大湄公河次區(qū)域經濟合作的新進展及評估

郭延軍

(外交學院東亞研究中心,北京 100037;北京大學國際戰(zhàn)略研究中心,北京 100871)

大湄公河次區(qū)域經濟合作的新進展及評估

郭延軍

(外交學院東亞研究中心,北京 100037;北京大學國際戰(zhàn)略研究中心,北京 100871)

大湄公河次區(qū)域合作機制(G MS)建立以來,合作領域不斷擴展,層次不斷提升,對促進次區(qū)域六國的經濟和社會發(fā)展做出了重要貢獻。近年來,在各合作領域都取得了明顯的進展。但是,G MS未來發(fā)展中還面臨一系列挑戰(zhàn)。中國需要在其他各國合作中積極探索更加合理的次區(qū)域治理模式,解決合作中的矛盾,實現次區(qū)域的共同發(fā)展與繁榮。

大湄公河次區(qū)域經濟合作;可持續(xù)發(fā)展;投資領域

大湄公河次區(qū)域經濟合作 (簡稱“G MS”),是由亞洲開發(fā)銀行牽頭,由瀾滄江—湄公河沿岸六個國家,即中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南共同參與的一個次區(qū)域經濟合作機制,其宗旨是加強次區(qū)域國家的聯(lián)系 (Connectivity),提高次區(qū)域的競爭力 (Competitiveness),建設共同繁榮的大家庭(Community),推動本地區(qū)經濟和社會發(fā)展。自 1992年成立至今的 18年間,在亞行的支持和 G MS各國的共同努力下,建立了較為完善的工作機制和組織機構,取得了豐碩的成果,在交通、能源、電信、環(huán)境、農業(yè)、人力資源開發(fā)、旅游、貿易便利化和投資等九大重點領域以及公共衛(wèi)生、禁毒等其他領域進行了卓有成效的合作,被公認為是亞洲諸多區(qū)域經濟合作機制中一個成功的范例。在取得巨大進展的同時, G MS也面臨著一系列挑戰(zhàn):如何加快改善貿易與投資的軟環(huán)境,推動次區(qū)域經濟走廊的發(fā)展;如何在經濟的快速發(fā)展中實現低碳增長和環(huán)境保護;如何協(xié)調和處理大國在次區(qū)域日益加強的競爭性關系等,都關系到 G MS的未來發(fā)展前景。

一、大湄公河次區(qū)域經濟合作的新進展

近年來,在各方的共同努力下,G MS相關合作領域取得了顯著進展。在交通建設方面,道路建設和改造不斷加速,區(qū)域內的單一運輸通道逐漸拓展為多方式聯(lián)運通道;在能源領域,新建了一些發(fā)電和輸電設施,為次區(qū)域開展電力貿易、建設電力市場奠定了基礎;在電信方面,已建成次區(qū)域電信骨干網絡,有效促進了區(qū)域內信息高速公路的推廣和現代通信技術的應用;在農業(yè)方面,拓展了區(qū)域內的環(huán)境保護,便利了區(qū)域內農業(yè)新技術產業(yè)的發(fā)展,促進了農產品跨境貿易,食品安全、農民生活得到一定改善;在旅游業(yè)發(fā)展方面,開展了聯(lián)合對外推介大湄公河次區(qū)域旅游的聯(lián)動機制,計劃在未來五年內把次區(qū)域建設成單一旅游目的地;在環(huán)境領域,實施應對次區(qū)域環(huán)境挑戰(zhàn)的全面計劃,開展生物多樣性保護走廊的試點;在貿易投資及便利化方面,切實執(zhí)行《大湄公河次區(qū)域貿易投資便利化戰(zhàn)略行動框架》,通過各方協(xié)調整合海關、移民、防疫等邊境部門的規(guī)章制度和手續(xù),有效促進了貿易物流方面的發(fā)展,顯著改善了次區(qū)域商業(yè)環(huán)境。2008年通過的《大湄公河次區(qū)域經濟合作會議領導人宣言》還決定進一步加強基礎設施建設方面的合作,并在以下方面加大力度:(1)將次區(qū)域的互聯(lián)互通轉化為競爭力;(2)改善民生,減少貧困;(3)應對傳染病、非法勞工和環(huán)境惡化等跨境威脅①《大湄公河次區(qū)域經濟合作會議領導人宣言》,《老撾萬象》,新華社 2008年 3月 31日電。。截至 2009年底,G MS貸款(贈款)項目共 44個②涉及次區(qū)域內的公路、機場和鐵路改造,以及提供跨境供電的水力發(fā)電項目,旅游基礎設施發(fā)展和傳染性疾病控制等。,總投資約為 107.38億美元,其中亞行自身提供貸款 39.78億美元,G MS國家政府提供配套資金 33.9億美元,聯(lián)合融資 33. 71億美元;技術援助項目 196個,總投資約為 2.2億美元,其中亞行自身提供貸款 9666萬美元,G MS國家政府提供配套資金 1966萬美元,聯(lián)合融資 1.04億美元③財政部網站:http://gjs.mof.gov.cn/zhuantilanmu/zcyd/hzjz/hzjz/jzjj11/201011/t20101112_348740.h tml,2010年 11月 8日登錄。。

2010年 1月 1日,中國——東盟自貿區(qū)如期建成,為中國與東盟的經濟合作注入了新的活力,也為大湄公河次區(qū)域各國的經濟發(fā)展與合作帶來了新的機遇。2010年 8月 20日召開的第十六次部長會議就未來 10年 (2012-2022)的發(fā)展戰(zhàn)略進行了初步規(guī)劃,明確了新的戰(zhàn)略框架的大致方向和主要內容:(1)繼續(xù)加強基礎設施軟硬件建設,提高競爭力;(2)改善交通運輸和貿易便利化,發(fā)展經濟走廊;(3)與其他地區(qū)合作倡議建立更加緊密的合作關系;(4)與發(fā)展伙伴和私營部門建立更加緊密的關系①“ G MS in the NextDecade:New Frontiers of Cooperation”,JointMinisterial Statement of 16th G MS MinisterialMeeting,Ha Noi,VietNam,20 August 2010.。部長會議還通過了六項關鍵戰(zhàn)略、行動計劃及倡議,包括:鐵路行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略框架;農業(yè)領域合作規(guī)劃;第二期核心環(huán)境項目戰(zhàn)略方向;交通與貿易便利化行動計劃;南部經濟走廊戰(zhàn)略行動計劃及能源合作項目。G MS新戰(zhàn)略方向的確定,為將于 2011年召開的第四次領導人會議上最終確定未來十年的發(fā)展戰(zhàn)略奠定了基礎。亞行預計,未來3～5年 G MS萬象行動計劃所確定的九大優(yōu)先領域的資金總需求大約為 200～250億美元,主要通過政府發(fā)展援助、私營部門的投資以及 G MS各國政府獲得②亞 行網站:http://www.adb.org/documents/events/2010/mekong-development-forum/SOP-Annex3.5-Statement-AD, 2010年 12月 2日登錄。。

二、G MS合作的進展評估

(一)投資領域成為新的增長點

中國之前與東盟之間的合作主要是貿易,雙向投資規(guī)模偏小。即便是投資,大多也是一些初級加工廠,對當地發(fā)展的帶動有限。2009年,中國與東盟雙邊貿易額 2130億美元,但當年雙向直接投資總額還不足 100億美元,兩者明顯不相稱。投資自由化和便利化的條件有待改善,有的國家與投資相關的法律法規(guī)不夠健全,政策透明度和穩(wěn)定性不高。2010年,隨著中國—東盟自貿區(qū)的建成,一向被認為“短板”的投資合作也逐漸成為區(qū)域發(fā)展新引擎。2010年 1至 11月,中國對東盟投資達 19.6億美元,累計已經達 108億美元,首次超過了 100億美元大關。而 1至 11月東盟對華投資也達到了 50億美元,同比增長 35%,增長勢頭很強勁③中財網:http://www.cfi.net.cn/p20110101000146.html,2010年 12月 11日登錄。。

以泛亞鐵路為代表的交通基礎設施建設和以新能源開發(fā)為代表的能源合作成為推動投資增長的主要動力和巨大機遇。泛亞鐵路網建設需要數千億人民幣的建設資金。資金的缺乏、鐵路設施陳舊落后、技術標準不統(tǒng)一等是制約其發(fā)展的主要原因。在這種狀況下,以中國為主導,引進中國技術和資本,成為泛亞鐵路參與國的一個選擇。但是,中國面臨的風險是,高速鐵路建成后,可能會出現成本過高、運力過剩的問題,運營方也要承擔較大風險。解決這種困境和規(guī)避風險的一個有效途徑是積極鼓勵民營資本參與投資,努力拓展投資渠道。目前,大湄公河次區(qū)域的項目投資主要來源于亞洲開發(fā)銀行以及日本等國的援助,非政府組織和企業(yè)的參與依舊非常有限,投資規(guī)模遠遠小于經濟發(fā)展需求。必須努力拓展投資渠道,特別是充分調動私營企業(yè)參與大湄公河次區(qū)域開發(fā)的積極性,大力吸引私人投資,帶動周邊國家的發(fā)展。

此外,日本政府也正在積極準備一項與東盟國家基礎設施建設開發(fā)項目,總投資額將達 15萬億日元 (相當于 1700億美元)。其中,1000億美元將來自日本、中國和亞洲發(fā)展銀行的投資資金;余下的 700億美元由參與合作的各國政府和企業(yè)承擔。該項目將主要集中于基礎設施和通訊設施的建設,目的是營造一個可與中國和印度相當的巨大的集中生產基地。將主要投資于湄公河流域區(qū)、泰國、印尼和馬來西亞和東盟東部發(fā)展區(qū)。首先將建設泰國到緬甸的高速公路;柬埔寨連接老撾和其他國家的高速通訊網;之后將建設節(jié)能基礎設施項目,如電站、泛印支半島的天然氣輸送管道等。預計投資項目總數將達 600個④G MS農業(yè)信息網:http://cn.gms-ain.org/Z_Show.asp?Article ID=4277,2010年 12月 13日登錄。。

(二)對可持續(xù)發(fā)展的關注度不斷提高

近年來,大湄公河次區(qū)域經濟發(fā)展以及日益增長的人口壓力,加之全球變暖和氣候變化的影響,已經導致次區(qū)域日益嚴重的污染、土地退化、生物多樣性減少和自然資源損耗,次區(qū)域各國面臨的環(huán)境壓力不斷加劇。如果不對上述現象做出回應,將導致無可挽回的生態(tài)破壞,對依賴于自然資源的經濟活動造成深遠影響,也將增加貧困和農村人口在面對健康威脅、自然災害、食物匱乏和社會分裂等危險時的脆弱性。

目前,G MS合作機制已在生物多樣性、自然資源保護、扶貧、流域環(huán)境監(jiān)測等領域開展了一系列具體項目。生物多樣性保護走廊項目是最主要的內容之一。生物多樣性保護走廊,是在自然保護區(qū)間可以起到功能性連接的合適的生態(tài)區(qū)域。根據生物物種的重要程度和脆弱程度,該項目在 6個湄公河國家選擇了 9個重點區(qū)域。在選定區(qū)域的試點區(qū)建立保護走廊,恢復和維持現有國家公園和野生生物保護區(qū)之間的聯(lián)系,鞏固可持續(xù)的自然資源使用和環(huán)境保護帶來的收益。目前,云南和廣西的三個生物多樣性保護走廊示范項目正順利開展。該項目也進一步促進中國和東盟其他國家在該領域開展生態(tài)恢復與扶貧、森林生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性保護、國際環(huán)境公約履約等合作⑤中國 -東盟商務理事會官方網站:http://www.china-aseanbusiness.org.cn/details.asp?id=3522,2010年 11月 10日登錄。。2010年 G MS部長會議由通過了第二期核心環(huán)境項目的戰(zhàn)略方向,繼續(xù)推動次區(qū)域的環(huán)境保護。

2010年 G MS第十六次部長級會議著重指出,應對全球變暖和氣候變化所帶來的風險是 G MS在未來十年必須面對的一個重大挑戰(zhàn)⑥“G MS in theNextDecade:New Frontiers of Cooperation”,JointMinisterial Statement of 16th G MSMinisterialMeeting,Hanoi, VietNam,20 August 2010.。為此,會議提出應繼續(xù)重視三個問題,即糧食安全、能源供應與效率以及氣候變化與環(huán)境。這三個問題密切相關,每一個問題都會影響到經濟發(fā)展。這既是挑戰(zhàn),又為成員國之間的合作提供了機遇。對于 G MS各國來說,加強多部門的協(xié)作是應對上述問題的有效途徑。

(三)更加重視“軟件”建設

近年來,亞行及各成員國通過交通走廊建設,加強了次區(qū)域的物理連接和互聯(lián)互通,促進了交通便利化,改善了次區(qū)域的貿易與投資環(huán)境。但由于 G MS成員國間投資環(huán)境復雜、投資政策和地區(qū)文化差異明顯,經濟發(fā)展水平落差較大,貿易運輸便利化仍存在相當嚴重的阻礙。相對于“硬件”建設,“軟件”建設仍相對滯后,影響了交通走廊向經濟走廊的轉變。主要表現在:具體執(zhí)行的標準不統(tǒng)一,法律規(guī)定不統(tǒng)一;投資貿易壁壘普遍存在,準入門檻高、費用高、辦事效率不高;口岸基礎設施及配套建設落后,G MS無邊界運輸缺少一個統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)調機構等。這導致次區(qū)域內各經濟要素的自由流動仍然極為困難,G MS成員國間的陸路運輸基本處于相臨而不相通或達而不暢的狀態(tài),貿易成本高位運行,對次區(qū)域經濟一體化和競爭能力的提升產生了很大制約?？梢灶A見,G MS次區(qū)域未來幾年,經濟的增長與貨物流量的劇增必將加重現有運輸體系的壓力,特別是 G MS貨物運輸業(yè)統(tǒng)一標準的缺失,將繼續(xù)成為制約區(qū)域經貿發(fā)展的最大障礙。

基于大湄公河次區(qū)域合作項目開展多年來的經驗,迫切需要有一個多邊的、區(qū)域性的機構或協(xié)調機制來密切成員國政府與私營部門之間的關系,促進各方政策共識的形成與標準化操作的落實,共同關注解決阻礙該區(qū)域中小企業(yè)投資合作與口岸運輸便利化的制約因素。這些都需要制度的創(chuàng)新、政策的改革以及鼓勵包括私人部門在內的多行為體的廣泛參與。

(四)大國在次區(qū)域的競爭有所加強

2010年以來,美、日、韓等國相繼加大了在大湄公河次區(qū)域的投入,尤其是加強了在基礎設施、能源與資源以及環(huán)境保護等方面的參與力度。這一方面表明次區(qū)域日益成為各國投資的熱土,另一方面也有相關國家利用次區(qū)域制衡中國的考慮①2 010年 12月 28日,中國國際關系學會第一次理事會在北京舉行。外交部黨委書記張志軍在講話中指出:能源、資源和水資源是中國未來發(fā)展面臨的三個瓶頸。。各大國能否處理好在次區(qū)域開發(fā)與合作中的關系,不僅關系到 G MS合作的未來發(fā)展,而且影響到中國周邊環(huán)境的穩(wěn)定。

2010年 12月 14日在日本東京舉行大湄公河次區(qū)域與日本合作框架下的政府部門和私人企業(yè)合作會議上,日本副外相明確表示,日本支持湄公河次區(qū)域發(fā)展,并將在湄公河地區(qū)發(fā)揮更積極作用來平衡中國勢力。為此,日本將制訂政府和私人部門合作計劃,主要內容是政府部門和私人企業(yè)合作的適應性研究,包括支持可持續(xù)發(fā)展研究,涵蓋扶貧和解決成員間經濟發(fā)展不平衡問題、促進糧食安全以及提高公共衛(wèi)生標準等②商務部網站:http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/201012/20101207326465.html,2010年 11月 10日登錄。。

2010年 7月 22日,美國國務卿希拉里·克林頓在越南河內與柬埔寨、老撾、泰國和越南四國的外交部長就《湄公河下游行動計劃》(LowerMekong Initiative,LM I)確立的框架舉行會談,表明美國將和湄公河下游各國進一步加強在次區(qū)域的合作,合作內容包括環(huán)境、衛(wèi)生與健康以及教育與培訓等領域。在環(huán)境領域,2010年美國將為湄公河流域的環(huán)境項目提供 2200多萬美元,支持湄公河下游行動計劃的項目。在衛(wèi)生和健康領域,2010年美國為湄公河各國的健康項目提供的援助總計將超過 1.47億美元,重點集中在提高次區(qū)域各國應對流行性傳染疾病有關的培訓、研究等能力建設。在教育領域,2010年美國為該區(qū)域提供的教育援助總額超過1800萬美元③美 國國務院國際信息局:《美國參考》,2010年 7月 22日,http://www.america.gov/st/develop-chinese/2010/July/ 20100722170610xdiy0.1841853.html?CP.rss=true#,2011年 1月 2日登錄。。華盛頓史汀生中心 2010年發(fā)布的一份有關湄公河的報告中稱:“在缺少有效管理機制的情況下,湄公河下游國家與中國之間的從屬關系將給北京帶來地緣政治優(yōu)勢,這將是危險的”?！昂翢o疑問,美國推出這一政策 (湄公河下游行動計劃)是出于地緣政治考慮”④《美國的湄公河計劃陷入困境》,新加坡《海峽時報》,2010年 8月 16日。。

三、結 語

大湄公河次區(qū)域對于中國具有舉足輕重的戰(zhàn)略意義,不但關系到中國西南地區(qū)的發(fā)展,而且關系到中國與周邊國家的政治關系乃至中國周邊戰(zhàn)略的實施。中國在大湄公河次區(qū)域合作中發(fā)揮著越來越重要的作用,在這種情況下,更要科學決策,進行通盤戰(zhàn)略性規(guī)劃。

2011年是中國—東盟建立對話伙伴關系 20周年,也是“中國—東盟友好交流年”。G MS次區(qū)域各國應以此為契機,進一步豐富和深化各領域的合作,促進次區(qū)域各國的共同發(fā)展。同時,中國也應當加強同日、美等國的溝通和協(xié)調,最大程度化解其次區(qū)域政策對中國帶來的消極影響。在當前“湄公河開發(fā)熱”的大背景下,中國應采取更積極的政策,發(fā)揮地區(qū)大國的作用,與有關各方加強協(xié)調與溝通,逐步完善中國的參與機制。同時,中國應進一步加大工作力度,支持東盟一體化進程,幫助次區(qū)域各國縮小內部發(fā)展差距,在戰(zhàn)略上進一步提升和加強與次區(qū)域各國的關系,構建使次區(qū)域各國均能受益的緊密關系。從長期來看,次區(qū)域經濟合作戰(zhàn)略不僅要關注經濟發(fā)展速度,而且需要照顧到發(fā)展的可持續(xù)性和均衡性。為此,各國應探索共同發(fā)展的新道路,新模式。只有這樣,才能不斷推動次區(qū)域各國的經濟合作和政治互信,構建有利于各國發(fā)展的區(qū)域環(huán)境,真正實現次區(qū)域的共同發(fā)展與繁榮。

F114.46 [文獻標識碼 ]A [文章編號]1003-8353(2011)04-0130-03

本文得到中國博士后科學基金的資助。

郭延軍,外交學院東亞研究中心助理研究員;北京大學國際戰(zhàn)略研究中心博士后。