論社會(huì)法視域下義務(wù)教育的國(guó)家義務(wù)性

方益權(quán)，易招娣，唐麗雪

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

論社會(huì)法視域下義務(wù)教育的國(guó)家義務(wù)性

方益權(quán)，易招娣，唐麗雪

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

義務(wù)教育的法定義務(wù)主體是國(guó)家。將義務(wù)教育定性為國(guó)家義務(wù)，其價(jià)值在于促進(jìn)教育公平。我國(guó)現(xiàn)階段義務(wù)教育的國(guó)家義務(wù)性有所缺失，既有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中階層固化、政府再分配職能不到位等法律以外原因，也有國(guó)家義務(wù)落實(shí)缺少法律保障的原因。為強(qiáng)化和實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的國(guó)家義務(wù)性，應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善《義務(wù)教育法》、制定《教育經(jīng)費(fèi)法》、完善法律救濟(jì)途徑等，給落實(shí)義務(wù)教育的國(guó)家義務(wù)提供法律保障；通過(guò)改革戶(hù)籍制度、完善社會(huì)收入再分配制度等，給落實(shí)義務(wù)教育的國(guó)家義務(wù)創(chuàng)造社會(huì)條件。

社會(huì)法；義務(wù)教育；國(guó)家義務(wù)性；教育公平

一、義務(wù)教育定性為國(guó)家義務(wù)的法律依據(jù)

隨著近代社會(huì)和法律的發(fā)展，教育問(wèn)題的研究開(kāi)始進(jìn)入到法律領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)外近代教育的立法，也是始于義務(wù)教育的立法。我國(guó)2006年修訂的《義務(wù)教育法》第2條規(guī)定：“義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)?！庇纱丝芍x務(wù)教育的性質(zhì)主要包括統(tǒng)一性、義務(wù)性和公益性。該法第5條規(guī)定：“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)履行本法規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利；適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法保證其按時(shí)入學(xué)接受并完成義務(wù)教育；依法實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)完成教育教學(xué)任務(wù)，保證教育教學(xué)質(zhì)量；社會(huì)組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)為適齡兒童、少年接受義務(wù)教育創(chuàng)造良好的環(huán)境?！痹摋l款闡述的義務(wù)主體大體包括國(guó)家、家庭和社會(huì)組織等。義務(wù)教育的“義務(wù)”到底是誰(shuí)的“義務(wù)”？這不僅關(guān)乎對(duì)教育相關(guān)法律立法意旨的理解，更關(guān)乎教育的發(fā)展。

其實(shí)，關(guān)于義務(wù)教育的性質(zhì)，從教育權(quán)的角度，同一國(guó)家在不同的歷史時(shí)期會(huì)有不同的規(guī)定，在同一時(shí)期的不同國(guó)家也會(huì)有不同的規(guī)定。相應(yīng)地，義務(wù)教育主體所承擔(dān)的責(zé)任偏向也各不相同，即義務(wù)“強(qiáng)制”的對(duì)象也略有差異。早期各國(guó)教育法都曾一度將義務(wù)教育規(guī)定為受教育者的義務(wù)，是未成年人父母、監(jiān)護(hù)人對(duì)國(guó)家承擔(dān)的保障其被監(jiān)護(hù)人接受?chē)?guó)家規(guī)定的義務(wù)教育的義務(wù)。因此，很多人就此認(rèn)為接受義務(wù)教育是受教育者的義務(wù)。但自第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著《世界人權(quán)宣言》的頒布，國(guó)際社會(huì)普遍尊重人的尊嚴(yán)和權(quán)利，教育的目的也重新定位在充分發(fā)展人的個(gè)性和尊重人的自由及人權(quán)上。同時(shí)，國(guó)際人權(quán)相關(guān)文件都紛紛確認(rèn)了國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校和家庭有義務(wù)為受教育者提供、實(shí)施和保障接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。就我國(guó)而言，我國(guó)憲法和教育相關(guān)法律雖然規(guī)定以人的全面發(fā)展為教育的根本目的，義務(wù)教育也是公民的權(quán)利。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，義務(wù)教育仍然被認(rèn)為是受教育者的義務(wù)，是未成年人父母、監(jiān)護(hù)人對(duì)國(guó)家承擔(dān)的保障其被監(jiān)護(hù)人接受?chē)?guó)家規(guī)定的義務(wù)教育的義務(wù)；由于國(guó)家對(duì)教育經(jīng)費(fèi)法律保障不力，也長(zhǎng)期將義務(wù)教育的費(fèi)用承擔(dān)義務(wù)也通過(guò)學(xué)費(fèi)等各種方式轉(zhuǎn)嫁給了社會(huì)公眾。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的不斷發(fā)展進(jìn)步，義務(wù)教育理念也在不斷發(fā)展，結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際及我國(guó)教育職能的加強(qiáng)，義務(wù)教育立法的發(fā)展成果之一是：義務(wù)教育作為國(guó)家教育權(quán)的一個(gè)方面，被規(guī)定為國(guó)家的一項(xiàng)重要權(quán)力?！稇椃ā返?9條、第24條、第89條、第107條和第119條都明確規(guī)定了國(guó)家教育權(quán)。而從受教育權(quán)的視角，義務(wù)教育具有受教育權(quán)所有的屬性①受教育權(quán)作為基本人權(quán), 通常可以把它的本質(zhì)歸納為四種理論: 一是公民權(quán)說(shuō), 這是關(guān)于受教育權(quán)本質(zhì)最早的理論; 二是生存權(quán)說(shuō)或社會(huì)權(quán)說(shuō), 在19世紀(jì)末20世紀(jì)初被廣泛認(rèn)同; 三是學(xué)習(xí)權(quán)說(shuō), 20世紀(jì)50年代發(fā)展起來(lái)的重要教育法學(xué)理論成果; 四是發(fā)展權(quán)說(shuō), 該學(xué)說(shuō)的興起使教育與人的發(fā)展的聯(lián)系更加被人們重視.。受教育權(quán)首先應(yīng)是社會(huì)權(quán)或生存權(quán)，它揭示了受教育權(quán)與人的物質(zhì)和精神生活的關(guān)系，而這方面只能通過(guò)國(guó)家的積極行為才能得到保障。它隱含了國(guó)家通過(guò)立法或是其他手段保障受教育者在入學(xué)機(jī)會(huì)、教育資源分享等方面的平等的具體義務(wù)。由此可見(jiàn)，義務(wù)教育由受教育權(quán)的本質(zhì)所決定，最主要的是針對(duì)國(guó)家義務(wù)，而且是由其社會(huì)權(quán)屬性所決定的，這種國(guó)家義務(wù)不僅僅是消極不侵害或防止不被侵害，更主要的是國(guó)家要積極主動(dòng)地為受教育者提供平等的受教育的條件和機(jī)會(huì)。因此，我國(guó)從教育法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定看，義務(wù)教育對(duì)于受教育者而言不僅是義務(wù)，更是公民的一項(xiàng)權(quán)利，國(guó)家應(yīng)在盡可能保障未成年人接受義務(wù)教育方面承擔(dān)著更多的法律義務(wù)，這是符合教育立法原旨的。

對(duì)義務(wù)教育的國(guó)家義務(wù)性之新釋義主要有兩方面的原因：一是接受義務(wù)教育的對(duì)象是未成年人，而他們通常都是16周歲以下，在法律上并沒(méi)有完全的行為能力和責(zé)任能力，法律不應(yīng)使其承擔(dān)能力不能及的義務(wù)；二是一系列的關(guān)于教育方面的國(guó)際文件和我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)都相繼宣告義務(wù)教育是政府不可推卸的積極義務(wù)。在20世紀(jì)初，法國(guó)著名公法學(xué)家狄驥說(shuō)過(guò)[1]：“現(xiàn)代國(guó)家必須承擔(dān)一些積極義務(wù)，并組織一些公共事業(yè)來(lái)確保這些義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，如現(xiàn)代國(guó)家確實(shí)有義務(wù)為所有人免費(fèi)提供最低限度的教育。”同樣，“正是相對(duì)這些國(guó)家的積極義務(wù)，我們才說(shuō)人有接受救濟(jì)的權(quán)利、勞動(dòng)的權(quán)利和受教育的權(quán)利。”狄驥的理論為一個(gè)多世紀(jì)之后的我國(guó)義務(wù)教育性質(zhì)研究提供了可資借鑒的理論依據(jù)。因此，現(xiàn)在我們非常確信，接受義務(wù)教育不僅是公民享有的基本權(quán)利，更應(yīng)該是國(guó)家必須盡最大努力給予保障的國(guó)家義務(wù)。

二、義務(wù)教育定性為國(guó)家義務(wù)的價(jià)值

在新的歷史時(shí)期，隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，教育公平也需要與時(shí)俱進(jìn)。實(shí)現(xiàn)教育利益分配的公平，要真正貫徹義務(wù)教育均衡化的方針，從根本上遏止教育不公平，首先需要對(duì)義務(wù)教育的功能、價(jià)值有正確的認(rèn)識(shí)，恢復(fù)義務(wù)教育的全民性、基礎(chǔ)性、平等性和公正性。國(guó)家用法律的方式強(qiáng)制推行、用納稅人的錢(qián)舉辦的義務(wù)教育，是一種典型的公共產(chǎn)品。它是所有國(guó)民必須接受的基礎(chǔ)性教育，體現(xiàn)的是教育的平等化功能。因而，它必須是一視同仁的，而不能將國(guó)民分成三六九等，讓有些人享受好的教育，有些人則不得不承受差的教育。在事實(shí)上存在巨大差距的情況下，教育公共政策應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向薄弱地區(qū)、薄弱學(xué)校傾斜，努力縮小差距。

義務(wù)教育的國(guó)家義務(wù)性有助于促成教育平等的實(shí)現(xiàn)。平等的價(jià)值是受教育權(quán)的基本價(jià)值取向。受教育權(quán)，是指公民依法享有的要求國(guó)家積極提供均等的受教育條件和機(jī)會(huì)，通過(guò)學(xué)習(xí)來(lái)發(fā)展其個(gè)性、才智和身心能力，以獲得平等的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)的基本權(quán)利[2]86。由受教育權(quán)的概念可知，受教育權(quán)的首要價(jià)值是平等價(jià)值。也就是說(shuō)義務(wù)教育以追求平等作為教育的理想價(jià)值目標(biāo)。

義務(wù)教育的國(guó)家義務(wù)性能進(jìn)一步擴(kuò)大受教育權(quán)的平等。按照馬克思主義的平等觀審視教育平等，包括教育權(quán)利平等、教育機(jī)會(huì)平等和教育結(jié)果平等，并動(dòng)態(tài)地表現(xiàn)為教育起點(diǎn)的平等、教育過(guò)程的平等和教育結(jié)果的平等。在自由主義者看來(lái)，平等是機(jī)會(huì)的平等。就學(xué)機(jī)會(huì)平等，即人人都有平等的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自身平等的就學(xué)權(quán)利。然而，我國(guó)義務(wù)教育法明確規(guī)定的教育平等與現(xiàn)實(shí)中兒童的社會(huì)背景決定了的他們就學(xué)起點(diǎn)的不平等之間沖突并未消弭。強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育的國(guó)家義務(wù)性不僅能最合理地提供受教育權(quán)的機(jī)會(huì)平等，而且能更有效地改變教育過(guò)程的不平等性——表現(xiàn)在義務(wù)階段的受教育者由最先上學(xué)難、上學(xué)貴轉(zhuǎn)變?yōu)楸弧皳裥帷崩_和無(wú)力承受雜費(fèi)而不能保障其子女接受基礎(chǔ)教育等情況。國(guó)家履行其義務(wù)，向所有未成年人提供受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)，對(duì)特別貧困家庭的孩子免收一切費(fèi)用——嚴(yán)格地說(shuō)，這部分人的不積極履行義務(wù)不是公民不想盡義務(wù)，而是其沒(méi)有能力盡義務(wù)。九年制義務(wù)教育不僅是社會(huì)和家庭的義務(wù)，更應(yīng)是國(guó)家的義務(wù)，當(dāng)國(guó)家沒(méi)有很好地盡此義務(wù)（不能向所有未成年人提供完全免費(fèi)的教育）時(shí)，公民的教育權(quán)就難以實(shí)現(xiàn)。并且，對(duì)義務(wù)教育的國(guó)家義務(wù)性的強(qiáng)調(diào)還有助于實(shí)現(xiàn)教育結(jié)果的平等。教育結(jié)果的不平等始于出身造成的不公和教育過(guò)程的不公。顯見(jiàn)的事實(shí)是，教育競(jìng)爭(zhēng)壓力正逐年下移：不能上重點(diǎn)高中，就很難進(jìn)入名牌大學(xué)；為了進(jìn)入重點(diǎn)高中，需要進(jìn)入重點(diǎn)初中；為了能升入重點(diǎn)初中，就要在小學(xué)勝人一籌，甚至從幼兒園就要開(kāi)始接受各種培訓(xùn)。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)村和城市低收入家庭孩子的劣勢(shì)不言自明。

教育平等的發(fā)展經(jīng)歷了從形式平等到實(shí)質(zhì)平等的過(guò)程。義務(wù)教育“不再僅止于消極地禁止國(guó)家對(duì)國(guó)民的差別待遇，而是積極地要求國(guó)家努力架構(gòu)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等的法秩序”[3]，從而更有效地落實(shí)義務(wù)教育階段就學(xué)機(jī)會(huì)平等、辦學(xué)條件平等。當(dāng)下，更應(yīng)注重辦學(xué)平等，目前，我國(guó)的入學(xué)平等問(wèn)題已經(jīng)基本解決，但在辦學(xué)平等方面還有較大差距。這種狀況既存在于東西部之間，也存在于同一地區(qū)的不同學(xué)校之間，需要國(guó)家發(fā)揮其積極作用努力改變這一現(xiàn)狀。另外，對(duì)義務(wù)教育的國(guó)家義務(wù)性的強(qiáng)調(diào)還有助于教育內(nèi)容和課程的改革。

應(yīng)該明確的是，受教育權(quán)作為一種積極的權(quán)利主要是在20世紀(jì)以來(lái)福利國(guó)家出現(xiàn)的背景下興起的[4]。作為義務(wù)教育這種受教育權(quán)除了具有自由權(quán)的屬性，更多的是社會(huì)權(quán)屬性。因?yàn)榱x務(wù)教育通常得通過(guò)國(guó)家積極的作為才得以實(shí)現(xiàn)，由此斷定，它是作為國(guó)家干預(yù)社會(huì)的憲法表現(xiàn)。對(duì)于未成年人受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家負(fù)有尊重、保護(hù)、促進(jìn)和給付等重要的法律義務(wù)。從國(guó)際法的視角看，平等地保護(hù)公民的受教育權(quán)，也是聯(lián)合國(guó)各成員國(guó)和國(guó)際人權(quán)公約締約國(guó)義不容辭的國(guó)家義務(wù)和國(guó)際責(zé)任。

三、當(dāng)下義務(wù)教育缺失國(guó)家義務(wù)性的主要原因及對(duì)策

教育是每個(gè)公民的“權(quán)利”和國(guó)家的責(zé)任[5]。非義務(wù)教育更多的是依靠社會(huì)力量共同努力進(jìn)行發(fā)展，如采取的是經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，彌補(bǔ)學(xué)校經(jīng)費(fèi)的不足，而義務(wù)教育則更多的是由國(guó)家予以保障的。國(guó)家義務(wù)性首先表現(xiàn)在盡可能多地采取積極行動(dòng)以保證義務(wù)教育的實(shí)施和保障接受義務(wù)教育的實(shí)際水平不低于國(guó)家義務(wù)能力所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的保障水平，使教育的發(fā)展同步于社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家義務(wù)能力的發(fā)展[6]。

（一）義務(wù)教育缺失國(guó)家義務(wù)性的原因

1．義務(wù)教育缺失國(guó)家義務(wù)性的原因之一：階層固化

受我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元體制影響，造成了當(dāng)前城鄉(xiāng)間出現(xiàn)分裂，城鄉(xiāng)居民在教育、就業(yè)等方面呈現(xiàn)出較大的差異性。隨著社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型，社會(huì)利益格局也發(fā)生深刻變動(dòng)，中國(guó)社會(huì)各階層出現(xiàn)明顯分化。各階層間的流動(dòng)渠道不暢，加劇了社會(huì)矛盾的激化。新生群體——流動(dòng)民工群體呈現(xiàn)擴(kuò)大化的趨勢(shì)，并已經(jīng)成為新一代的弱勢(shì)群體，成為新時(shí)期階層固化的直接受害者，階層固化已逐漸使他們邊緣化?！吨袊?guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2010》指出，2009年我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到2.11億人①轉(zhuǎn)引自: 周婷玉. 我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到2.11億 生存型轉(zhuǎn)向發(fā)展型[EB/OL]. [2011-02-23]. http://business.sohu. com/20100627/n273108329.shtml.。我國(guó)流動(dòng)人口不斷增多，大批外出的農(nóng)民工數(shù)量的不斷增加，引發(fā)了義務(wù)教育的新問(wèn)題，不僅包括隨遷農(nóng)民工子女在異地的義務(wù)教育問(wèn)題，還包括農(nóng)村中“留守兒童”的義務(wù)教育難以得到保障的問(wèn)題。在當(dāng)今社會(huì)，這一群體的受教育權(quán)問(wèn)題日益凸顯。加之，不合理的體制在客觀上拉大了各階層的貧富差距，加劇了各階層的權(quán)利與發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等。如果國(guó)家不盡快采取措施促進(jìn)各階層的流動(dòng)，為他們提供公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，新弱勢(shì)群體的教育公平勢(shì)必受到影響，進(jìn)而影響其社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)?？茽柭J(rèn)為完全的教育均等只能消除所有校外的差異性才能實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)同科爾曼通過(guò)降低環(huán)境因素來(lái)對(duì)學(xué)生產(chǎn)生不平等影響。受教育權(quán)賦予了公民要求國(guó)家積極提供均等的受教育條件和機(jī)會(huì)，從而獲得平等生存和發(fā)展的權(quán)利。對(duì)于每個(gè)人來(lái)說(shuō)，都應(yīng)享有平等的受教育權(quán)，都可以憑借自己的實(shí)力改變命運(yùn)。

階層固化這一社會(huì)癥結(jié)導(dǎo)致義務(wù)教育中國(guó)家義務(wù)性的缺失，嚴(yán)重影響教育平等的實(shí)現(xiàn)，而平等的價(jià)值是受教育權(quán)的基本價(jià)值取向。階層固化嚴(yán)重阻礙了底層人群享受與中上層人群同等的義務(wù)教育資源，國(guó)家應(yīng)努力解決各群體因階層固化而帶來(lái)的流動(dòng)不暢問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)人人公平地接受義務(wù)教育。

2．義務(wù)教育缺失國(guó)家義務(wù)性的原因之二：政府在社會(huì)收入再分配的職能缺失

國(guó)家應(yīng)努力普及義務(wù)教育，為受教育者提供更多的平等機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)教育的公平。在我國(guó)，九年制義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是國(guó)家或政府以稅收的形式獲得財(cái)政收入，并將所得收入的一部分以義務(wù)教育的形式惠及中小學(xué)生。這表明，各地貧富差距以及各個(gè)家庭的收入差距導(dǎo)致其所納稅額也不同，勢(shì)必導(dǎo)致各地對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入差異。另外，對(duì)貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)的教育投入還必須依靠國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付?？傮w來(lái)講，市場(chǎng)通過(guò)公共財(cái)政（確立義務(wù)教育體制）來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入分配的效率還是比較高的，但卻很難實(shí)現(xiàn)當(dāng)前追求的教育公平和平等。也就是說(shuō)，在教育公平的實(shí)現(xiàn)上，市場(chǎng)是盲目的。鑒于此，國(guó)家、政府必須對(duì)社會(huì)收入再進(jìn)行合理分配，發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用，才能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的公平問(wèn)題。諾貝爾獎(jiǎng)金獲得者薩繆爾森曾說(shuō)：“在走向平等的道路上，沒(méi)有比免費(fèi)提供公共教育更為偉大的步驟了。這是一種古老的破壞特權(quán)的社會(huì)主義?！雹谵D(zhuǎn)引自: 樊繼達(dá). 政府提供民生服務(wù)的公共經(jīng)濟(jì)分析[J]. 理論前沿, 2009, (20): 26-27.通過(guò)廣泛的普及義務(wù)教育，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的公平才能防止教育中的潛在不公平。羅爾斯特別強(qiáng)調(diào)政府必須保障貧困階層的社會(huì)福利，使最貧困階層的利益實(shí)現(xiàn)最大化。

（二）政府應(yīng)對(duì)義務(wù)教育缺失國(guó)家義務(wù)性的對(duì)策

1．進(jìn)行戶(hù)籍制度改革

流動(dòng)人口隊(duì)伍隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷壯大，使得關(guān)于人口戶(hù)籍問(wèn)題的改革成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。當(dāng)前，國(guó)家在戶(hù)籍制度改革上已經(jīng)邁開(kāi)了可喜的一步，遺憾的是，所作的努力仍未觸及到戶(hù)籍制度的核心：并沒(méi)有改變因戶(hù)籍帶來(lái)身份上所依附的福利差異。我國(guó)目前允許各地區(qū)間人口的自由流動(dòng)，但流動(dòng)人口因戶(hù)籍的原因而在異地享受不到當(dāng)?shù)鼐用袼碛械纳鐣?huì)福利條件，并且當(dāng)下戶(hù)籍上所附著的福利差異較為明顯?？梢?jiàn)，戶(hù)籍制度的制約，迫使國(guó)家對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入跳不出戶(hù)籍制度的限制。因?yàn)槲覈?guó)的教育經(jīng)費(fèi)投入是以戶(hù)籍為依據(jù)的，這使義務(wù)教育投入地與經(jīng)費(fèi)使用地出現(xiàn)了錯(cuò)位，造成政府之間的權(quán)責(zé)不一致。

筆者認(rèn)為，戶(hù)籍制度是造成受教育存在差異的重要原因，也是致使階層固化的一個(gè)深層次原因。未來(lái)戶(hù)籍制度進(jìn)一步改革的方向應(yīng)將戶(hù)籍制度和社會(huì)福利相分離，最終讓?xiě)艏贫泉?dú)立地成為一種類(lèi)似登記作用的制度。具體到義務(wù)教育上，就是要通過(guò)戶(hù)籍制度改革，實(shí)現(xiàn)公民在入學(xué)和受教育資源方面的平等，使勞動(dòng)者不會(huì)因戶(hù)籍不同而帶來(lái)各種社會(huì)福利的較大差異。真正實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍與受教育、就業(yè)和社會(huì)保障的脫鉤，從而實(shí)現(xiàn)受教育機(jī)會(huì)和資源的平等。

2．進(jìn)一步完善社會(huì)收入再分配制度

當(dāng)前社會(huì)收入分配的公正與階層固化之間有著內(nèi)在的因果關(guān)系。社會(huì)底層人的流動(dòng)渠道受到阻礙，弱勢(shì)群體的收入分配出現(xiàn)較大差異。社會(huì)收入再分配的不公成為阻礙社會(huì)各階層流動(dòng)或造成強(qiáng)弱勢(shì)群體之間鴻溝的重要影響因素。為從根本上化解階層固化帶來(lái)的階層矛盾，政府必須在社會(huì)財(cái)富的分配過(guò)程中充分考慮到社會(huì)最貧困群體的利益，避免出現(xiàn)貧富兩極分化的“馬太效應(yīng)”，防止強(qiáng)弱勢(shì)群體分享的社會(huì)福利懸殊。要突破階層固化帶來(lái)的不利影響，國(guó)家和政府加緊解決社會(huì)收入再分配正義問(wèn)題顯得必要而緊迫。

人們充分認(rèn)識(shí)到教育是增加收入和培養(yǎng)勞動(dòng)者素質(zhì)的必要和有效途徑，國(guó)家是通過(guò)提供公共服務(wù)（如義務(wù)教育等）的形式實(shí)現(xiàn)社會(huì)再分配。在1985年發(fā)布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》之后，我國(guó)的基礎(chǔ)教育便實(shí)行地方分級(jí)負(fù)責(zé)。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，教育質(zhì)量和教育規(guī)模逐步提高，基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)也出現(xiàn)緊缺問(wèn)題，包括義務(wù)教育的投入不足問(wèn)題，拖欠教師工資問(wèn)題等。鑒于中國(guó)當(dāng)前各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡而導(dǎo)致的收入差別、地區(qū)差別等系列問(wèn)題，都制約了實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的機(jī)會(huì)平等，國(guó)家必須明確責(zé)任把基礎(chǔ)教育納入國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)政支出范疇，進(jìn)一步加大中央政府對(duì)于基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)教育的投入力度。2010年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010–2020年）》指出，要逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例，到2012年達(dá)到4%。對(duì)于這樣的規(guī)劃引發(fā)了對(duì)另一個(gè)問(wèn)題的思考：國(guó)家必須明晰對(duì)高等教育和基礎(chǔ)教育分別在國(guó)家財(cái)政支持方面的具體比例，必須對(duì)其有明確的法律定位，而不應(yīng)混合一起。否則，即便教育總投入在增多，也并不意味著在義務(wù)教育上的必然增多。另外，國(guó)家對(duì)教育可以采取分類(lèi)和分層管理，如：國(guó)家應(yīng)把財(cái)政支出轉(zhuǎn)移到基礎(chǔ)教育上來(lái)實(shí)現(xiàn)分層管理；對(duì)邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的教育實(shí)行轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼等措施，實(shí)現(xiàn)分類(lèi)管理。通過(guò)一系列措施盡可能地減少受教育機(jī)會(huì)不均等的現(xiàn)象。

3．努力實(shí)現(xiàn)受教育主體間的教育公平

首先，城市同一學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)生的教育公平問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前普遍的做法是：具有本省戶(hù)籍的適齡兒童、少年在戶(hù)籍所在地學(xué)校就近入學(xué)；持有本省居住證的人員，與其同住的子女需要在居住地接受義務(wù)教育；符合省人民政府規(guī)定條件的，可以憑居住證到居住地所在縣級(jí)人民政府教育主管部門(mén)申請(qǐng)就讀，縣級(jí)人民政府教育主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定予以保障。其實(shí)，我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的以下做法：公立教育和私立教育嚴(yán)格區(qū)分，公立教育的主要功能是保障公民平等的受教育權(quán)利，因而不具有競(jìng)爭(zhēng)、篩選、淘汰的功能。所以，我國(guó)的學(xué)生家長(zhǎng)如果對(duì)孩子的教育有更高的需求，可以自己花錢(qián)到高端教育市場(chǎng)上去實(shí)現(xiàn)?！肮k不擇校，擇校找民辦”，也是基于這樣的考慮。

實(shí)施教育均衡還可以通過(guò)加大財(cái)政投入、重點(diǎn)扶持弱校、推動(dòng)學(xué)區(qū)化建設(shè)、建立教師流動(dòng)機(jī)制等手段，保障學(xué)生免試就近入學(xué)，有效緩解城市擇校問(wèn)題。對(duì)同一學(xué)區(qū)的不同學(xué)校，政府主管部門(mén)應(yīng)率先對(duì)各種教育失范行為進(jìn)行實(shí)實(shí)在在地引導(dǎo)，嚴(yán)厲打擊學(xué)校肆意漲價(jià)的教育行為。

其次，少數(shù)民族兒童的教育公平問(wèn)題。對(duì)于少數(shù)民族兒童而言，受教育權(quán)既是一項(xiàng)公民權(quán)，也是一項(xiàng)民族權(quán)。少數(shù)民族地區(qū)教育基礎(chǔ)相對(duì)比較薄弱，因而教育公平問(wèn)題更加突出。目前，我國(guó)在民族教育政策上通常采取降分的政策?！睹褡鍏^(qū)域自治法》規(guī)定：“高等學(xué)校和中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校招收新生的時(shí)候，對(duì)少數(shù)民族考生適當(dāng)放寬錄取標(biāo)準(zhǔn)和條件，對(duì)人口特少的少數(shù)民族考生給予特殊照顧。”筆者認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)就學(xué)機(jī)會(huì)平等的措施方面，降分并不是唯一的方法，也不是最終或最有效的方法。我們可以考慮在發(fā)達(dá)地區(qū)針對(duì)少數(shù)民族學(xué)生增設(shè)更多的專(zhuān)門(mén)學(xué)?；虬嗉?jí)；鼓勵(lì)少數(shù)民族學(xué)生免費(fèi)或受補(bǔ)助到發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)校上學(xué)。通過(guò)這些措施，也可以逐步淡化降分的區(qū)別政策。尤其是要特別重視邊遠(yuǎn)地區(qū)尤其是少數(shù)民族聚集地區(qū)兒童的基礎(chǔ)教育，應(yīng)進(jìn)一步提高其教師待遇和提高教師素質(zhì)，增加教師的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，避免已安家在少數(shù)民族教育事業(yè)上的教師流失，切實(shí)提高少數(shù)民族地區(qū)的教育水平，從根本上保障少數(shù)民族兒童的教育公平。

再次，孤殘兒童的教育公平問(wèn)題。殘疾兒童家庭本身承擔(dān)著比正常兒童家庭更多的壓力，孩子自身缺乏獨(dú)立的生存條件，且受社會(huì)歧視，難就學(xué)、難就業(yè)的情況會(huì)一直困擾著殘疾學(xué)生，必須高度重視和大力扶持孤殘兒童的特殊教育。在學(xué)校微觀層面，應(yīng)實(shí)現(xiàn)課堂過(guò)程的公平，規(guī)范教師職責(zé)、平等對(duì)待學(xué)生，關(guān)注學(xué)生的個(gè)體差異、提倡關(guān)心愛(ài)護(hù)殘疾孩子。更重要的是，在宏觀層面，應(yīng)繼續(xù)加大開(kāi)辦特殊教育學(xué)校的力度，培養(yǎng)從事特教的師資，鼓勵(lì)有經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人士從事特教工作等，通過(guò)對(duì)這部分兒童進(jìn)行全面的義務(wù)教育，徹底解決家長(zhǎng)為子女的上學(xué)問(wèn)題發(fā)愁、為子女得不到專(zhuān)業(yè)的教育而苦惱的問(wèn)題。

因?yàn)?zāi)致孤兒童的教育公平問(wèn)題是個(gè)新問(wèn)題。他們的監(jiān)護(hù)人往往在大地震、洪災(zāi)等自然災(zāi)害中瞬間失去，需要社會(huì)為這些孤兒提供更多溫暖，切實(shí)保障他們有學(xué)上，避免孤兒成為“被遺忘的兒童”。我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，由國(guó)家或地區(qū)提供他們每月一定的生活補(bǔ)貼（可以至18歲為止），也可采取親屬監(jiān)護(hù)、家庭收養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)、集中供養(yǎng)（如福利院）的辦法予以長(zhǎng)久安置，這樣可以保障其受教育權(quán)不因?yàn)?zāi)害被剝奪。國(guó)家還應(yīng)及時(shí)根據(jù)新出現(xiàn)的情況，制定新政策，保證所有孤兒在基本生活、醫(yī)療康復(fù)、教育、職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)等方面得到基本保障。除此之外，我們提倡心理介入、心理危機(jī)干預(yù)，以有效協(xié)助兒童度過(guò)創(chuàng)傷壓力之心理危機(jī)。

四、義務(wù)教育落實(shí)國(guó)家義務(wù)性的法律保障

在法治社會(huì)的時(shí)代背景下，要解決各個(gè)群體的受教育權(quán)問(wèn)題，除了公民應(yīng)具有必要的法治意識(shí)外，更重要的是通過(guò)制定相應(yīng)的法律法規(guī)予以保障。近年來(lái)，我國(guó)教育法制建設(shè)取得了較大發(fā)展，但因起步較晚，教育立法無(wú)論在數(shù)量上還是質(zhì)量上，都距法治的要求還相去甚遠(yuǎn)?，F(xiàn)行的教育法律規(guī)范也存在立法層次不高等不足，專(zhuān)門(mén)規(guī)范義務(wù)教育的義務(wù)教育法仍然存在不易操作的問(wèn)題?，F(xiàn)行關(guān)于義務(wù)教育的法律法規(guī)存在的漏洞，主要可以從以下幾個(gè)方面加以完善與改進(jìn)。

（一）健全現(xiàn)行《義務(wù)教育法》

《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》與《義務(wù)教育法》都不能適應(yīng)當(dāng)前大規(guī)模人口流動(dòng)的現(xiàn)狀及出現(xiàn)的義務(wù)教育新問(wèn)題。面對(duì)義務(wù)教育的新情況，一是要結(jié)合1998年發(fā)布的《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，補(bǔ)充關(guān)于農(nóng)民工子女在流入地就讀的資格規(guī)定。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)民工子女等流動(dòng)兒童上學(xué)難問(wèn)題，現(xiàn)行《義務(wù)教育法》必須做出補(bǔ)充規(guī)定，必須突破戶(hù)籍限制，允許農(nóng)民工子女等流動(dòng)兒童和少年在其父母或監(jiān)護(hù)人工作或居住所在地的學(xué)校就近入學(xué)，享有與當(dāng)?shù)剡m齡兒童少年平等的受教育權(quán)，從根本上改變農(nóng)民工子女上學(xué)難問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)入學(xué)機(jī)會(huì)平等，真正保障我國(guó)公民平等地接受義務(wù)教育。二是要完善《義務(wù)教育法》中對(duì)貧困學(xué)生的救助規(guī)定。我國(guó)公民接受義務(wù)教育的實(shí)現(xiàn)還很不平衡，比較突出的是流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育問(wèn)題。要進(jìn)一步深入實(shí)現(xiàn)教育公平，就必須對(duì)貧困未成年學(xué)生給予更多的法律保障。因此，保障農(nóng)民工等流動(dòng)人口子女的教育公平意義重大。三是完善義務(wù)教育的收費(fèi)制度，堅(jiān)持義務(wù)教育與非義務(wù)教育收費(fèi)制度區(qū)別對(duì)待的原則。關(guān)于教育收費(fèi)制度的規(guī)定，在2006年修訂出臺(tái)的《義務(wù)教育法》第2條規(guī)定了“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)”，但是在第44條中又規(guī)定“各級(jí)人民政府對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童、少年免費(fèi)提供教科書(shū)并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)”。這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上變相肯定了學(xué)校收取學(xué)生的教材和寄宿等費(fèi)用是合法行為，無(wú)疑成為《義務(wù)教育法》的漏洞，成為各個(gè)學(xué)校變相收取學(xué)生相關(guān)費(fèi)用的法律依據(jù)。鑒于此，為了真正落實(shí)義務(wù)教育的國(guó)家性，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的公益性，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步修改現(xiàn)行《義務(wù)教育法》，禁止學(xué)校在義務(wù)教育階段通過(guò)任何形式收取學(xué)生的費(fèi)用。

（二）對(duì)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行立法

近年來(lái)，我國(guó)堅(jiān)定不移地實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，用各種方法擴(kuò)展教育投入渠道、增加教育經(jīng)費(fèi)。2010年國(guó)務(wù)院在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010–2020年）》提出了“把促進(jìn)公平作為國(guó)家基本教育政策”，并明確提出政府關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)的支出問(wèn)題。對(duì)于這一規(guī)定，我們僅知道國(guó)家對(duì)教育支出的總數(shù)額，對(duì)義務(wù)教育的投入比例并不明晰。模糊的規(guī)定無(wú)法保障義務(wù)教育的真正有效落實(shí)。教育經(jīng)費(fèi)支出對(duì)象的具體與明確，能更有效地保障各階段教育的有力執(zhí)行。因此，筆者建議，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮制定《教育經(jīng)費(fèi)法》，通過(guò)立法的形式保障教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，保障義務(wù)教育的順利進(jìn)行。對(duì)于《教育經(jīng)費(fèi)法》的設(shè)定，主要要明確以下幾個(gè)問(wèn)題：一是經(jīng)費(fèi)來(lái)源要明確。政府是經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源渠道，尤其是對(duì)義務(wù)教育的投入，經(jīng)費(fèi)責(zé)任主要在于國(guó)家給予保障。二是經(jīng)費(fèi)投入的對(duì)象明確。《教育經(jīng)費(fèi)法》必須明確規(guī)定各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的分配比例，避免模糊性、籠統(tǒng)性，徹底保障各階段教育的經(jīng)費(fèi)投入，尤其是要使義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)支出具體明確，讓接受義務(wù)教育的兒童切實(shí)得到受教育的物質(zhì)保障。三是建立教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)督機(jī)制。教育經(jīng)費(fèi)是教育事業(yè)開(kāi)展的基礎(chǔ)，在經(jīng)費(fèi)的投入、使用等過(guò)程都必須做到透明、公開(kāi)，尤其要明確不履行法定義務(wù)將要承擔(dān)的法律責(zé)任。

（三）保障未成年學(xué)生的義務(wù)教育受到侵害時(shí)有暢通的救濟(jì)渠道

對(duì)公民受教育的權(quán)利，國(guó)家不僅要在發(fā)生侵權(quán)時(shí)給予有力的保障，而且要采取積極的措施給予有效的救濟(jì)[7]。在法治國(guó)家，司法被認(rèn)為是對(duì)公民權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線(xiàn)。目前，世界許多國(guó)家基本上都有一套完整的關(guān)于受教育權(quán)的救濟(jì)制度。受教育權(quán)涉及到民事法律領(lǐng)域，通常是按照《民法通則》的規(guī)定處理，我國(guó)《教育法》也有相應(yīng)的規(guī)定。如第81條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，侵犯教師、受教育者、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，造成損失、損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！毙枰鞔_的是，通過(guò)民事訴訟進(jìn)行救濟(jì)的被告應(yīng)該是非公立教育機(jī)構(gòu)、接受委培教育機(jī)構(gòu)（包括公立教育機(jī)構(gòu)）、公民、法人、及其他社會(huì)組織等等民事主體[2]194?！读x務(wù)教育法》第58條規(guī)定：“適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人無(wú)正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育的，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政部門(mén)給予批評(píng)教育，責(zé)令限期改正。”這一規(guī)定的具體操作性不夠，并不能有力地制止或矯正家庭違反本法規(guī)定的行為。因此，建議對(duì)未履行法律規(guī)定義務(wù)的人規(guī)定更為具體的法律責(zé)任。

對(duì)于受教育權(quán)受侵犯的行政救濟(jì)方面，通常并公認(rèn)的做法是依據(jù)《教育法》，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定提起行政訴訟。但實(shí)踐中存在許多問(wèn)題，筆者認(rèn)為，國(guó)家為了更好地保障未成年人的受教育權(quán)，必須擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，即將受教育權(quán)納入到提起行政訴訟的權(quán)利之中。當(dāng)前，有關(guān)受教育權(quán)的行政救濟(jì)中的行政申訴的規(guī)定尚不夠完善，而《教育法》第42條的規(guī)定顯得過(guò)于寬泛，操作性不強(qiáng)。在今后的實(shí)踐中，應(yīng)進(jìn)一步明確學(xué)生申訴的內(nèi)容和程序。對(duì)于中央和地方政府在制定相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章中違反憲法和法律的應(yīng)進(jìn)行司法審查，應(yīng)努力健全和完善這些法律在法律責(zé)任方面的規(guī)定。

（四）加強(qiáng)法律制度的執(zhí)行力度

隨著法治建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)關(guān)于義務(wù)教育的相關(guān)法律法規(guī)也在不斷地完善，并取得了卓有成效的發(fā)展。對(duì)公民義務(wù)教育的落實(shí)與保障除了要制定出與時(shí)俱進(jìn)的法律法規(guī)外，更為重要的是，我國(guó)相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)既有法律規(guī)定與制度做到強(qiáng)有力地貫徹和執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)不可濫用職權(quán)，做到法無(wú)明文規(guī)定即禁止。司法機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持獨(dú)立司法，不受任何團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉。國(guó)家在義務(wù)教育的落實(shí)中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，教育行政部門(mén)與學(xué)校相關(guān)部門(mén)應(yīng)配合做好落實(shí)義務(wù)教育的工作。

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Study on National Obligatory Commitments in Compulsory Education from Perspective of Social Law

FANG Yiquan, YI Zhaodi, TANG Lixue
(School of Law and Politics, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

Since the legal obligatory subject of compulsory education is nation, it is of great important in promoting education equity to define compulsory education as national obligatory commitments. There are deficiencies in fulfilling Chinese national obligatory commitments in the current compulsory education. The reasons fall into both law unrelated issues (including great differences between citizens and rural residents in the dual structure defining city and rural area, and incomplete fulfillment of governments’ duties in process of redistributing) and facts of lacking of legal protection in implementing national obligation. To strengthen and realize national obligatory commitments in compulsory education, legal safeguard of national obligation in implementing compulsory education should be provided by improving Compulsory Education Law, formulating law to manage educational funds, and perfecting laws and other relief approaches. Meanwhile, social conditions of implementing national obligation in compulsory education should be formed by reforming household registration system and perfecting redistribution system of income in China.

Social Law; Compulsory Education; National Obligatory Commitment; Education Equity

(編輯：朱選華)

D922.16

A

1674-3555(2011)05-0021-08

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2011-02-20

教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目(10YJA820016)

方益權(quán)(1971- )，男，浙江麗水人，教授，博士研究生，研究方向：民法學(xué)，教育法學(xué)