體現(xiàn)在宏觀層面。在過去，國有大中型企業(yè)因為可以直接利用國家信用而將銀行貸款這種外源性融資演變成了內(nèi)源性融資，如果現(xiàn)在又把政府信用過多地用在中小企業(yè)上，相當于是走向另一個極端。與允許國有大企業(yè)過度地利用國家信用一樣，即政府財政負擔加重，政府風險放大，市場管理風險的功能弱化。經(jīng)營性制度缺損帶來的功能性制度缺損主要體現(xiàn)在微觀層面，現(xiàn)存的經(jīng)營性制度缺陷限制了擔保貸款的市場需求，加劇了貸款擔保的道德風險和逆向選擇，從而影響了現(xiàn)有中小企業(yè)信用擔保體系的績效和可持續(xù)發(fā)展。

二、建立中小企業(yè)互助性信用擔保機構的理論基礎

大量研究企業(yè)信用的文獻表明，企業(yè)之間的信任是維系企業(yè)在市場經(jīng)濟形態(tài)中生存與發(fā)展的有效途徑。Gilbert（1998）將影響企業(yè)信任的因素概括為三類：成員的道德行為表現(xiàn)；成員的能力；組織間的互動情況。

Ganejee（1994）年提出“共同監(jiān)督”假說（peer monitoring hypothesis）。這種假說尤其適合于合作性的中小企業(yè)信用擔保機構。該假說認為，即使向中小企業(yè)提供間接貸款的金融部門不能了解地方中小企業(yè)的經(jīng)營狀況，因而不能對中小企業(yè)實施有效的監(jiān)督，但為了大家共同的利益，合作組織中的中小企業(yè)之間也會實施自我監(jiān)督，一般來說，這種監(jiān)督比來自金融機構的監(jiān)督更加有效，從而可以通過制度解決信息不對稱的問題，建立區(qū)域中中小企業(yè)信用擔保聯(lián)盟。

企業(yè)間信任的基礎在于被信任方行為是否可預測，這種可預測是建立在對被信任方過去行為和歷史記錄了解基礎上的，所以對有關被信任方了解的信息越多，理解得越充分，可預測性就越強。中小企業(yè)的市場一般具有很強的地域性，企業(yè)之間在開發(fā)、采購、生產(chǎn)、和銷售等過程中經(jīng)常有相當多的交易活動。因此，中小企業(yè)隨著市場交易行為的不斷發(fā)展，必定會導致信用互助這種高級形式的發(fā)展，即相互了解型信任的中小企業(yè)聯(lián)合起來，出資組建信用互助擔保基金，以解決信貸缺口和融資困難。信用互助意味著參與其中的中小企業(yè)只需要繳納平攤的部分會員基金，就可以利用整個互助信用擔?；馂樽约旱馁J款提供擔保，而且信用互助能降低貸款利率，減少交易成本，增加貸款數(shù)量，使成員企業(yè)獲得正的外部利潤。單個的中小企業(yè)出于信貸缺口的自利兼利他動機而同其他企業(yè)合作，其他企業(yè)之所以愿意接受合作也是出于自利兼利他動機，相同的動機和合作意愿能自發(fā)阻止企業(yè)產(chǎn)生自利但損他的機會主義行為。由于中小企業(yè)這種地域分布的集中性，彼此相互了解，在行為和思維方式上具有很強的趨同性，容易形成群體信譽機制，為中小企業(yè)實行社會互助型擔保提供了社會基礎，最終導致中小企業(yè)信用互助組織這種契約型信任組織以及專門性的互助擔保基金的出現(xiàn)。

因此，信用互助機構應當成為信用擔保的主要形式，它是許多中小企業(yè)按照自愿和互助的原則成為信用互助組織，參與成員共同出資組建互助擔?；?，從而幫助解決中小企業(yè)的信貸缺口。

三、中小企業(yè)信用互助機構的實現(xiàn)途徑

從根本上解決中小企業(yè)信用擔保體系的缺陷，應從市場結構上對現(xiàn)有的擔保體系進行調(diào)整，糾正結構性偏差帶來的中小企業(yè)融資效率不高的問題。鼓勵建立更多的互助性信用擔保機構。大力發(fā)展中小企業(yè)信用互助基金，并以之作為目前我國信用擔保體系的基層主體，商業(yè)性擔保機構作為其補充形式，而政策性信用擔保機構則憑借其政府信用，主要在再擔保領域發(fā)揮保障作用，即構建以互助性信用擔保機構為主體，政策性和商業(yè)性擔保機構為補充的“一主兩輔”模式。該模式構架見下圖1所示。下面就從資金構成、籌集和業(yè)務管理等方面說明中小企業(yè)信用互助基金實現(xiàn)的途徑。

圖1 以互助性信用擔保機構為主體的“一主兩輔”模式構架圖

（一）資金構成和籌集

國際上，關于互助性信用擔保機構資金來源主要有三種提法：

1.完全由會員企業(yè)自發(fā)出資建立，以緩解會員企業(yè)貸款難的擔保機構；

2.政府參與出資，但不控股，同時有會員企業(yè)出資，以緩解會員企業(yè)貸款難的擔保機構；

3.政府參與出資，但不控股，由會員企業(yè)出資，同時可吸納外部投資者，可以為會員企業(yè)提供擔保，并且參與銀行參與進來，也可為非會員企業(yè)提供擔保的非營利性擔保機構。

本論文所指的信用互助擔保機構，并不局限于第一和第二種形式，第三種信用擔保機構也是最主要的形式。

互助信用擔保機構的資本應由核心資金、政府資本和求保資本三部分構成。核心資本由公司發(fā)起人以貨幣和實物方式向公司出資，按出資額的多少享有對公司的經(jīng)營管理權和收益分配權，并相應對公司經(jīng)營承擔風險；政府資本由地方政府在地方財力中拿出一定數(shù)額的資金向公司出資，由公司長期使用，確保其保值增值，按年分紅。若公司經(jīng)營不善破產(chǎn)時，出資人享有剩余財產(chǎn)的優(yōu)先處置權；求保資本是指擬要公司擔保借款的出資人交付的、經(jīng)擔?；鸸緦彶樵u估的可變現(xiàn)的實物資產(chǎn)和按實物資產(chǎn)評估價的一定比例 (3%—5%為宜)交付的貨幣資金。資本籌集應堅持“核心資本與財政資本首先到位”的原則進行，由政府牽頭，吸收核心資本出資人組建擔?；鸸净I備組。籌備組依靠個體協(xié)會、商會、街道居委會等社團和政府基層組織廣泛動員中小企業(yè)和個體戶出資參與，以拓展擔保市場空間。

（二）業(yè)務運作

在中小企業(yè)信用擔保模式下，由于銀行參與到擔保聯(lián)盟中來，其利益也與互助性信用擔保機構的經(jīng)營好壞聯(lián)系到一起了，有效避免了銀行在發(fā)放貸款時，可能出現(xiàn)的損害擔保機構利益的道德風險問題。因此，參與其中的銀行可根據(jù)對中小企業(yè)貸款的經(jīng)驗和以及擔保額度的不同，靈活采用授權保證和無授權保證兩種擔保審批方式。這樣既充分利用銀行在審核中小企業(yè)資信上的經(jīng)驗優(yōu)勢，又節(jié)約了互助性信用擔保機構的人力、才力、物力?；ブ孕庞脫C構為中小企業(yè)提供擔保程序如下圖2所示。

圖2 信用互助機構提供擔保程序

（三）業(yè)務管理

首先，需要建立一個中小企業(yè)互助性擔保聯(lián)盟，聯(lián)盟的形式可根據(jù)本地區(qū)的具體情況來選擇不同的方式，如果在一個區(qū)域內(nèi)的企業(yè)為同行業(yè)或相關行業(yè)的中小企業(yè)集群，則可由行業(yè)協(xié)會中具有多年從業(yè)經(jīng)驗的資深企業(yè)家或業(yè)內(nèi)有威望的人士發(fā)出組建擔保聯(lián)盟，公開吸引更多的業(yè)內(nèi)的中小企業(yè)報名加入；如果聯(lián)盟是同一行政區(qū)內(nèi)的中小企業(yè)，但在業(yè)務上關聯(lián)度不大，則可以考慮由政府相關管理部門作為發(fā)起人，召集本區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)積極加入。接著，互助性信用擔保機構由全體會員組成的擔保聯(lián)盟與政府和銀行三方共同構成擔保聯(lián)盟大會，并由三方共同出資成立相關擔?；?。同時組建一個新型的互助性擔保機構來負責擔?；鸬慕?jīng)營管理和擔保業(yè)務的具體運作?；ブ該Ｂ?lián)盟的組織結構如下圖3所示。

圖3 互助性信用擔保機構組織圖

四、基本結論與政策啟示

（一）堅持以互助性信用性擔保機構為主體發(fā)展我國的信用擔保體系

商業(yè)性擔保公司目前之所以能夠存活，是因為當前商業(yè)銀行貸款決策程序不合理、決策水平不高。隨著商業(yè)銀行改革的深入，越來越多的符合條件的中小企業(yè)，將無需通過擔保公司就可直接得到貸款，商業(yè)性擔保公司存在的空間將受到進一步的擠壓。政策性擔保、互助性擔保由于業(yè)務上和制度上的不斷改進，其對中小企業(yè)服務的空間不斷拓展，當擔保公司的這個拓展領域最終為商業(yè)銀行所接受，擔保公司在完成退出的同時，就會在商業(yè)銀行的經(jīng)營空間外再度拓展，正是這個不斷拓展的外延，構成了擔保公司業(yè)務可持續(xù)發(fā)展的空間。從這個立論出發(fā)，我們堅持認為今后一定時期內(nèi)仍必須以互助性信用擔保為主體，以政策性信用擔保機構和政府再擔保機構為補充的信用擔保機構框架，再輔之以商業(yè)性的信用擔保機構。

（二）完善政府職能，為中小企業(yè)互助性信用擔保機構提供良好的制度和政策環(huán)境

雖然信用互助具有天然的自覺性的特點，但這絕非意味著信用互助就必須具有自生性，也根本不等于政府無必要也無能力去鼓勵和支持中小企業(yè)信用互助的發(fā)展，政府在這其中一定要有作為，而且要為中小企業(yè)信用互助的發(fā)展提供良好的制度和政策環(huán)境。主要表現(xiàn)在：第一，政府改進信息傳遞渠道，增進企業(yè)間的相互信任，建議政府在建設信用基金管理委員會的過程中起到政策發(fā)起人和聯(lián)絡人的作用。第二，完善保證企業(yè)交易的外部監(jiān)督機制，如法律制度和金融監(jiān)管。第三，鼓勵中小企業(yè)集群的形成與發(fā)展，因為單單就信用互助來說，是因為它更容易在集群內(nèi)的中小企業(yè)間存在和發(fā)展，而且集群內(nèi)的企業(yè)易于產(chǎn)生共同的文化、共同的價值觀乃至集群目標。第四，重視和鼓勵地方性中小銀行機構的發(fā)展，其原因在于中小企業(yè)的融資的另外一條重要途徑就在于在地方的中小商業(yè)銀行的間接融資，大力發(fā)展中小商業(yè)銀行也是解決中小企業(yè)信貸缺口的重要途徑。

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