廣西玉林創(chuàng)新土地管理政策分析

■ 黃 潔/張慧君/高 兵

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

1 玉林市基本概況

廣西壯族自治區(qū)玉林市地處廣西東南部，毗鄰粵港澳，面向東南亞，背靠大西南，南接北部灣，經(jīng)濟(jì)腹地廣闊，是廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)“4+2”城市。玉林市總面積12838平方公里，總?cè)丝?41萬人，是廣西重要的糧食、水果、禽畜生產(chǎn)基地。玉林市境內(nèi)山地、丘陵、谷地、臺地、平原相交錯，尤以丘陵臺地分布較為廣泛。平原盆地占全市面積17.4%，丘陵占49.4%，山地占33%。其中，耕地面積19.02萬公頃，宜林果地27.8萬公頃，牧草地10.33萬公頃。

玉林市土地利用率很高，存量土地較少，用地形勢嚴(yán)峻。作為廣西城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點地區(qū)，玉林以土地整理復(fù)墾開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，統(tǒng)籌規(guī)劃，安排各類支農(nóng)項目的涉農(nóng)資金，整合農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，集中力量統(tǒng)一對農(nóng)村田、水、路、林、村、房等采取綜合整治措施，逐步改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，走出了一條創(chuàng)新用活土地整治政策的路子。

2 玉林探索土地管理政策的做法與特點

2.1 城鄉(xiāng)一體化土地綜合整治

為了指導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化土地綜合整治項目，玉林市分別出臺了7個政策性文件，對土地綜合整治項目從申報到實施的各個環(huán)節(jié)都做了明確的規(guī)定，并且制定了“三個一百萬” 目標(biāo)，即：100萬農(nóng)民得以向城鎮(zhèn)或中心村集中，100萬畝基本農(nóng)田得以實施整理，100個新型農(nóng)民社區(qū)得以建立。目前，玉林市的土地綜合整治工作已經(jīng)選定6鎮(zhèn)7村作為試點。其中一個項目點已經(jīng)開工建設(shè)，其它項目點已進(jìn)入調(diào)查摸底階段。

通過調(diào)研分析，玉林市的土地綜合整治工作具有以下特點：

2.1.1 探索兩種模式

(1)“整片整鎮(zhèn)規(guī)劃，整村推進(jìn)，分步實施”模式。就是將各村宅基地進(jìn)行整合，將掛鉤的建新區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃為農(nóng)民集中居住區(qū)、產(chǎn)業(yè)用地區(qū)和經(jīng)營性用地區(qū)，引進(jìn)投資建設(shè)公司，實行市場化運作。通過實施增減掛鉤實現(xiàn)的土地收益全部用于建設(shè)農(nóng)民新區(qū)、公共設(shè)施配套和產(chǎn)業(yè)配套，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)耕地平衡、資金平衡。該模式主要適用位于鎮(zhèn)政府駐地以及工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)附近的村莊。

(2)“整鎮(zhèn)規(guī)劃，拆院并院，分步實施”模式。就是指科學(xué)設(shè)置中心村，對各村宅基地進(jìn)行整合，將節(jié)余的掛鉤指標(biāo)在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配、有償使用。除安置地塊外，凡使用掛鉤指標(biāo)的其他建設(shè)項目用地，出讓所得土地收入全額納入掛鉤項目區(qū)資金專戶。此項收益與土地整理項目資金和其他涉農(nóng)資金共同作為農(nóng)民新區(qū)和產(chǎn)業(yè)配套區(qū)建設(shè)的資金來源。該模式主要適用于地理位置相對偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村。

兩種模式都是以農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的減少換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的增加，不同處在于，第二種模式不再把掛鉤指標(biāo)的調(diào)配局限于項目區(qū)內(nèi)，而是在全市范圍內(nèi)置換指標(biāo)，范圍跨度更大，受地理位置的制約性更小。

2.1.2 統(tǒng)籌“三規(guī)合一”

玉林市要求在編制土地綜合整治專項規(guī)劃和項目區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施規(guī)劃的同時必須要與“土地利用總體規(guī)劃”和“城市（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）建設(shè)總體規(guī)劃”相符合，實現(xiàn)“三規(guī)合一”。項目區(qū)建新地塊不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須編制土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案，按規(guī)定程序上報審批。各級政府在修編土地利用總體規(guī)劃時，對列入土地綜合整治專項規(guī)劃的項目，要優(yōu)先安排、做好銜接；同時適當(dāng)安排基本農(nóng)田補(bǔ)劃區(qū)，作為不可預(yù)見的項目調(diào)整使用。

2.1.3 探索雙層面試點

在全面調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，依據(jù)縣、市、區(qū)土地綜合整治專項規(guī)劃，選擇城鄉(xiāng)一體化土地綜合整治試點。各縣、市、區(qū)選擇試點時，要求選擇村民有意愿、村委班子強(qiáng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有積極性、資源有潛力、整治規(guī)模有代表性、與有關(guān)涉農(nóng)工程相結(jié)合、建設(shè)資金有保障的行政村。首批試點區(qū)域分為兩個層面推進(jìn)，一是作為自治區(qū)重點項目推進(jìn)，一是作為市重點項目推進(jìn)。作為自治區(qū)重點推進(jìn)的項目區(qū)與作為市重點推進(jìn)的項目區(qū)同時開展工作。

2.1.4 項目實施重視補(bǔ)償

使用通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方式取得的集體建設(shè)用地的，必須按征收集體土地的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。涉及使用耕地的，給予原集體經(jīng)濟(jì)組織被使用耕地總面積8%的留置地，用于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，收益歸農(nóng)民集體所有。拆舊區(qū)整理復(fù)墾后增加的農(nóng)用地歸原集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營，收益歸農(nóng)民集體所有。

對于異地重建的項目，玉林出臺了住宅異地重建補(bǔ)助辦法，包括宅基地還耕補(bǔ)助、房屋拆除補(bǔ)助、集中居住搬遷獎勵。對于非集中居住安置的農(nóng)民，即不愿參與異地重建集中居住，但同意拆除原有房屋和宅基地、空閑建設(shè)用地并復(fù)耕的農(nóng)戶，可選擇貨幣補(bǔ)償，包括宅基地還耕補(bǔ)償、房屋拆除補(bǔ)償。

2.2 農(nóng)業(yè)合作試驗區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目用地“只征不轉(zhuǎn)”

海峽兩岸(廣西玉林)農(nóng)業(yè)合作試驗區(qū)(以下簡稱試驗區(qū))將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為發(fā)展重點。但是試驗區(qū)面臨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目用地難以解決的問題。目前，土地流轉(zhuǎn)的主要形式是租地和土地入股。這兩種土地流轉(zhuǎn)模式，隨著試驗區(qū)的不斷發(fā)展出現(xiàn)了很多制約因素。

租地中存在的問題：租地主要有兩種方式，一是由臺商自己租賃農(nóng)民土地。二是由試驗區(qū)管委租賃農(nóng)民土地后，轉(zhuǎn)租給臺商。但是在租地過程中也存在一些難題：①農(nóng)民思想不統(tǒng)一，不愿意租地，影響土地的規(guī)模整理和成片經(jīng)營；②租地期間出現(xiàn)農(nóng)民坐地起價或中途反悔的現(xiàn)象，造成用地極不穩(wěn)定，導(dǎo)致臺商不敢放手投資；③土地租用后，臺商企業(yè)都要對土地進(jìn)行整理,經(jīng)過規(guī)模整理后的土地，由于原界線丟失，在權(quán)屬上難以分清，極易造成農(nóng)民土地權(quán)屬糾紛，影響社會穩(wěn)定。由于上述原因?qū)е略囼瀰^(qū)的租地工作一度擱淺，臺商只能零星租地，形成不了規(guī)模經(jīng)營，一批臺資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目因落實不了規(guī)模用地而無法落戶。

土地入股存在的問題：農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險低收益產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民以土地入股，要擔(dān)當(dāng)一定的風(fēng)險，一旦由于公司經(jīng)營不善出現(xiàn)其他資產(chǎn)不足以清償時,就必須動用股權(quán)，那么農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)就有可能易主，農(nóng)民可能失去土地，最終引發(fā)投資商和農(nóng)民的利益糾紛。因此，在沒有看到效益的情況下,多數(shù)農(nóng)民出于經(jīng)營風(fēng)險的考慮,不愿意以土地入股。

針對上述問題，玉林市為了解決試驗區(qū)用地難題，探索對農(nóng)民土地進(jìn)行只征收、不轉(zhuǎn)用的模式，即將農(nóng)民集體土地征收為國有，但不改變土地用途，將征收后的國有農(nóng)用地，統(tǒng)一由試驗區(qū)轉(zhuǎn)租給臺商企業(yè)用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)，使試驗區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目用地切實得到保障，有助于大面積的土地整理和規(guī)模經(jīng)營，增強(qiáng)用地的穩(wěn)定性，提高臺商在玉林投資的信心。

3 存在的主要問題

3.1 項目區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱，資金籌集難度加大

土地綜合整治項目需要各類資金的支持，尤其需要向金融部門融資貸款、大力引入社會資金，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的一些地區(qū)，融資的壓力很大。

3.2 拆舊復(fù)墾后耕地的質(zhì)量問題

部分拆舊區(qū)由于所處的位置不利，拆舊后整理復(fù)墾為耕地的質(zhì)量和數(shù)量可能達(dá)不到建新占用耕地的標(biāo)準(zhǔn)，有些甚至不能復(fù)墾為耕地。

3.3 農(nóng)民的思想工作與生活保障問題

部分農(nóng)戶對增減掛鉤工作不理解，其觀念還局限于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的舊村改造，習(xí)慣于被動地接受政府和開發(fā)商的拆遷，對村莊合并、土地增加掛鉤等新生事物不了解，對這項工作積極性不高，甚至出現(xiàn)抵觸心理。

農(nóng)民的安置和生活保障是征地中的重點問題，往往是影響征地的主要原因。土地作為經(jīng)濟(jì)蕭條時期解決農(nóng)民就業(yè)的“蓄水池”，具有很強(qiáng)的抗風(fēng)險能力。而一旦農(nóng)民失去了土地，抗風(fēng)險的能力也將大大減弱，勢必影響社會穩(wěn)定。

4 對策建議

4.1 充分做好試點前期準(zhǔn)備工作

建議推行土地綜合整治試點工作之前，組織專家組對區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、基礎(chǔ)條件、存在問題和有利條件進(jìn)行深入調(diào)查，開展前期調(diào)研工作，進(jìn)行試點土地綜合整治的可行性論證，為開展試點工作做好充分的準(zhǔn)備和安排。

探索設(shè)立投融資建設(shè)公司，實行全面風(fēng)險控制管理。確保項目建設(shè)投融資平衡，及時進(jìn)行投融資風(fēng)險評估，制定貸款資金“借、用、換”的具體方案。

4.2 規(guī)劃與監(jiān)管并行

建議一方面加強(qiáng)政府統(tǒng)一規(guī)劃論證，嚴(yán)格執(zhí)行土地綜合整治專項規(guī)劃中建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤，同時在修編土地利用總體規(guī)劃時，適當(dāng)安排基本農(nóng)田補(bǔ)劃區(qū),作為不可預(yù)見的項目調(diào)整使用。另一方面加強(qiáng)耕地保護(hù)制度的落實，嚴(yán)格監(jiān)管復(fù)墾耕地的數(shù)量和質(zhì)量，加強(qiáng)驗收跟蹤，在項目驗收過程中組織專家組對復(fù)墾耕地的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行驗收，制定耕地質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)，確保復(fù)墾耕地的質(zhì)量，并對新增耕地嚴(yán)格加以保護(hù)，不斷提高質(zhì)量。

4.3 加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民的積極性

以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推進(jìn)村莊改造,必須充分發(fā)揮村集體和農(nóng)民的積極性，使其主動參與。但是，政府對此應(yīng)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，樹立好本地的成功典型，加以宣傳和推廣，不斷提高農(nóng)民的接受度，調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。同時，應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的意愿，必須以農(nóng)民自愿為基礎(chǔ)，特別是對村莊合并、兼并、拆遷等涉及村民利益的大事，應(yīng)及時召開村民大會或村民代表大會，廣泛征求農(nóng)民的意見。在未通過前，不得強(qiáng)并、強(qiáng)拆或強(qiáng)建，切實維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.4 探索多途徑解決“三農(nóng)”問題

以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)，不但要保障農(nóng)民的生活水平不降低，還要提高生活質(zhì)量，讓農(nóng)民享受城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、公共服務(wù)。建議在形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的同時應(yīng)制定被征地農(nóng)民的社會保障辦法以解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等問題，從根本上解決失地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計問題，并且進(jìn)一步探索從指標(biāo)落地區(qū)出讓土地純收益中提取一定比例給讓渡區(qū)農(nóng)民作為補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。從征地補(bǔ)償、安置、就業(yè)、社保等多方面，采取綜合措施解決被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活的問題。

[1]廣西壯族自治區(qū)統(tǒng)計局.廣西統(tǒng)計年鑒2009[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2009.

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