新時(shí)期提高土地利用節(jié)約集約水平的幾點(diǎn)建議

■ 申 娜

（大連市國土資源發(fā)展研究中心， 遼寧 大連 116001）

土地是民生之本，發(fā)展之基，土地的不可再生性，決定了保護(hù)土地、促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用對保障國家糧食安全、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展都具有十分重要的意義。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各行業(yè)用地需求與日俱增，但與此同時(shí)，國家的土地調(diào)控政策卻是緊而又緊，這就使得原本就十分尖銳的矛盾更加突出。在此形勢下，如何化解土地供應(yīng)“瓶頸”制約，提高土地利用的節(jié)約集約水平，成為當(dāng)前最迫切需要思考和解決的問題之一。

1 節(jié)約集約用地的概念與內(nèi)涵

1.1 節(jié)約集約用地的概念

節(jié)約用地是指建設(shè)項(xiàng)目要科學(xué)合理地用地，千方百計(jì)不占或少占耕地。它是一個(gè)微觀概念，針對具體項(xiàng)目，通過一些具體的規(guī)范、技術(shù)指標(biāo)來保證實(shí)現(xiàn)。

集約用地是指在兼顧環(huán)境效益和社會(huì)效益的前提下，通過增加對土地的投入，達(dá)到提高土地的利用效率、增加經(jīng)濟(jì)效益、節(jié)約用地目的的一種土地利用方式。

土地的節(jié)約、集約利用，最關(guān)鍵的就是要對土地資源進(jìn)行集約經(jīng)營。土地集約經(jīng)營最早是對農(nóng)業(yè)土地利用的研究，是李嘉圖等古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家在地租理論中首先提出的[1]。所謂農(nóng)業(yè)土地集約經(jīng)營，是指在一定面積的土地上，多投放活勞動(dòng)和物化勞動(dòng)，以提高土地單產(chǎn)即提高土地生產(chǎn)率。農(nóng)業(yè)上集約經(jīng)營分為三種類型：資本集約型、勞動(dòng)集約型和技術(shù)集約型。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾提出的土地報(bào)酬遞減理論是最直接研究土地合理集約度的經(jīng)典理論。土地報(bào)酬遞減規(guī)律適用于各行業(yè)中為了生產(chǎn)和生活而對土地的利用，顯然該規(guī)律所闡述的就是土地合理投入問題，研究的是土地的合理集約度。

1.2 土地集約利用的內(nèi)涵

2007年中國土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)與會(huì)專家對土地集約利用的內(nèi)涵達(dá)成了以下幾點(diǎn)共識(shí)：一是土地具有多種功能，土地集約利用是一個(gè)追求多目標(biāo)的過程，不能單方面追求經(jīng)濟(jì)上的投入產(chǎn)出比；二是土地集約利用是一個(gè)整合集約的過程，是一個(gè)政府控制與市場調(diào)節(jié)相互配合、共同作用的過程；三是土地集約利用是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，不同區(qū)域、不同類型、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的土地實(shí)現(xiàn)其土地集約利用的途徑不同。筆者綜合上述及前人的一些觀點(diǎn)，把土地集約利用的內(nèi)涵歸結(jié)為：通過增加存量土地的投入，改善土地的經(jīng)營和管理，使土地利用的綜合效益和土地利用的效率不斷得到提高，實(shí)現(xiàn)合理的用地布局、優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、良好的生態(tài)環(huán)境。集約利用土地的科學(xué)內(nèi)涵[2]，不是在尋找最高的土地利用強(qiáng)度，而是要尋找最優(yōu)集約度或最佳集約度，即如何使土地的經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益和社會(huì)效益都能夠同時(shí)得到提高[3]。單純地為了高密度和高強(qiáng)度進(jìn)行見縫插針地開發(fā)建設(shè)，那樣就會(huì)帶來很多環(huán)境問題和社會(huì)問題，這樣是不經(jīng)濟(jì)的，也不能說是集約的。

2 當(dāng)前土地利用方面存在的主要問題

國土資源部公布的《2008年度全國土地變更調(diào)查結(jié)果》顯示，截至2008年12月31日，全國耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬畝。全國農(nóng)用地98.53億畝，建設(shè)用地 4.96億畝，未利用地39.11億畝。在2008年度新增建設(shè)用地548.2萬畝中，建設(shè)占用農(nóng)用地466.8萬畝，其中占用耕地287.4萬畝。2008年度全國建設(shè)用地當(dāng)中半數(shù)為存量土地，此次調(diào)查結(jié)果仍顯示出，中國耕地總量不斷減少，建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量上漲，中國用地形勢依然十分嚴(yán)峻。

2.1 用地結(jié)構(gòu)不夠合理，工業(yè)用地較為粗放

一些地區(qū)城市用地規(guī)模擴(kuò)張過快，城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)不合理,城市公用設(shè)施、公共建筑的建設(shè)規(guī)模也較大。部分地區(qū)工業(yè)用地的土地利用效率不高，容積率較低[4]，一、二層廠房普遍存在，廠區(qū)內(nèi)綠地比例偏大。在工業(yè)園區(qū)建設(shè)過程中，設(shè)立門檻太低，曾一度出現(xiàn)了在縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都設(shè)立園區(qū)，稱得上是“遍地開花”，還存在園區(qū)規(guī)劃面積貪大求洋，不切實(shí)際等諸多問題。

2.2 土地供需矛盾突出，招商引資中對土地利用狀況不夠重視

現(xiàn)在，隨著各地經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，各行業(yè)用地需求與日俱增，土地后備資源已經(jīng)嚴(yán)重不足，建設(shè)用地的存量空間已十分有限。部分地區(qū)為達(dá)到招商引資目標(biāo)任務(wù)，將土地作為招商引資的優(yōu)惠條件，部分土地服從項(xiàng)目、服從外商，存在“只要招商引資進(jìn)來，完成考核目標(biāo)就好”的思想，并對用地單位的后續(xù)開發(fā)缺少約束，導(dǎo)致了一部分用地單位的投機(jī)行為，土地利用效率很低，土地浪費(fèi)現(xiàn)象較多。

2.3 農(nóng)村土地利用率低

雖然不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)都制定了村莊規(guī)劃，但現(xiàn)實(shí)中一些地方不按規(guī)劃實(shí)施，農(nóng)民占地建房存在盲目性和隨意性，有的農(nóng)民棄舊建新，有的未辦建房手續(xù)就建，村莊里房子朝向不一，導(dǎo)致整個(gè)村莊是“滿眼新屋卻見不到新村”[5]。農(nóng)民建房布局散亂，客觀上不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，浪費(fèi)土地資源現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，占用耕地建房、“一戶多宅”的現(xiàn)象也沒有得到完全控制[4]。

2.4 土地利用規(guī)劃缺乏對土地利用的控制

有些地區(qū)土地利用規(guī)劃執(zhí)行不嚴(yán)，缺乏公眾的參與監(jiān)督機(jī)制，缺乏對土地利用的控制和管理；部分地區(qū)編制的土地利用總體規(guī)劃與城市建設(shè)、交通、林業(yè)、水利等部門的專項(xiàng)規(guī)劃銜接不緊密，不能很好地控制和引導(dǎo)用地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.5 監(jiān)管機(jī)制不完善，執(zhí)法力度不夠

目前，制約粗放用地、鼓勵(lì)節(jié)約集約用地的法律法規(guī)相對滯后，有些地區(qū)對節(jié)約集約用地的責(zé)任機(jī)制和考核機(jī)制還沒有建立，相關(guān)的配套政策措施不夠完善，建設(shè)用地批前、批中、批后的全程跟蹤監(jiān)督還不夠。對空置、閑置土地的查處力度不夠大，對各種違法違規(guī)用地查處力度不夠到位, 對閑置浪費(fèi)土地行為，習(xí)慣于大事化小、小事化了，影響了節(jié)約集約利用土地的實(shí)際效果。全社會(huì)“節(jié)約集約用地光榮、粗放浪費(fèi)土地可恥”的氛圍尚未真正形成。

3 促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的措施

3.1 實(shí)行“有保有壓、從嚴(yán)從緊”的土地供應(yīng)政策

從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)占用耕地，限制城鎮(zhèn)用地規(guī)模的盲目擴(kuò)張；采取疏堵并舉的方針，嚴(yán)控城市公用設(shè)施、公共建筑建設(shè)規(guī)模；嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)和經(jīng)營性用地“招、拍、掛”制度，進(jìn)一步健全工業(yè)用地競價(jià)機(jī)制，適度提高工業(yè)園區(qū)進(jìn)園項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻，原則上禁止在園區(qū)外新建企業(yè)。對開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)道路等基礎(chǔ)設(shè)施要統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施，制止盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)，不斷提升土地利用效率和效益。認(rèn)真落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)“五不準(zhǔn)”規(guī)定，嚴(yán)格控制各類建設(shè)占用基本農(nóng)田和耕地。同時(shí)要發(fā)揮政府的計(jì)劃調(diào)控作用，確保在建項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目、民生項(xiàng)目用地，特別是要優(yōu)先保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和低碳產(chǎn)業(yè)用地需求。

3.2 多渠道保障土地資源有效供給

一是加大閑置土地的清理，認(rèn)真細(xì)致地對轄區(qū)內(nèi)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行認(rèn)真地調(diào)查摸底，對企業(yè)舊廠房改造利用情況，土地批而未供、供而未用、用而不足的項(xiàng)目等進(jìn)行全面清理，采取收取閑置費(fèi)、等價(jià)置換、協(xié)議或無償收回等方式予以處置，對閑置達(dá)2年以上的項(xiàng)目用地要堅(jiān)決予以收回。啟動(dòng)土地收購儲(chǔ)備制度，對當(dāng)?shù)卣诘氐囊恍├щy企業(yè)的場地、低效利用的辦公用地進(jìn)行重點(diǎn)收購。二是鼓勵(lì)利用存量土地。凡利用城鎮(zhèn)存量土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，政府可根據(jù)本地實(shí)際，制訂減免城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)等鼓勵(lì)政策。鼓勵(lì)增資擴(kuò)建，并給予稅收方面的優(yōu)惠。三是積極從項(xiàng)目入手“賺”增量。從招商源頭入手，變饑不擇食的“招商引資”為資源節(jié)約型的“招商選資”，引進(jìn)占地少、技術(shù)含量高、污染少、附加值高的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，以科技含量提高土地的投入產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)土地資源利用效益的最大化。

3.3 加大農(nóng)村土地開發(fā)整理力度

在土地資源越來越緊缺的情況下，過去那種著眼于新占地的用地觀念，現(xiàn)在要轉(zhuǎn)變到存量挖潛上。對布局分散的農(nóng)村居民點(diǎn)，要通過合理規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民“出村進(jìn)城”，發(fā)展小城鎮(zhèn)、中心村，遷村并點(diǎn)、建設(shè)農(nóng)民多層住宅、整理“空心村”、退宅還田，可以騰出很多土地[7]。將農(nóng)村分散零落的耕地進(jìn)行開發(fā)整理，把耕地連成片，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)。同時(shí)在土地開發(fā)整理方向上要適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，要向糧食生產(chǎn)區(qū)傾斜，向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)傾斜，向土地開發(fā)整理重大工程傾斜[6]。還要加強(qiáng)對廢棄地進(jìn)行開發(fā)整理利用。對從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)和建設(shè)破壞的廢棄地，興建水利、修筑鐵路公路、建筑取土等廢棄地進(jìn)行開發(fā)整理利用。對大量的災(zāi)毀地、撂荒地、工礦建設(shè) 廢棄地、廢棄宅基地等及時(shí)進(jìn)行科學(xué)整治、復(fù)墾，重新利用。

3.4 科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃

重視土地利用總體規(guī)劃的編制與完善工作，努力提高規(guī)劃的前瞻性與可操作性，切實(shí)發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體調(diào)控功能。各類與土地利用相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃（如城市規(guī)劃、集鎮(zhèn)規(guī)劃、交通、水利規(guī)劃等），凡與土地利用規(guī)劃相抵觸的都必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整或修訂[7]。切實(shí)維護(hù)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，嚴(yán)格監(jiān)督建設(shè)用地項(xiàng)目規(guī)劃預(yù)審和審批關(guān)，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、集約用地標(biāo)準(zhǔn)、土地利用總體規(guī)劃的用地項(xiàng)目堅(jiān)決不予供地，從源頭上阻斷浪費(fèi)土地行為的發(fā)生。同時(shí)應(yīng)改變土地利用規(guī)劃只在土地表面上進(jìn)行規(guī)劃的傳統(tǒng)觀念，應(yīng)將目光投向土地立體空間上，促使土地使用向“空中”和“地下”發(fā)展，深化土地節(jié)約和集約利用[6]。對用地單位利用自有土地建設(shè)地下空間作為地上建筑配套或附屬設(shè)施的，可以考慮劃撥方式使用；對利用地下空間從事經(jīng)營性活動(dòng)、銷售或轉(zhuǎn)讓應(yīng)依法有償使用的，可以考慮出讓金減半收取。

3.5 推行節(jié)約集約用地的考核和監(jiān)管制度

一是建立集約用地工作年度考核制度。將國土資源保護(hù)和節(jié)約集約用地情況列為每年政府年終綜合考評的重要內(nèi)容，作為評先創(chuàng)優(yōu)的前提條件，對違法用地、土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重以及單位面積產(chǎn)出GDP、稅收低于平均水平的實(shí)行“一票否決”。二是健全監(jiān)管和執(zhí)法管理機(jī)制。建立政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制，通過國土、紀(jì)檢、監(jiān)察、建設(shè)、規(guī)劃、公安、工商等相關(guān)部門定期開展用地情況的執(zhí)法檢查，形成多部門聯(lián)動(dòng)、互相協(xié)調(diào)、共同推進(jìn)的執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)對建設(shè)用地審批后的跟蹤管理，確保能按照土地管理法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定和土地出讓合同約定的要求用地。同時(shí)，加大國土資源執(zhí)法管理的公眾參與度，逐漸形成政府主導(dǎo)、部門監(jiān)督、公眾參與的土地執(zhí)法監(jiān)管新機(jī)制。三是建立完善的激勵(lì)機(jī)制。要對節(jié)約集約用地的地方、單位和個(gè)人進(jìn)行大力宣傳和表彰，而且在用地政策上給予傾斜；對粗放、浪費(fèi)土地的地方、單位和個(gè)人給予曝光,給予經(jīng)濟(jì)上的處罰，甚至限制其用地或收回用地，在全社會(huì)營造出節(jié)約集約用地的氛圍，逐步提升全民節(jié)約集約用地的意識(shí)。

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