看各國(guó)“保障房”如何讓居民安居?

劉卓 陳宇 鄭啟航 丁其林

住房政策在世界各國(guó)都是非常重要的社會(huì)政策，住房水平也成為衡量一個(gè)國(guó)家居民生活水平的重要指標(biāo)。世界各國(guó)由于國(guó)情的不同，它們的住房政策也不盡相同，但不論哪個(gè)國(guó)家，政府都采取了各類不同的手段來保障低收入群體的住房水平。

有的國(guó)家政府可能會(huì)直接參與投資建設(shè)“保障房”，有的國(guó)家可能根本就沒有“保障房”概念，但是政府會(huì)通過另外的渠道——比如對(duì)購(gòu)房者進(jìn)行補(bǔ)貼——保障低收入群體的居住權(quán)利，有的國(guó)家甚至將公民的居住權(quán)上升到法律的高度，確保各地政府部門采取多樣化手段滿足各種住房需求。

無論何種政策，它們的目標(biāo)只有一個(gè)——居者有其屋。

法國(guó)：“可抗辯居住權(quán)法”

法國(guó)議會(huì)在2007年3月通過了“可抗辯居住權(quán)”法案，承諾增加住房建設(shè)投入，以基本實(shí)現(xiàn)在法國(guó)人人有房住。所謂的“可抗辯居住權(quán)”，也就是國(guó)家保障合法居民的住房權(quán)，居民可通過法律手段維護(hù)自己的住房權(quán)。在歐洲，此前只有蘇格蘭的法律規(guī)定住房權(quán)為可抗辯的。

該法的適用對(duì)象是“以合法方式常住法國(guó)的、不能以自己能力獲得住房或保持住房的任何人”。法案規(guī)定，2008年12月1日起，政府應(yīng)滿足低收入者、無家可歸者等人士對(duì)由政府補(bǔ)貼的社會(huì)住房的需要。在住房申請(qǐng)沒有收到滿意答復(fù)的情況下，五類住房困難戶可向主管部門要求解決住房問題，如問題得不到解決，可向行政法院提起訴訟。

這五類住房困難戶包括：無房戶、將被逐出現(xiàn)住房且無法重新安頓者、僅擁有臨時(shí)住房者、居住在惡劣或危險(xiǎn)環(huán)境中的人、與未成年子女同住且住房面積不達(dá)標(biāo)的人。從2012年1月1日起，“可抗辯居住權(quán)”將向所有申請(qǐng)社會(huì)住房的人開放。法案要求法國(guó)各省政府所設(shè)的調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé)審核住房申請(qǐng)的緊急和優(yōu)先性質(zhì)，并責(zé)成省長(zhǎng)為符合緊急與優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)的家庭安排住房。法案通過時(shí)，法國(guó)有近100萬人沒有住房，200多萬人居住條件差。

但可抗辯居住權(quán)法實(shí)施兩年來困難重重。根據(jù)2010年5月份的最新統(tǒng)計(jì)，法國(guó)無房或居住條件差者仍有350萬，和2007年人數(shù)差不多。法案實(shí)際執(zhí)行效果差強(qiáng)人意的原因除了法案救濟(jì)過程復(fù)雜而漫長(zhǎng)、申請(qǐng)通過率很低之外，最根本的原因還是“巧婦難為無米之炊”，社會(huì)性住房不足以滿足需要。法國(guó)目前有90萬套住房缺口，有65萬家庭在排隊(duì)等待廉租房。

按目前的市場(chǎng)需求，法國(guó)每年建設(shè)住房需超過50萬套才能解決住房缺口，法國(guó)政府曾確定每年興建50萬套新房的目標(biāo)，但到目前為止，除了2006年建房許可證發(fā)放量達(dá)到過53萬套之外，其他年份均未能實(shí)現(xiàn)這目標(biāo)，而法案規(guī)定的社會(huì)性住房數(shù)量在所有住房中又只占一定比例(在人口超過5萬的城鎮(zhèn)中，廉租房占全部住房的比例不能低于20％)。

法國(guó)負(fù)責(zé)住房的國(guó)務(wù)秘書阿帕呂在2009年政府發(fā)布“可抗辯住房權(quán)－使用說明”的手冊(cè)時(shí)介紹說，可抗辯住房權(quán)實(shí)施一年當(dāng)中，在調(diào)解委員會(huì)列為享有優(yōu)先權(quán)、需要緊急安排住房的申請(qǐng)者當(dāng)中，約有40％的人找到了住處。他承認(rèn)在巴黎大區(qū)等住房非常緊張的地區(qū)，“實(shí)施可抗辯居住權(quán)并不能夠?yàn)樗猩暾?qǐng)者提供住房”。不過，他認(rèn)為法律“規(guī)定必須對(duì)申請(qǐng)人做出答復(fù)”。他認(rèn)為，改善這個(gè)機(jī)制應(yīng)當(dāng)通過了解住房條件惡劣的居民的各種情況、通過提高社會(huì)住房的建筑數(shù)量以及通過加強(qiáng)信息來實(shí)現(xiàn)。

目前，中國(guó)的基本住房保障法已列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院2010年立法計(jì)劃。法國(guó)的可抗辯居住權(quán)法這種以調(diào)解和訴訟來保障公民居住權(quán)的立法手段應(yīng)有重要的借鑒作用。但是，我們也應(yīng)看到可抗辯居住權(quán)法在法國(guó)實(shí)際實(shí)施過程中遇到的尷尬，特別是由于社會(huì)性住房屋資源匱乏而出現(xiàn)的可享有住房權(quán)卻仍住不上房子的問題。如果說在高度城市化且廉租房體系發(fā)達(dá)的法國(guó)，可抗辯居住權(quán)法的通過可謂錦上添花的話，那么與此相比，中國(guó)現(xiàn)階段更應(yīng)腳踏實(shí)地加大社會(huì)保障性住房的資金投入與建設(shè)數(shù)量，為確保未來住房保障法的落實(shí)做出相關(guān)配套準(zhǔn)備。

美國(guó)：讓住房變得“可支付”

在當(dāng)今世界最發(fā)達(dá)的美國(guó)，也有不少中低收入者，這些人沒有能力按市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買住房，不能安居，也就無法樂業(yè)，易引發(fā)社會(huì)不安定。多年來，美國(guó)政府通過制定法律、政策引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和資金扶持等多種手段，確保人們享有“可支付的住房”。

美國(guó)得克薩斯州南方大學(xué)城市規(guī)劃和環(huán)境政策學(xué)系主任潘啟勝教授介紹，住房的“可支付性”是美國(guó)住房政策中一個(gè)非常重要的概念，即當(dāng)年的住房費(fèi)用(包括房地產(chǎn)貸款、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)稅等)不應(yīng)超過居民家庭稅前收入的30％，否則就到了難以承受的水平，需要政府資助。

上世紀(jì)40年代以來，美國(guó)住房政策的重心逐步向“可支付性住房”方面轉(zhuǎn)移。1949年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《國(guó)家住房法》明確宣布，“國(guó)會(huì)確定的全國(guó)性目標(biāo)是：每個(gè)美國(guó)家庭應(yīng)該能夠承受得起一套環(huán)境適宜、體面的住房”。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府首先須確認(rèn)哪些家庭無力負(fù)擔(dān)住房，需要政府幫助。美國(guó)政府認(rèn)為，一個(gè)家庭年收入如果是當(dāng)?shù)刂械燃彝ツ晔杖氲?0％以下，就算低收入家庭。確定一個(gè)地區(qū)中等家庭年收入，主要依據(jù)是美國(guó)人口調(diào)查局每10年一次的調(diào)查和一年一度的評(píng)估數(shù)據(jù)，由美國(guó)住房和城市發(fā)展部等政府權(quán)威部門定期公布。

美國(guó)政府為低收入家庭提供住房資助有多種途徑。一種是由聯(lián)邦、州、市政府直接撥款或發(fā)行債券建造可支付的住房或公共廉租房，以較低價(jià)格賣或租給低收入家庭。盡管這類房子因面積小、房屋密度高、地點(diǎn)較差等原因成本較低，但其售價(jià)或房租收入仍僅夠補(bǔ)償部分建房投資和管理費(fèi)、維修費(fèi)等費(fèi)用，房租或房屋售價(jià)與房屋造價(jià)的差額由政府補(bǔ)足。目前這種公共住房在美國(guó)全部住房中所占比例很?。涣硪环N形式是由政府向那些在市場(chǎng)上租房的低收入家庭提供住房補(bǔ)貼。政府可以直接把錢給租房的低收入家庭，或者是低收入家庭在市場(chǎng)上選好房子后，政府將錢交給房東。

政府還撥款或提供低價(jià)公有土地給非盈利機(jī)構(gòu)，由它們承建可支付性住房，再以成本租金或房?jī)r(jià)出租或出售給低收入家庭。這種可支付住房的開發(fā)方式越來越受到政府鼓勵(lì)，因?yàn)樗梢苑謸?dān)一部分原本由政府承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)，而且其開發(fā)率一般比政府直接建造公共住房要高。

此外，政府鼓勵(lì)個(gè)人或私人開發(fā)商參與可支付性住房的開發(fā)和翻建。例如，政府向私人房主提供低息貸款，鼓勵(lì)他們改建和擴(kuò)建私有房屋，建成后按政府規(guī)定的房租出租給低收入家庭，改建后房屋的房產(chǎn)稅按未改建前的房屋價(jià)值征收。

潘教授說，美國(guó)居民“住房可支付性”的實(shí)現(xiàn)是市場(chǎng)和政策調(diào)控相結(jié)合的結(jié)果。在美國(guó)的形式多樣的住房政策中，所謂“經(jīng)濟(jì)適用房”只是其中的手段之一，而且美國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用房和中國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用房的概念不盡相同。

他說，在美國(guó)，由政府所有的“經(jīng)濟(jì)適用房”以低于市場(chǎng)價(jià)格賣給符合條件

的申請(qǐng)人后，買房者不得將該房屋在市場(chǎng)出售；如果要出售，也只能賣回給政府，政府做必要的維修之后再賣給下一個(gè)申請(qǐng)人。對(duì)這類“經(jīng)濟(jì)適用房”，購(gòu)買人除收入必須符合中請(qǐng)條件外，還有其他一些要求，如購(gòu)房前不能擁有其他房產(chǎn)，購(gòu)房后不能用于出租，每年必須在所購(gòu)房屋中住滿多長(zhǎng)時(shí)間等。美國(guó)雖然有政府的公共廉租房由私人機(jī)構(gòu)或投資者購(gòu)買和經(jīng)營(yíng)管理的情況，但由于對(duì)居住人的收入有著嚴(yán)格的規(guī)定，在達(dá)到為低收入家庭提供住房的目標(biāo)的同時(shí)，并沒有令其他居民對(duì)政府提供“經(jīng)濟(jì)適用房”產(chǎn)生爭(zhēng)議和不公平感。

潘教授說，由于政府資金有限，不可能大量建這種由政府出資然后低價(jià)賣給購(gòu)房人的“經(jīng)濟(jì)適用房”，目前美國(guó)比較普遍的經(jīng)濟(jì)適用房是一種由市場(chǎng)和政府優(yōu)惠政策結(jié)合而產(chǎn)生的商品房。

他說，在美國(guó)，幾乎每個(gè)城市都有自己的“區(qū)劃”，它對(duì)土地用途以及一塊居民用地可以建多少幢房子、需有什么配套設(shè)施等都有明確規(guī)定。但為鼓勵(lì)開發(fā)商建“經(jīng)濟(jì)適用房”，政府可以突破區(qū)劃的限制，如一塊居民用地在不建經(jīng)濟(jì)適用房的情況下只能建10套房，如果開發(fā)商能建20％的經(jīng)濟(jì)適用房，政府則允許開發(fā)商建20套房子。這樣一來開發(fā)商的用地成本得以降低，也能以經(jīng)濟(jì)適用房的形式將一些利益返還給中低收入購(gòu)房者。

美國(guó)休斯敦市內(nèi)一些獨(dú)立屋社區(qū)的邊角上多有公寓房，這些公寓房就是這種性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用房。入住這些經(jīng)濟(jì)適用房的中低收入家庭除了能以合適的價(jià)位買到房子外，還能享受到整個(gè)社區(qū)的配套設(shè)施和高質(zhì)量學(xué)區(qū)等福利。一些地區(qū)用地成本很高，只有富人才能住得起，但由于政府通過政策調(diào)控使這些地區(qū)有了經(jīng)濟(jì)適用房，中低收入階層也有機(jī)會(huì)入住這些社區(qū)，一定程度上促進(jìn)了社會(huì)公平。

德國(guó)：社會(huì)福利房因時(shí)而變

社會(huì)福利房在德國(guó)有著悠久的歷史，最早的社會(huì)福利房政策可以追溯到第一次世界大戰(zhàn)后的魏瑪共和國(guó)。但是社會(huì)福利房在德國(guó)的發(fā)展并非一成不變，它隨著德國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的發(fā)展，而不斷調(diào)整變化。

上世紀(jì)50年代，由于大量市內(nèi)住房在二戰(zhàn)期間被摧毀，德國(guó)的經(jīng)濟(jì)開始起飛，大量人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，城市出現(xiàn)住房緊張。為了解決這個(gè)問題，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)通過了《第二部住宅興建法》。該法律要求興建的住房在面積、設(shè)施、租金、按揭還貸及維護(hù)方面能為普通大眾所接受，為社會(huì)福利房的興建構(gòu)建了法律基礎(chǔ)。50年代到七八十年代是社會(huì)福利房的大發(fā)展時(shí)期，到1987年，市場(chǎng)上共有390萬套社會(huì)福利房。人們也普遍認(rèn)為市場(chǎng)上三分之一的房子應(yīng)該是福利房。

上世紀(jì)80年代以前，從事社會(huì)福利住房建設(shè)的主體是市政當(dāng)局控股的公司，此后，聯(lián)邦政府開始向私人以及私立的機(jī)構(gòu)投資人開放福利住房項(xiàng)目。此舉一方面是確保有更多的私人資本進(jìn)入該領(lǐng)域，擴(kuò)大資金來源，另一方面也源于公眾對(duì)于市政不當(dāng)改造的反對(duì)以及不斷爆出的財(cái)務(wù)丑聞。由于私人投資者通常來自德國(guó)較富有的階層，通過合作資助建設(shè)社會(huì)福利房，他們也得到了較大幅度的減稅。

90年代德國(guó)統(tǒng)一后，大量原東德的“大眾房”被納入社會(huì)福利房，同時(shí)由于大量原東德人外流至原西德地區(qū)，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，出現(xiàn)較高的住房空置率，從而進(jìn)一步推動(dòng)了社會(huì)福利房政策的調(diào)整。2001年9月份，《第二部住宅興建法》被《住宅管理改革法》取代。新法中雖有關(guān)于社會(huì)福利房的條款，但其重點(diǎn)已不再是資助社會(huì)福利房建設(shè)，而是更多關(guān)注租房客里面的弱勢(shì)群體。

在本世紀(jì)的頭10年里，社會(huì)福利房進(jìn)一步萎縮。德國(guó)租房人協(xié)會(huì)聯(lián)盟發(fā)言人烏爾里希斯·羅佩茨說“目前社會(huì)福利房已經(jīng)越來越邊緣化了，只有低收入群體、多子女家庭、老人和殘疾人等弱勢(shì)群體還在租住社會(huì)福利房。”

霍洛季林也指出，社會(huì)福利住房之所以能夠逐步退出德國(guó)住房市場(chǎng)而沒有抬升房?jī)r(jià)，一方面是德國(guó)社會(huì)越來越老齡化，普通民眾的住房需求已經(jīng)基本解決，另一方面是德國(guó)政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)投資采取嚴(yán)格管控，并建立起發(fā)達(dá)完備的租房市場(chǎng)。

他說“2004年，不少英美投資人曾來柏林投資房產(chǎn)，以期短期抬升當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)獲取暴利，但在德國(guó)政府的嚴(yán)格控制下，最終他們只能鎩羽而歸，幾乎無利可圖。”

羅佩茨說，目前該協(xié)會(huì)會(huì)員共租住了德國(guó)120萬套住房。在繳納定額度的會(huì)費(fèi)之后，會(huì)員可以獲得租房相關(guān)的糾紛調(diào)解、法律咨詢及保險(xiǎn)等一系列服務(wù)。除了向會(huì)員服務(wù)，該協(xié)會(huì)聯(lián)盟還定期出版刊物及報(bào)告，向全社會(huì)介紹德國(guó)與租房相關(guān)的各種信息，并積極參與國(guó)家及地方與租房相關(guān)的各種法律法規(guī)及政策的制定。

“代表租房人利益，為全體租房人謀福祉是我們協(xié)會(huì)的最高宗旨。”羅佩茨說。

雖然社會(huì)福利房在整個(gè)德國(guó)處于萎縮狀態(tài)，但不同地區(qū)影響卻不一樣。對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)形勢(shì)還很活躍的地方，社會(huì)福利房的過快萎縮也帶來不少負(fù)面影響。有研究顯示，德國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的慕尼黑、斯圖加特、科隆所構(gòu)成的三角地帶，租金就太貴，為此很多人只能住到相對(duì)偏遠(yuǎn)的地方。慕尼黑市政當(dāng)局目前正在考慮在新開發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目中加入～定比率的社會(huì)福利房開發(fā)。

新加坡：“組屋計(jì)劃”

新加坡在解決住房問題上很有特色，從歷史上看，1959年新加坡人民行動(dòng)黨開始執(zhí)政，就十分重視住房問題，逐漸確立了實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的“組屋計(jì)劃”，由新加坡建屋發(fā)展局承擔(dān)建設(shè)的“組屋”對(duì)解決新加坡民眾的住房問題起到了重要作用。

新加坡組屋建設(shè)的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)就是建屋發(fā)展局，它是一個(gè)法定機(jī)構(gòu)，按照法律的條文規(guī)定來具體實(shí)施“居者有其屋”戰(zhàn)略。建屋發(fā)展局的人員組成、規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)都非常具有專業(yè)性。從土地的批量購(gòu)買、圖紙的設(shè)計(jì)、建筑預(yù)制，到施工、建設(shè)、分配，到融資，他們都專注于其中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，大規(guī)模地推進(jìn)，這樣就最大限度地保證了建設(shè)的高效率。另外，工程建設(shè)所需的資金并非來源于商業(yè)銀行，而是建屋發(fā)展局，所以利息很低。

對(duì)于組屋的購(gòu)買，新加坡政府也做了嚴(yán)格的規(guī)定。比如，新加坡一個(gè)核心家庭終身只能買兩次新的組屋，每個(gè)家庭只能同時(shí)保有一套組屋，不能同時(shí)買兩套或三套。同時(shí)政府對(duì)價(jià)格進(jìn)行直接控制，新加坡新房?jī)r(jià)格完全是政府定的，因此沒法炒作。一般來講，購(gòu)買新房以后五年之內(nèi)是不允許出租的，五年以后才可以出租，才能在二手房市場(chǎng)交易。二手房市場(chǎng)名義上是隨著市場(chǎng)供給和需求波動(dòng)，但是政府也對(duì)它進(jìn)行干預(yù)，比如在二手房交易之前，你得向政府請(qǐng)求，請(qǐng)政府來給你估價(jià)，政府把估價(jià)公布出來，你只能以估價(jià)來進(jìn)行波動(dòng)，這樣也就保證了二手房市場(chǎng)價(jià)格的平穩(wěn)。

由于組屋由政府的專業(yè)機(jī)構(gòu)建屋發(fā)展局開發(fā)，所以價(jià)格相對(duì)較低。與此同時(shí)，政府還出臺(tái)了公積金法，允許居民使用公積金償還按揭貸款，這樣就大大減輕了購(gòu)房者的負(fù)擔(dān)。現(xiàn)在新加坡人中大約有86％住在組屋里，只有大約8％的人租住在政府開發(fā)的廉租房中，這些人主要是一些孤寡老人和生活非常貧困者，這類人群在新加坡的比例是非常低的。但新加坡政府并不鼓勵(lì)租房，它鼓勵(lì)居民積極買房，所以，新加坡絕大多數(shù)居民都有自己的房產(chǎn)。

新加坡把公共住屋，特別是全民擁有住屋作為一個(gè)社會(huì)凝聚力，它的簡(jiǎn)單的想法就是讓每一家、每一戶都有房產(chǎn)，這個(gè)房產(chǎn)隨著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)而一起成長(zhǎng)，你可以從國(guó)家的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)中間通過組屋的增值來分享國(guó)家成長(zhǎng)的果實(shí)。這樣一來，國(guó)家和居民就建立了一種社會(huì)契約關(guān)系，每個(gè)人都心思穩(wěn)定，人心穩(wěn)定了，國(guó)家也就繁榮穩(wěn)定了，同時(shí)個(gè)人房屋的價(jià)值就會(huì)升高。就這樣，新加坡政府巧妙地將個(gè)人的利益和國(guó)家的利益掛起鉤來了，國(guó)家的凝聚力也就隨著得到了巨大提升。