中國(guó)政府食品質(zhì)量安全管理的分析框架及其治理體系

摘要：食品質(zhì)量安全已成為中國(guó)政府和大眾關(guān)注的焦點(diǎn)，對(duì)食品質(zhì)量安全的管理成效不理想也成為政府治理的一大頑癥。其原因在于政府缺乏一個(gè)全面、綜合、動(dòng)態(tài)的食品質(zhì)量安全管理分析框架。所以建立在食品質(zhì)量安全突發(fā)事件與食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)、食品質(zhì)量安全危機(jī)之間“廣泛聯(lián)系、相互鏈接、動(dòng)態(tài)發(fā)展”基礎(chǔ)之上的中國(guó)食品質(zhì)量安全管理分析框架，對(duì)于中國(guó)食品質(zhì)量安全管理就具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。運(yùn)用此分析框架，構(gòu)建“食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理”、“食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理”、“食品質(zhì)量安全危機(jī)管理”三位一體的治理體系是中國(guó)政府對(duì)食品質(zhì)量安全管理的根本之策。

關(guān)鍵詞：食品質(zhì)量安全；管理；風(fēng)險(xiǎn)；危機(jī)；治理

中圖分類號(hào)：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001—4608(2011)01—0029—08收稿日期：2010—06—26

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大攻關(guān)項(xiàng)目(09ZD&063)

作者簡(jiǎn)介：陳錫進(jìn)，南京工業(yè)大學(xué)城市建設(shè)與安全工程學(xué)院博士生210009

1984年中國(guó)政府向全世界宣布已經(jīng)基本解決了溫飽問題。這標(biāo)志著我國(guó)食品安全開始由數(shù)量安全向質(zhì)量安全的轉(zhuǎn)變。自此，食品數(shù)量供給不再成為中國(guó)政府和人民擔(dān)心焦慮的問題，然而，食品質(zhì)量安全卻開始成為中國(guó)政府和大眾的關(guān)注焦點(diǎn)，對(duì)食品質(zhì)量安全的管理成效不理想也成為政府治理的一大頑癥。一次又一次的食品質(zhì)量安全事件拷問著中國(guó)政府食品質(zhì)量安全管理的成效，然而，一次又一次的食品質(zhì)量安全悲劇仍然在繼續(xù)發(fā)生，給廣大人民群眾帶來了時(shí)時(shí)恐慌和長(zhǎng)久焦慮，也使廣大人民群眾對(duì)政府食品質(zhì)量安全管理成效產(chǎn)生了嚴(yán)重不滿和質(zhì)疑。因此，對(duì)于正在致力于社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的中國(guó)政府而言，加強(qiáng)食品質(zhì)量安全治理體系的建設(shè)尤其迫切和重要。在某種意義上而言，食品質(zhì)量安全促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；而社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)又內(nèi)在地要求控制和杜絕食品安全事故的發(fā)生，保障廣大人民群眾生活健康、生命安全。

那么，就食品質(zhì)量安全而言，如何建構(gòu)一個(gè)社會(huì)化、綜合化、本土化的管理分析框架就具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。在理論上，這一分析框架不僅需要打通社會(huì)學(xué)、政治學(xué)以及行政學(xué)的學(xué)科界限，而且需要在借鑒這些學(xué)科與自然科學(xué)的研究基礎(chǔ)上，從社會(huì)科學(xué)的概念和范疇出發(fā)搭建社會(huì)學(xué)、政治學(xué)與行政學(xué)等不同學(xué)科的對(duì)話交流平臺(tái)。在實(shí)踐上，面臨食品安全質(zhì)量事件頻發(fā)的挑戰(zhàn)，中國(guó)政府應(yīng)努力探索如何運(yùn)用這一理論分析框架對(duì)食品質(zhì)量安全管理進(jìn)行全面、全程跟蹤管理。正是基于廓清食品質(zhì)量安全管理在理論和實(shí)踐上的偏差，本文提出了食品質(zhì)量安全管理的分析框架。

一、中國(guó)食品質(zhì)量安全管理

分析框架的核心概念

任何一個(gè)理論分析框架都有其核心概念。從目前社會(huì)學(xué)、政治學(xué)以及行政學(xué)的研究成果來分析，筆者認(rèn)為，食品質(zhì)量安全分析框架的核心概念應(yīng)該包括：食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)、食品質(zhì)量安全突發(fā)事件以及食品質(zhì)量安全危機(jī)。相應(yīng)地，食品質(zhì)量安全管理應(yīng)包括：食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理、食品質(zhì)量安全突發(fā)事件管理以及食品質(zhì)量安全危機(jī)管理。

首先，要探究食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的概念，需要溯及到風(fēng)險(xiǎn)(risk)的概念。風(fēng)險(xiǎn)最初的涵義是指發(fā)生損失的可能性，為保險(xiǎn)業(yè)的術(shù)語，后來被擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、人類學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域。就社會(huì)學(xué)研究而言，社會(huì)學(xué)家盧曼認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)概念不是穩(wěn)妥，而是危險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)取決于人之判斷，它引致的損失有人的決斷決定，危險(xiǎn)則是先于人的行為決斷而給定的，引致的損害由外在的因素決定。而真正將“風(fēng)險(xiǎn)”上升為一般性范疇的是貝克和吉登斯。在他們關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的論述中，風(fēng)險(xiǎn)作為一種社會(huì)分型，成為現(xiàn)代性的一般邏輯?！帮L(fēng)險(xiǎn)的概念直接與反思性現(xiàn)代化的概念相關(guān)。風(fēng)險(xiǎn)可以被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險(xiǎn)和不安全的方式。風(fēng)險(xiǎn)與早期的危險(xiǎn)相對(duì)，是與現(xiàn)代化的威脅力量以及現(xiàn)代化引致的懷疑的全球化相關(guān)的一些后果。”因而，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)徹底改變了現(xiàn)在、過去和未來的關(guān)系，不再是過去決定現(xiàn)在，而是未來的風(fēng)險(xiǎn)決定我們今天的選擇。③因此，從某種意義上來說，風(fēng)險(xiǎn)是與發(fā)展相同步的。這些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于正處在現(xiàn)代化進(jìn)程中的我們是無法避免的問題。因而，貝克則進(jìn)一步指出：“風(fēng)險(xiǎn)造就社會(huì)；全球風(fēng)險(xiǎn)造就全球社會(huì)?！?/p>

據(jù)此，筆者認(rèn)為，所謂風(fēng)險(xiǎn)，是指人們對(duì)自身生存環(huán)境的過去、現(xiàn)在和未來的狀況所可能引致?lián)p失的感知、體驗(yàn)以及理性預(yù)測(cè)，并據(jù)此所做出的個(gè)體主觀判斷和選擇。因而，食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)則可以定義為人們對(duì)食品在生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏、加工以及銷售等全過程中由于自然原因以及人為原因所可能引致?lián)p失的感知、體驗(yàn)以及理性預(yù)測(cè)，并據(jù)此所做出的個(gè)體主觀判斷和選擇。相應(yīng)地，食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理，是指包含食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的管理行為、管理體制以及管理機(jī)制等在內(nèi)的一整套管理體系。

同樣，要探究食品質(zhì)量安全突發(fā)事件的概念，也需要溯及到突發(fā)事件的概念。事實(shí)上，突發(fā)事件并非一個(gè)得到嚴(yán)格界定的學(xué)術(shù)概念。從通俗角度來理解，“突發(fā)事件”(emergency)或者“公共突發(fā)事件”(public emergency)可被廣義地理解為突然發(fā)生的事情，包括兩層涵義：一是指事件發(fā)生、發(fā)展的速度很快，出乎意料；二是指事件難以應(yīng)對(duì)，必須采取非常規(guī)方法來處理。從法律層面來講，根據(jù)2007年11月1日起施行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，“突發(fā)事件”是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。當(dāng)前，“突發(fā)事件”這一概念尤其容易被人們接受，其原因有二：第一，高度的抽象化，無論是自然災(zāi)害，還是人為事故，甚至是“社會(huì)正常運(yùn)行的例外”，都可以被涵蓋在內(nèi)；第二，高度的中性化，⑤只要是突發(fā)的、出人意料的造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害的事件，都可以包含在內(nèi)。

據(jù)此，筆者認(rèn)為，食品質(zhì)量安全突發(fā)事件是指由各種自然或人為原因所引起的食物污染、中毒等能夠?qū)θ说纳约敖】翟斐芍卮笪：Φ氖录?，而且這一事件是在某一短促時(shí)間內(nèi)出乎意料地發(fā)生，在較大程度上和較大范圍內(nèi)威脅到人們生命和健康安全，需要立即采取行動(dòng)緊急救援和處理的事件。相應(yīng)地，食品質(zhì)量安全突發(fā)事件管理，是指包含食品質(zhì)量安全突發(fā)事件的管理行為、管理體制以及管理機(jī)制等在內(nèi)的一整套管理體系。

最后，食品質(zhì)量安全危機(jī)的概念。對(duì)于這一概念，我們首先也要從理解“危機(jī)”概念人手?！拔C(jī)”(crisis)作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念，由美國(guó)學(xué)者赫爾曼(Charles Hermann)首次引入研究領(lǐng)域。赫爾曼將危機(jī)界定為“一種情境：1威脅到?jīng)Q策主體的最高目標(biāo)；2在情境改觀之前有限的反應(yīng)時(shí)間；3發(fā)生出乎決策主體意料的事件”。這一關(guān)于危機(jī)管理的實(shí)質(zhì)即決策的定義左右了1980年