網(wǎng)約車管理細(xì)則價(jià)格規(guī)定的合法性及救濟(jì)

梁超 蘇玫霖

摘 要：網(wǎng)約車迅猛發(fā)展，隨著《網(wǎng)絡(luò)與出租汽車服務(wù)管理暫行辦法》頒布，各地網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則相繼出臺(tái)，大部分細(xì)則規(guī)定對(duì)網(wǎng)約車可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。然而其中網(wǎng)約車價(jià)格不屬于政府指導(dǎo)價(jià)的范圍，且未進(jìn)入省級(jí)政府定價(jià)目錄不符合價(jià)格法的規(guī)定。對(duì)此可以通過(guò)合法性審查及公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行救濟(jì)。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車；管理細(xì)則；價(jià)格法；合法性審查

一、網(wǎng)約車管理細(xì)則制定概況

網(wǎng)約車是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車的簡(jiǎn)稱，是基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)和實(shí)時(shí)撮合機(jī)制，通過(guò)手機(jī)APP召車軟件提供車輛和駕駛勞務(wù)，從而滿足乘客個(gè)性化出行的智能城市交通服務(wù)類型，屬準(zhǔn)公共交通形態(tài)，是共享經(jīng)濟(jì)的體現(xiàn)。[1]憑借其便捷的方式，高質(zhì)的服務(wù)，網(wǎng)約車已經(jīng)成為公眾出行的“新寵兒”。

雖然網(wǎng)約車為公眾帶來(lái)了便捷的出行方式，但同時(shí)對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)帶來(lái)巨大的沖擊，一度引發(fā)兩個(gè)行業(yè)的緊張局勢(shì)，兩個(gè)行業(yè)相互攻訐，網(wǎng)約車行業(yè)作為新興行業(yè)一直處于下風(fēng)，一直遭受著“非法身份”的待遇。網(wǎng)約車自身發(fā)展也存在弊端，安全事故頻頻報(bào)道，如2016年深圳的女教師搭乘滴滴順風(fēng)車失蹤，再有網(wǎng)約車性騷擾丑聞，案例不多，但每一件都觸目驚心。另外，由于法律尚未明確事故責(zé)任，網(wǎng)約車事故發(fā)生后，網(wǎng)約車平臺(tái)、司機(jī)相互推諉，理賠困難。個(gè)人信息安全泄漏也存在風(fēng)險(xiǎn)。

之后，中央七部委聯(lián)合出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），對(duì)網(wǎng)約車的合法地位予以確認(rèn)，并為網(wǎng)約車的發(fā)展劃定了框架，同時(shí)授權(quán)地方城市人民政府細(xì)化相應(yīng)規(guī)定，給予地方較大的自主權(quán)?！稌盒修k法》頒布后，各地城市響應(yīng)中央政策，積極地制定地方網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則，北京、上海、深圳、廣州是最早的一批，于2016年9月份相繼發(fā)布了征求意見(jiàn)稿，引發(fā)了業(yè)界與學(xué)界的廣泛討論。根據(jù)中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院2018年3月31日發(fā)布的《中國(guó)法治政府發(fā)展報(bào)告（2017）》顯示，自2016年7月《暫行辦法》發(fā)布以來(lái)，截至2018年2月4日，共有190個(gè)城市發(fā)布了網(wǎng)約車細(xì)則。

在現(xiàn)有的出臺(tái)網(wǎng)約車細(xì)則中，以規(guī)章形式發(fā)布的有6個(gè)城市，分別是上海、重慶、廣州、武漢、深圳、青島；以市政府名義發(fā)布的有59個(gè)城市；以市政府辦公室名義發(fā)布的有88個(gè)城市；以交通局等部門名義聯(lián)合發(fā)布的有27個(gè)城市；以交通局名義單獨(dú)發(fā)布的有4個(gè)城市。

在這些城市的管理實(shí)施細(xì)則中，其總則均對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)價(jià)格的規(guī)定，而且大部分均規(guī)定了地方城市人民政府可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。以青島市為例，第七條[2]規(guī)定在必要的時(shí)候可以對(duì)網(wǎng)約車實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。這一規(guī)定雖然有《暫行辦法》第三條的授權(quán)，但是其在現(xiàn)有價(jià)格法律體系下是否合法尚存疑問(wèn)。

二、網(wǎng)約車管理細(xì)則不符合價(jià)格法之規(guī)定

（一）網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)不屬于政府指導(dǎo)價(jià)的范圍。

《價(jià)格法》第三條[3]規(guī)定，我國(guó)價(jià)格制定主要由市場(chǎng)定價(jià)，只有極少數(shù)的商品制定由政府定價(jià)或者制定政府指導(dǎo)價(jià)。再根據(jù)《價(jià)格法》第十八條[4]可知，只有特定的商品和服務(wù)價(jià)格屬于以下五種情形時(shí)才能實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)。這五種情形分別為：1.與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格；2.資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格；3.自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格；4.重要的公用事業(yè)價(jià)格；5.重要的公益性服務(wù)價(jià)格。結(jié)合網(wǎng)約車實(shí)際運(yùn)行的情況來(lái)看，網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)并不在這五種可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的范圍之內(nèi)。網(wǎng)約車從本質(zhì)上講是以互聯(lián)網(wǎng)為技術(shù)支撐來(lái)提供出行服務(wù)，屬于服務(wù)行業(yè)。既不屬于“重要的公用事業(yè)”，也不屬于“重要的公益性服務(wù)”，而是典型的隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)的互聯(lián)網(wǎng)新興行業(yè)，理應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。[5]《暫行辦法》第三條第二款規(guī)定：“網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，城市人民政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的除外?！北M管交通部《暫行辦法》授權(quán)地方城市人民政府在必要的時(shí)候可以對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，暫且不說(shuō)《暫行辦法》本身效力問(wèn)題，僅根據(jù)《價(jià)格法》第十八條的規(guī)定，網(wǎng)約車地方立法就不能規(guī)定實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)。

（二）網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)未進(jìn)入省級(jí)政府定價(jià)目錄

對(duì)網(wǎng)約車實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)需要另一個(gè)前提，必須進(jìn)入省級(jí)政府定價(jià)目錄。根據(jù)《價(jià)格法》第十九條[6]可知，如果地方政府對(duì)網(wǎng)約車實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，則必須將網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)列入中央或者省級(jí)定價(jià)目錄。其中，根據(jù)2015年10月8日公布的最新的《中央定價(jià)目錄》，網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)并沒(méi)有涵蓋其中。省級(jí)定價(jià)目錄也不包括網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)，以青島市為例，《青島市辦法》第七條[7]規(guī)定青島市政府在必要時(shí)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，只能在其列入省級(jí)定價(jià)目錄之后才能實(shí)施。當(dāng)前，《山東省物價(jià)局關(guān)于公布<山東省定價(jià)目錄>的通知》魯價(jià)綜合〔2015〕123號(hào)中將出租車列入政府定價(jià)范圍，但是出租車行業(yè)明顯不能包含網(wǎng)約車，畢竟無(wú)論是《暫行辦法》，還是各地的實(shí)施細(xì)則基本都要求“網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)”，由于兩者的巨大差異，將網(wǎng)約車行業(yè)歸到出租車行業(yè)是不合適的。故《青島市辦法》并不符合《價(jià)格法》實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的程序規(guī)定。

網(wǎng)約車地方立法規(guī)定必要時(shí)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，但由于網(wǎng)約車不屬于《價(jià)格法》關(guān)于實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的適用范圍，并且網(wǎng)約車實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)還應(yīng)履行相應(yīng)程序，即應(yīng)當(dāng)將網(wǎng)約車列入省級(jí)和中央定價(jià)目錄中，故地方網(wǎng)約車地方立法存在違反價(jià)格法之嫌。

三、網(wǎng)約車細(xì)則違法之救濟(jì)

在我國(guó)現(xiàn)有的立法框架下，針對(duì)實(shí)施細(xì)則違反價(jià)格法的規(guī)定，主要有以下兩種途徑進(jìn)行救濟(jì)：

（一）通過(guò)對(duì)立法文件的合法性審查

對(duì)違法的立法性文件進(jìn)行合法性審查主要是針對(duì)以規(guī)章形式進(jìn)行立法的管理細(xì)則。根據(jù)《立法法》第九十七條規(guī)定可知，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。由于，目前網(wǎng)約車地方立法性文件均屬地方政府規(guī)章，故上述機(jī)關(guān)可以對(duì)其進(jìn)行撤銷和改變。以青島市《辦法》為例，國(guó)務(wù)院、青島市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、山東省人民政府均有權(quán)撤銷該違法的地方性規(guī)章，國(guó)務(wù)院、山東省人民政府還有權(quán)對(duì)其修改。

根據(jù)我國(guó)《憲法》第四十一條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利，可以得知，我國(guó)公民可以向國(guó)務(wù)院、青島市人民大表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)及山東省人民政府提出審查的建議。

（二）落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度

《公平制度細(xì)則》于2017年10月23日正式公布，基本是按照在細(xì)則出臺(tái)之前，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度處于無(wú)法可依的狀態(tài)，基本沒(méi)有實(shí)施。各地頒布的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則大部分在2016年底2017年初出臺(tái)，很明顯沒(méi)有按照公平審查制度進(jìn)行審查。

《公平制度細(xì)則》第二條第一款[8]規(guī)定行政機(jī)關(guān)在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施時(shí)，要進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，這是其應(yīng)履行的法定義務(wù)。對(duì)于正在進(jìn)行或者將要進(jìn)行網(wǎng)約車地方立法的城市，其制定的地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件以及相關(guān)政策措施時(shí)應(yīng)當(dāng)按照公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的規(guī)定進(jìn)行審查。大部分網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則出臺(tái)時(shí)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度尚未確立，故無(wú)法進(jìn)行相關(guān)審查。但是，《公平制度細(xì)則》第二十二條[9]，對(duì)于未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度審查的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)作審查。因此，對(duì)于已經(jīng)出臺(tái)的城市，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)作審查。

參考文獻(xiàn)

[1] 侯登華：共享經(jīng)濟(jì)下網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的法律地位——以網(wǎng)約車為研究對(duì)象，政法論壇，2017（1）.

[2] 第七條 網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，必要時(shí)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。市物價(jià)部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同市交通運(yùn)輸主管部門加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車價(jià)格行為的指導(dǎo)規(guī)范。

[3] 《價(jià)格法》第三條：國(guó)家實(shí)行并逐步完善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控下主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制。價(jià)格的制定應(yīng)當(dāng)符合價(jià)值規(guī)律，大多數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，極少數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)。

[4] 第十八條：下列商品和服務(wù)價(jià)格，政府在必要時(shí)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)：（一）與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格；

（二）資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格；

（三）自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格；

（四）重要的公用事業(yè)價(jià)格；

（五）重要的公益性服務(wù)價(jià)格。

[5] 張效羽.網(wǎng)約車地方立法問(wèn)題研究[J].行政與法，2016，（10）：87.

[6] 《價(jià)格法》第十九條規(guī)定：政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍，以中央的和地方的定價(jià)目錄為依據(jù)。中央定價(jià)目錄由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門制定、修訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布。地方定價(jià)目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門按照中央定價(jià)目錄規(guī)定的定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍制定，經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意，報(bào)國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門審定后公布。省、自治區(qū)、直轄市人民政府以下各級(jí)地方人民政府不得制定定價(jià)目錄。

[7] 《青島市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第七條規(guī)定：網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，必要時(shí)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。市物價(jià)部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同市交通運(yùn)輸主管部門加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車價(jià)格行為的指導(dǎo)規(guī)范。

[8] 第二條 行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱政策制定機(jī)關(guān)），在制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施（以下統(tǒng)稱政策措施）時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，評(píng)估對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，防止排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

[9] 《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》第二十二條 政策制定機(jī)關(guān)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查出臺(tái)政策措施的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)做審查。發(fā)現(xiàn)存在違反審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)程序停止執(zhí)行或者調(diào)整相關(guān)政策措施。停止執(zhí)行或者調(diào)整政策措施的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》要求向社會(huì)公開(kāi)。

作者簡(jiǎn)介

梁超（1992—），男，漢族，籍貫：山東聊城，單位：煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院，2015級(jí)碩士研究生，研究方向：行政法。

蘇玫霖（1993—），女，漢族，籍貫：山東日照，單位：煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院，2016級(jí)碩士研究生，研究方向：行政法。

該文為煙臺(tái)大學(xué)2017年大學(xué)生科技創(chuàng)新基金項(xiàng)目“網(wǎng)約車地方立法問(wèn)題研究”的階段性成果。

（作者單位：煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院）