關(guān)于仲裁資源充分利用的幾點思考

趙興宏

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽 110819)

依照我國仲裁法的規(guī)定,除婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛和依法應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)處理的行政爭議之外,各地依法設(shè)立的仲裁委員會可以裁決平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛。依此看來,大量的民事爭議可以通過仲裁的途徑解決。然而,仲裁范圍如此之寬,仲裁委員會受理并裁決案件的狀況卻并不盡如人意。與人民法院受理的民事糾紛案件逐年增加,法官審理案件的數(shù)量明顯偏多,甚至超負(fù)荷運轉(zhuǎn)、壓力較大的情況相比較,有相當(dāng)數(shù)量的仲裁資源沒有得到有效利用。為使裁決機構(gòu)合理分擔(dān)社會責(zé)任,民事爭議高效裁決[1],充分利用仲裁資源的問題應(yīng)當(dāng)引起重視,本文將探討仲裁資源利用中存在的問題及其原因,并提出解決的對策。

一、仲裁資源充分利用的影響因素及意義

1. 仲裁資源充分利用的含義及影響因素

仲裁資源是指與開展仲裁活動有關(guān)的各物質(zhì)要素的總和,包括仲裁機構(gòu)的相關(guān)人員及其組成、仲裁庭的設(shè)置、機器設(shè)備的配置等。仲裁資源的充分利用是指以上各要素的職能和作用的充分發(fā)揮,運行狀態(tài)的正常、合理。資源閑置或者超負(fù)荷運轉(zhuǎn)都是不正常的,都與仲裁資源的充分利用相悖。

仲裁資源是否充分利用涉及的因素較多,主要有以下五個方面:①仲裁案件的數(shù)量多少。仲裁案件的數(shù)量較少,仲裁人員的工作量不飽和,一部分仲裁資源處于閑置狀態(tài),則不符合充分利用;反之,仲裁案件數(shù)量過多,現(xiàn)有仲裁資源不足以應(yīng)付仲裁需求,也不符合充分利用。②仲裁時間的長短。一般而言,對一個仲裁案件在時間上拖得較長,則可能對仲裁資源造成不必要的浪費,不符合充分利用;時間過于短促,也難以保證仲裁質(zhì)量。③仲裁程序的繁簡。仲裁有比較確定的程序,遵循程序是保證仲裁當(dāng)事人的合法權(quán)益、保證仲裁的公正、保證仲裁質(zhì)量的基本要求。程序過于簡單,就難以實現(xiàn)這樣的要求;程序過于繁雜,就要浪費仲裁資源。④啟動仲裁程序所需費用的高低。當(dāng)事人提起仲裁,須要交納仲裁費、代理費、鑒定費等。此類費用的高低,直接影響當(dāng)事人的主動性、仲裁機構(gòu)的收益等,也將影響到仲裁資源的合理利用。⑤仲裁結(jié)果的公正性比率。公正性的比率越高,錯誤裁決的比率越低,越有利于人們對仲裁的信任,選擇仲裁的人就越多,越有利于仲裁資源的充分利用。

2. 仲裁資源充分利用的現(xiàn)實意義

(1) 能增強人們對仲裁的正確認(rèn)識,促進(jìn)仲裁事業(yè)的發(fā)展。仲裁作為一種非訴訟程序制度,在中國的設(shè)立和實施,時間比較有限,發(fā)展程度比較有限,人們的認(rèn)識和運用程度比較有限。如何促進(jìn)中國仲裁事業(yè)的發(fā)展,相關(guān)機構(gòu)、相關(guān)人員都在不斷探索和研究。一項事業(yè)的發(fā)展,須要有廣泛的群眾基礎(chǔ),需要人民群眾的積極參與。人民群眾正確認(rèn)識仲裁制度,發(fā)生糾紛時主動選擇仲裁程序,使現(xiàn)有仲裁資源得到充分利用,這不僅可以及時解決糾紛,還有利于促進(jìn)中國仲裁事業(yè)的發(fā)展。

(2) 能充分發(fā)揮仲裁對社會穩(wěn)定的作用,有利于社會的進(jìn)步。社會的和諧發(fā)展,矛盾、糾紛的及時解決,需要社會調(diào)節(jié)機器的正常運轉(zhuǎn),需要職能部門的作用適時發(fā)揮。仲裁是解決合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛的重要形式,仲裁機構(gòu)擔(dān)負(fù)著緩和矛盾、避免沖突、穩(wěn)定社會的責(zé)任。若使仲裁作用得以充分發(fā)揮,重要標(biāo)志就是使仲裁資源得到充分利用[2]。只有充分利用仲裁資源,裁決大量民間糾紛,切實保證仲裁質(zhì)量,仲裁的功能才能實現(xiàn)。目前仲裁仍然發(fā)揮著重要作用,只是仲裁資源的利用尚存潛力,如果將這些潛力發(fā)揮出來,其作用也將進(jìn)一步凸顯。

(3) 能適當(dāng)分流糾紛的解決途徑,減輕人民法院的壓力。目前對于屬于仲裁委員會和人民法院均可裁決的糾紛,絕大多數(shù)人選擇向法院起訴,因此人民法院應(yīng)接不暇,法官的任務(wù)繁重,經(jīng)常出現(xiàn)超審限的情況。而仲裁機構(gòu)中的仲裁人員因工作量不足,某些工作人員常處于無事可做的狀態(tài)。如果當(dāng)事人能正確認(rèn)識仲裁機構(gòu)的功能和作用,正確認(rèn)識仲裁的優(yōu)勢,將仲裁作為解決糾紛的選擇之一,就可以大大緩解人民法院受理案件過多的壓力,有利于仲裁資源的充分利用,也有利于人民法院保證審判質(zhì)量。從這一意義上講,人民法院也應(yīng)當(dāng)重視并參與解決仲裁資源的充分利用問題。

二、仲裁資源的利用狀況及其存在問題的原因分析

仲裁資源的利用狀況,主要由仲裁員的工作飽和度、機器設(shè)備的利用程度、仲裁時間的長短、仲裁質(zhì)量的高低等因素決定。目前存在的主要問題是,當(dāng)事人選擇仲裁的數(shù)量不多,導(dǎo)致仲裁員仲裁案件的數(shù)量不多,現(xiàn)有人力資源沒有得到充分有效的利用。依筆者的調(diào)查,某市仲裁委員會具有較雄厚的仲裁實力,各類仲裁員計180人,該市人口規(guī)模很大且較集中,可是近十年仲裁的案件總數(shù)僅為3263件[3],年均326件,按每個案件由3人組成仲裁庭裁決,則每人年均為5.4件。盡管仲裁員的裁決數(shù)量可能不平衡,有些仲裁員的裁決案件數(shù)量可能較多,但平均來看,仲裁員的工作量明顯偏低,有相當(dāng)一部分仲裁資源仍處于閑置狀態(tài)。與此形成鮮明對照的是,人民法院受理的、可以在仲裁范圍的案件非常集中,民事審判庭的法官每年主審或參審的民事案件的數(shù)量,一般是仲裁員的10倍至20倍,甚至更多[4]。

為何會出現(xiàn)如此強烈的反差?這主要是由當(dāng)事人的選擇造成的。當(dāng)事人發(fā)生糾紛后為何首選法院而不是仲裁機構(gòu)?筆者認(rèn)為,主要有如下的一些原因:

1. 在思維定式上,“有糾紛找法院”的認(rèn)知根深蒂固

一般地說,解決糾紛的方式主要有協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟。利用仲裁和訴訟解決糾紛,均有國家法律的確認(rèn),裁決的結(jié)果均具有法律效力,具有強制執(zhí)行力。當(dāng)然,利用仲裁和訴訟解決糾紛,當(dāng)事人只能選擇其一,或裁或訟,選擇了仲裁就不能再選擇訴訟,選擇了訴訟也就不能再選擇仲裁。這種選擇上的差別主要表現(xiàn)為仲裁必須是雙方當(dāng)事人的合意,共同認(rèn)可,而訴訟則是單方的行為,無須對方的同意。

對于一般人而言,發(fā)生糾紛后協(xié)商、調(diào)解不成,再通過何種途徑解決,相當(dāng)一部分人想到的是去法院,只想通過訴訟解決糾紛,不選擇甚至不知道有仲裁解決的途徑。這種對仲裁制度的孤陋寡聞,源于當(dāng)事人的法律知識的匱乏,源于社會對仲裁制度的宣傳和倡導(dǎo)得不夠,源于仲裁活動本身對社會的影響程度不夠。

近年來,我國實行依法治國,堅持不懈地進(jìn)行法治宣傳教育,國家的法治程度和公民的法律意識明顯提高,中國的法治逐漸完善。在這一過程中,對仲裁制度的宣傳教育尚存不足,確有加強之必要。當(dāng)然,我們不可能一開始就把工作做得非常完善,當(dāng)許多人法律知識匱乏之時,先重點進(jìn)行某些基本法律的普及教育是必要的,時至今日,在普法的基礎(chǔ)工作到位之后,對仲裁法律制度的宣傳教育應(yīng)當(dāng)受到足夠的重視。

2. 在可信度上,認(rèn)為法院正規(guī)可信

仲裁機構(gòu)既非行政機關(guān),又非訴訟機關(guān),在外在表現(xiàn)形式上具有民間裁決的性質(zhì),或者說,仲裁屬于民間行為,訴訟屬于國家行為。由此可能帶來的認(rèn)知結(jié)論是,法院是國家設(shè)立的、代表國家行使裁判權(quán)的專門機關(guān),與仲裁機構(gòu)相比,當(dāng)然是正規(guī)可信的;而仲裁作為民間行為,其裁決不如法院可信和可靠。

在工作環(huán)境和工作條件上,法院大都高樓大廈,莊重氣派,法官開庭時穿法袍、敲法錘,比較正規(guī);比較起來,仲裁機構(gòu)尚不如法院正規(guī)。

所以,盡管一些人對法院裁決的公正性、時間性等方面仍存有異議,但發(fā)生糾紛時,仍然選擇法院。

這種憑機構(gòu)的性質(zhì)和外在的形式來判斷可信度的認(rèn)識顯然是不準(zhǔn)確、不全面的,評價、選擇仲裁或訴訟,關(guān)鍵要看其裁決的公信度和執(zhí)行力。依此標(biāo)準(zhǔn),兩者都是可信的,只是優(yōu)勢和特點存在差別,各有所長,當(dāng)事人可以酌情選擇。

3. 在程序的規(guī)定上,認(rèn)為“兩審終審”有再次主張、陳述的機會

有些人雖然也知道存在仲裁的選擇,也知道仲裁的法律效力,但仍然選擇法院解決糾紛。經(jīng)調(diào)查,主要原因是:仲裁實行一裁終局,法院實行兩審終審制度,如果對法院的一審判決不服,可以用上訴形式啟動第二審,由二審法院作出終審判決。一裁終局,裁決作出后立即生效,則沒有了再次主張的回旋余地。由此可能使當(dāng)事人的權(quán)益難以保護(hù)。這種擔(dān)心不是沒有道理,問題的關(guān)鍵在于仲裁和訴訟的公正性、裁決的質(zhì)量如何。依照我國仲裁法,目前對仲裁員知識與技能的要求,一般要高于法官,起碼不低于法官。因此對仲裁質(zhì)量的擔(dān)心沒有必要。

另外,不能忽視的問題是一裁終局快捷、方便,兩審終審可以實現(xiàn)第二次審理,但往往可能使一個案件久審不決,將當(dāng)事人拖得精疲力竭。

4. 在權(quán)利實現(xiàn)程度上,認(rèn)為法院更具權(quán)威性、強制性

將仲裁和訴訟比較起來,何者的法律效力更強?何者更有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益?一般人可能認(rèn)可法院,選擇法院。社會實踐中也的確如此。為何認(rèn)為法院的判決效力高于仲裁?主要原因是法院有審判庭、執(zhí)行庭,形成了一條龍的司法程序,如果當(dāng)事人不執(zhí)行涉及財產(chǎn)給付的生效判決,另一方就可以申請強制執(zhí)行,體現(xiàn)出法院判決的權(quán)威性;仲裁機構(gòu)無執(zhí)行權(quán),也就難以使裁決得以實現(xiàn)。

應(yīng)當(dāng)說,將法院的可信度、執(zhí)行力度置于仲裁機構(gòu)之上,認(rèn)為法院更有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,存有明顯的認(rèn)知錯誤和偏見。仲裁機構(gòu)是依照仲裁法的規(guī)定設(shè)置的,國家法律確認(rèn)其地位的合法性,同樣賦予其裁決效力的強制性。仲裁庭的裁決書可以是人民法院執(zhí)行庭依法強制執(zhí)行的依據(jù)。一方當(dāng)事人不執(zhí)行仲裁裁決,另一方可以在法定期限內(nèi)申請法院強制執(zhí)行。就是說,仲裁機構(gòu)的裁決書與人民法院的判決書具有同等效力,法院執(zhí)行庭不但執(zhí)行法院的生效判決,還可以執(zhí)行經(jīng)授權(quán)的仲裁裁決或行政決定等。

綜上,人們對仲裁的偏見和錯誤認(rèn)知,直接影響了對仲裁解決糾紛的選擇,進(jìn)而直接影響了仲裁資源的有效利用,弱化了仲裁作用的發(fā)揮。

三、仲裁在解決民事糾紛中的主要優(yōu)勢

作為解決糾紛的方式,仲裁和訴訟既有相同之處,又存在明顯的區(qū)別,兩者比較,各有所長。就仲裁而言,其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在如下幾方面。

1. 仲裁快捷、方便,符合現(xiàn)代人的效率理念

當(dāng)事人之間一旦發(fā)生糾紛,一般都希望有裁決職能的專門機關(guān)在盡量短的時間作出公正的裁決,不希望耗費更多的人力、財力、時間去參與持久性的爭訟。在現(xiàn)代社會中,在人們普遍重視時間、效率的環(huán)境之下,更應(yīng)如此。相比較而言,仲裁的優(yōu)勢就顯現(xiàn)出來。首先,仲裁的受理、開庭程序相對簡單。其次,仲裁實行“一裁終局”,裁決后立即發(fā)生法律效力,而訴訟實行“兩審終審”,凡經(jīng)二審后作出終審判決的案件,所需時間相對較長[5]。再次,由于法院受理的案件較多,法官審理案件的工作量較大,導(dǎo)致超審限的情況時有發(fā)生,在某種意義上又使裁決時間的延長具備了正當(dāng)?shù)睦碛伞?/p>

2. 仲裁當(dāng)事人具有較多的自主參與權(quán),符合現(xiàn)代人的權(quán)利理念

當(dāng)事人請求和參與裁決活動,大都希望能行使更多的權(quán)利,體現(xiàn)自己的意愿。如果選擇仲裁解決糾紛,則當(dāng)事人行使權(quán)利的機會相對較多,這與現(xiàn)代人主張權(quán)利、行使權(quán)利的要求相一致。首先,在是否仲裁的問題上,法律賦予當(dāng)事人以選擇權(quán)。仲裁必須是糾紛當(dāng)事人的合意,有一方不同意仲裁,就不能采用仲裁方式。其次,選擇哪一個仲裁機構(gòu),當(dāng)事人自主決定。仲裁不實行級別管轄和地域管轄,仲裁機構(gòu)之間不存在隸屬關(guān)系,究竟選擇哪一個仲裁機構(gòu),完全由當(dāng)事人雙方共同決定。再次,當(dāng)事人可以自主選擇仲裁員。仲裁庭一般由三名仲裁員組成,當(dāng)事人有權(quán)各選擇一人,再共同選擇一人或仲裁委員會指定一人任首席仲裁員。一人獨審的,當(dāng)事人也可參與選擇。

3. 對仲裁員的要求較高,符合現(xiàn)代人對裁決人員高層次需求的理念

什么樣的人可以擔(dān)任仲裁員?依仲裁法的規(guī)定,仲裁員應(yīng)當(dāng)公道正派且符合下列條件之一:①從事仲裁工作滿八年;②從事律師工作滿八年;③曾任審判員滿八年;④從事法律教學(xué)、研究工作并具有高級職稱;⑤具有法律知識、從事經(jīng)濟貿(mào)易等專業(yè)工作并具有高級職稱或者具有同等專業(yè)水平。因此,從以上條件可以看出,我國對仲裁員在知識結(jié)構(gòu)、工作閱歷、職稱狀況等方面的要求明顯較高,這足以使人們消除誤解和顧慮,相信裁決的公正性、專業(yè)準(zhǔn)確性。

這里闡述的仲裁的優(yōu)勢與長處,并不否認(rèn)訴訟同樣有自己的優(yōu)勢與長處。正是因為各有所長,所以法律才確認(rèn)了兩種解決合同與其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛的程序制度,以供當(dāng)事人選擇。同時,也只有知悉了二者的優(yōu)勢與長處,才能便于人們的選擇。

四、解決仲裁資源充分利用的主要對策

在解決糾紛的方式上仲裁具有優(yōu)勢,而人們對仲裁的偏見又影響了這些優(yōu)勢的發(fā)揮,影響了仲裁資源的充分利用。如何解決目前的問題,使仲裁資源的作用有效發(fā)揮呢?

1. 社會應(yīng)重視對仲裁法的普及和教育

我國法治的發(fā)展過程,伴隨著連續(xù)不斷的普法教育過程,經(jīng)過多年來的努力,法律制度為越來越多的人所了解和掌握,法律意識不斷深入人心,整個社會的法治狀況明顯改善。但人們對整個法律制度的了解,由于宣傳教育的程度不同,實際接觸的程度不同等原因,對不同的法律規(guī)范的了解仍有區(qū)別。依筆者對沈陽地區(qū)163名農(nóng)民的專門調(diào)查,他們認(rèn)為與自己關(guān)系密切且知道某些內(nèi)容的法律依次為憲法、婚姻法、刑法、民法通則、未成年人保護(hù)法、土地法、農(nóng)業(yè)法、勞動法、教育法、消費者權(quán)益保護(hù)法、訴訟法、稅法、環(huán)境保護(hù)法、婦女兒童保護(hù)法、村民委員會組織法、繼承法,而對仲裁法卻幾乎一無所知。這一方面說明農(nóng)民平時對仲裁法接觸較少,另一方面也說明普法教育中對仲裁法宣傳教育得不夠。

隨著普法的繼續(xù)進(jìn)行,應(yīng)當(dāng)將仲裁法列入其中,加強對仲裁法的宣傳教育;同為程序法,應(yīng)當(dāng)將仲裁法與訴訟法并列起來,注意進(jìn)行二者異同的比較,使更多的人知道二者的優(yōu)勢與長處,學(xué)會有選擇地運用。

2. 仲裁機構(gòu)應(yīng)以高質(zhì)量的仲裁結(jié)果向社會展示其功能和作用

關(guān)于仲裁法的宣傳教育,仲裁機構(gòu)負(fù)有責(zé)任,應(yīng)參與其中,發(fā)揮能動作用。同時,仲裁機構(gòu)更應(yīng)以高質(zhì)量的仲裁結(jié)果,向社會展示、向人們證明仲裁的功能與作用。所謂高質(zhì)量的仲裁結(jié)果,包括高效率、高公正性、高人性化的裁決。

要實現(xiàn)仲裁的高質(zhì)量,首要的條件是要求仲裁員的高水平。仲裁員的高水平表現(xiàn)為知悉、理解、運用法律的高水平,對某些專業(yè)領(lǐng)域的知識與技能掌握的高水平,某門外語、某些外國法律制度掌握的高水平,思想素質(zhì)、政治素質(zhì)的高水平,事業(yè)心、責(zé)任感的高水平。

仲裁的典型案例應(yīng)經(jīng)常向社會宣傳。仲裁機構(gòu)、仲裁人員要經(jīng)?？偨Y(jié)影響力較大、說服力較強的案例,利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等媒體,廣泛進(jìn)行全方位的宣傳,讓社會各界、廣大民眾加深對仲裁的了解。

3. 法院應(yīng)適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)和分流,以幫助更多的人選擇仲裁

目前法院受理民事案件的數(shù)量較多,法官的壓力明顯較大。解決此類問題的方案有多種,如增加法官的數(shù)量,擴大法院的規(guī)模;提高法官的審判效率,增加年審量;強化民間調(diào)解,降低訴訟的數(shù)量等。但還有不能忽視的問題,就是適當(dāng)分流,多途徑地解決糾紛,構(gòu)建多元的糾紛解決機制[6],將可裁可訟的案件,分流到仲裁機構(gòu)。適當(dāng)分流,可以解決訴訟資源的不足,減少仲裁資源的浪費,實現(xiàn)社會資源的合理調(diào)整,有利于社會的和諧。

若解決此類問題,法院應(yīng)積極主動地采取相應(yīng)的措施。法院可以在法治宣傳中,既宣傳訴訟法律制度,又宣傳仲裁法律制度;在案件受理量與審判資源平衡的情況下,建議當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議,選擇仲裁;對當(dāng)事人選擇訴訟,又急切希望加快裁決速度的情況,可以建議當(dāng)事人撤訴,通過仲裁解決糾紛。

4. 應(yīng)進(jìn)一步完善仲裁制度

作為程序性法律制度,我國的仲裁法、民事訴訟法等對仲裁的相關(guān)問題有諸多規(guī)定。隨著社會的發(fā)展,新的社會關(guān)系的出現(xiàn),法治的不斷完善,某些規(guī)范的不適應(yīng)、某些應(yīng)有規(guī)范的缺失已有顯現(xiàn)。仲裁事業(yè)的發(fā)展,民眾對仲裁制度的認(rèn)知,與仲裁制度的不斷加強和完善有密切關(guān)系。就我國現(xiàn)行仲裁法而言,對仲裁協(xié)議的生效條件限制得比較嚴(yán)格,可適度放寬;對可仲裁案件的范圍限制得過窄,可適度擴大[7]。在仲裁制度建設(shè)方面,我國應(yīng)適當(dāng)加強引導(dǎo)性規(guī)范,細(xì)化、深化的規(guī)范,強化性規(guī)范等,及時解決制度缺陷,化解規(guī)范的沖突,增強操作的科學(xué)性、合理性。

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