論中國城市化過程中的城市住房保障需求與供給增長思路

曾國安，張河水，胡晶晶

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

論中國城市化過程中的城市住房保障需求與供給增長思路

曾國安，張河水，胡晶晶

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

城市化的發(fā)展與住房保障的發(fā)展有著密切的關(guān)系，一方面城市化帶來住房問題，需要向城市住房困難居民提供住房保障，另一方面城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展也對城市化進(jìn)程具有重要影響。中國正處在大規(guī)?？焖俪鞘谢^程中，住房保障需求呈現(xiàn)出持續(xù)增長的趨勢。新就業(yè)的大中專畢業(yè)生、城市發(fā)展過程中的被拆遷居民、進(jìn)城農(nóng)民工和城市新增人口是城市化過程中新增的主要的住房保障需求群體，住房保障的發(fā)展應(yīng)努力滿足他們的住房保障需求，按照積極鼓勵(lì)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則促進(jìn)住房保障的發(fā)展，通過建立公共租賃住房制度、大力發(fā)展公共租賃住房的方式促進(jìn)保障性住房供給的持續(xù)快速增長。

城市化；住房保障；需求群體；供給思路；公共租賃住房

一、城市化與城鎮(zhèn)住房保障的相互聯(lián)系

城鎮(zhèn)住房保障與城市化有著密切的關(guān)系，一方面城市化帶來住房問題，需要向城市住房困難居民提供住房保障，另一方面城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展對城市化進(jìn)程，尤其是城市發(fā)展也具有重要的影響。

1.城市化帶來住房保障需求。城市化過程就是經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城市集中的過程，從人口角度來看，就是農(nóng)村人口向城市集中的過程。住房是不動(dòng)產(chǎn)，伴隨著農(nóng)村人口向城市的遷移，對城市住房的需求相應(yīng)不斷增長，一方面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城市的集中會(huì)驅(qū)使土地價(jià)格不斷上漲，另一方面人口向城市的集中會(huì)驅(qū)使住房需求不斷增長，由此會(huì)推動(dòng)城市住房價(jià)格不斷上漲。一方面，在住房供應(yīng)增長趕不上人口增長的條件下，城市居民的平均住房水平會(huì)下降；另一方面，住房價(jià)格上升會(huì)使居民住房消費(fèi)能力下降。同時(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，低收入和中等收入居民總是存在的，由此產(chǎn)生無力自行解決住房問題的住房困難居民就不可避免了。城市化進(jìn)程越快，規(guī)模越大，住房問題就越嚴(yán)重，對住房保障的需求規(guī)模就越大。

市場取向的經(jīng)濟(jì)體制改革帶來了中國歷史上從未有過的急遽的大規(guī)模的城市化。1978～1995年城鎮(zhèn)人口年均增加1054.65萬人，1996～2003年城鎮(zhèn)人口年均增加2150.25萬人，2004～2009年城鎮(zhèn)人口年均增加1635萬人。①1978年中國城鎮(zhèn)人口不過1.7億人，而2009年城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到6.2億人，30多年來，中國城鎮(zhèn)人口整整增加了4.5億人。城鎮(zhèn)人口的大規(guī)模、高速增長產(chǎn)生了巨大的住房需求。

由于城鎮(zhèn)住房供求嚴(yán)重失衡，自1998年推行城鎮(zhèn)住房商品化改革以來，城市住房價(jià)格一路攀升，全國城市住房價(jià)格從1998年的每平方米1854元上漲到了2009年的每平方米4459元，房價(jià)年均增長8.3%，其中2004～2009年年均增長12.5%。②如果按城鎮(zhèn)居民人均住宅建筑面積20平方米計(jì)算，1997～2009年房價(jià)收入比均值為5.71；如果按25平方米計(jì)算，這個(gè)均值為7.14；如果按30平方米計(jì)算，均值則高達(dá)8.57。③換言之，如果一個(gè)城鎮(zhèn)無房居民將全部收入都用于購買住房，平均要兩三年才能積攢30%的購房首付款，不考慮貸款利息要6～9年才能買得起一套平均面積的住房；如果一半的收入用于購買住房，要4～6年才能積攢30%的購房首付款，不考慮貸款利息也要12～18年才能買得起一套平均面積的住房；如果1/3的收入用于購買住房，要6～9年才能積攢30%的購房首付款，不考慮貸款利息也要18～27年才能購得一套平均面積的住房。如果考慮到收入分配的差距，中低收入城鎮(zhèn)居民積攢購房首付款所需要的時(shí)間會(huì)長得多，完全支付一套住房的價(jià)格自然也需要更長的時(shí)間，這個(gè)時(shí)間也許會(huì)超過居民一生的工作時(shí)間，甚至超過居民的生命時(shí)間。

城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和通向現(xiàn)代化的必由之路，因此中國所應(yīng)奉行的政策不是抑制城市化，而是積極推進(jìn)城市化。城市化過程中所出現(xiàn)的城鎮(zhèn)人口的急劇大規(guī)模增長，顯然會(huì)帶來住房供求的嚴(yán)重失衡和住房價(jià)格的高企，即便城市原來的住房供求處于平衡狀態(tài)，住房供求的嚴(yán)重失衡和住房價(jià)格的高企也必然會(huì)出現(xiàn)。更何況，中國城市住房供求原本就處于嚴(yán)重供不應(yīng)求的狀態(tài)，1978年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積不超過6.7平方米，④在城鎮(zhèn)人口急劇大規(guī)模增長的條件下，只會(huì)進(jìn)一步加劇住房的供不應(yīng)求和住房價(jià)格的進(jìn)一步上漲。在住房供不應(yīng)求和住房價(jià)格不斷上漲、價(jià)格水平畸高的條件下，中低收入居民是不可能依靠自身力量實(shí)現(xiàn)住有所居和享有適當(dāng)住房目標(biāo)的。

此外，在城市化過程中，因?yàn)槌鞘邪l(fā)展的需要，拆遷是不可避免的，由此也會(huì)帶來新的住房困難居民。

城市住房問題是城市化的必然結(jié)果，沒有城市化，就不會(huì)有城市住房問題，就不會(huì)有城市住房保障問題。利用市場機(jī)制不斷增加住房供給，應(yīng)作為市場經(jīng)濟(jì)條件下解決城市住房問題的主渠道，但市場機(jī)制的性質(zhì)必然會(huì)使大量中低收入居民沒有能力滿足基本住房消費(fèi)需要?；谌说乐髁x和社會(huì)公平與正義的原則，代表社會(huì)公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)——政府有責(zé)任向住房困難居民提供基本住房保障。中國目前正處在高速、大規(guī)模城市化過程中，住房存量嚴(yán)重不足，導(dǎo)致住房問題特別突出。因此，政府應(yīng)對住房保障的發(fā)展采取積極態(tài)度，制定各項(xiàng)政策，努力推動(dòng)住房保障的發(fā)展，把實(shí)現(xiàn)人人住有所居和享有適當(dāng)住房作為重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。

2.住房保障的發(fā)展會(huì)促進(jìn)城市化。城市化帶來城市住房問題，需要住房保障。住房保障的發(fā)展也會(huì)促進(jìn)城市的和諧、持續(xù)發(fā)展。住房保障的對象主要是中低收入住房困難居民，住房保障的基本目標(biāo)是使所有住房困難居民都能滿足基本的住房消費(fèi)需要，從而最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)人人住有所居和享有適當(dāng)住房的目標(biāo)。住房是人的基本生存資料，是實(shí)現(xiàn)人口再生產(chǎn)的一個(gè)基本條件，也是決定人生活質(zhì)量和勞動(dòng)力質(zhì)量的重要因素。基本住房需要是否得到滿足，從個(gè)體來看，關(guān)系到住房困難居民的基本生存條件能否得到滿足，關(guān)系到住房困難居民的生活質(zhì)量和教育質(zhì)量；從社會(huì)來看，關(guān)系到人道主義和社會(huì)平等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到社會(huì)分化，特別是社會(huì)階層的固化，關(guān)系到社會(huì)福利水平能否達(dá)到最大化，關(guān)系到整個(gè)社會(huì)人口素質(zhì)和勞動(dòng)力質(zhì)量的提升、結(jié)構(gòu)的改善，關(guān)系到社會(huì)和諧的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到對社會(huì)制度的認(rèn)識和社會(huì)穩(wěn)定。如果缺乏住房保障，或者住房保障覆蓋面太小，保障水平太低，不僅不能保障住房困難居民的基本生存條件，還會(huì)制約整個(gè)社會(huì)勞動(dòng)力質(zhì)量的提高，不利于實(shí)現(xiàn)人道主義和社會(huì)平等，不利于社會(huì)和諧與穩(wěn)定，既不利于城市和諧與可持續(xù)發(fā)展，也不利于整個(gè)社會(huì)的和諧與可持續(xù)發(fā)展。而良好的社會(huì)保障會(huì)促進(jìn)城市與整個(gè)社會(huì)的和諧與可持續(xù)發(fā)展。工業(yè)化國家城市由大批居民住無所居到絕大多數(shù)居民住有所居、由嚴(yán)重不和諧到相對和諧的發(fā)展歷程，以及許多發(fā)展中國家的城市大量居民住無所居導(dǎo)致社會(huì)矛盾尖銳、城市社會(huì)秩序混亂的例證，也說明了住房保障對和諧與可持續(xù)發(fā)展的重要性。住房保障的發(fā)展不是城市化的障礙，而是會(huì)促進(jìn)城市化的發(fā)展，不應(yīng)將住房保障視為吸引窮人聚集的因素，而應(yīng)將之視為促進(jìn)城市發(fā)展的基本因素。

2011年，中國全國保障性安居工程住房建設(shè)規(guī)?；?qū)⒏哌_(dá)1000萬套，相比2010年的580萬套，增長72.4%。以此計(jì)算，2011年保障性安居工程投資或?qū)⑦_(dá)1.4萬億人民幣，而在計(jì)劃新增的420萬套住房中，公共租賃房將占主要部分。[1]我們?nèi)?009年全國城鎮(zhèn)平均每戶家庭人口2.89人，2010年和2011年共建1580萬套保障性住房，可解決4566.2萬城鎮(zhèn)中低收入無房居民的住房問題，占2009年全國城鎮(zhèn)人口6.2186億人的7.34%。如果“十二五”期間每年新建1000萬套保障性住房，可解決5000萬戶1.445億城鎮(zhèn)中低收入住房困難居民的住房問題，按城市戶籍居民計(jì)算，住房保障覆蓋面將達(dá)到20%，再加上2009年之前廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房所保障的住房困難居民，住房保障覆蓋面將達(dá)到1/4左右。如果住房保障達(dá)到這樣的水平，將對城市化起到非常重要的推動(dòng)作用。

二、中國城市化帶來的住房保障需求

改革開放以來，中國開始了歷史上規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程。城市化的加速發(fā)展推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)變，同時(shí)也使城市住房需求大幅度增長。城市化極大地推動(dòng)了中國城市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也由于各種原因帶來了房價(jià)高企和結(jié)構(gòu)失衡等問題，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低及收入差距等因素的共同作用下，也產(chǎn)生了大量的住房困難居民，由此使住房保障需求呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢。

1.新就業(yè)的大中專畢業(yè)生的住房保障需求。大中專畢業(yè)生不斷進(jìn)入各產(chǎn)業(yè)部門，將不斷提高各產(chǎn)業(yè)部門勞動(dòng)力的平均素質(zhì)，進(jìn)而促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。從住房需求來看，大中專畢業(yè)生是住房需求的一個(gè)主要群體。全國大中專畢業(yè)生1978～1990年累計(jì)為1077.5萬人，1991～2000年累計(jì)為1808.4萬人，2004年達(dá)到559.9萬人，同比增長61.2%，2008年、2009年連續(xù)兩年超過1000萬人，1978～2009年累計(jì)達(dá)到8816萬人。未來一段時(shí)間內(nèi)，每年畢業(yè)的大中專畢業(yè)生都會(huì)達(dá)到千萬人以上的規(guī)模。大中專畢業(yè)生就業(yè)絕大部分集中于城市，由此帶來城市住房需求，除一部分在就業(yè)地有房或家庭有房的大中專畢業(yè)生外，其他大中專畢業(yè)生則會(huì)帶來城市新增住房需求。一是原籍農(nóng)村戶口的大中專畢業(yè)生進(jìn)入城市工作需要住房，二是城市之間遷移的大中專畢業(yè)生在城市工作需要住房。整體而言，大城市和發(fā)展較快的中等城市是大中專畢業(yè)生就業(yè)的主要地區(qū)，這些地區(qū)住房需求的增長會(huì)更快。

住房需求人口并不等于住房保障需求人口，那些在就業(yè)地有住房且住房面積達(dá)到住房保障標(biāo)準(zhǔn)的大中專畢業(yè)生不應(yīng)享受住房保障，他們只是大中專畢業(yè)生的一部分。大量的大中專畢業(yè)生在就業(yè)地并無住房，因?yàn)閷I(yè)、就業(yè)機(jī)會(huì)及個(gè)人能力的差異，收入差距的出現(xiàn)是不可避免的，除其中一部分獲取高額收入的大中專畢業(yè)生之外，還有大量的大中專畢業(yè)生無力實(shí)現(xiàn)“享有適當(dāng)?shù)淖》俊钡脑竿?。這里包括幾種情況：第一，在勞動(dòng)力市場中由于各種原因受挫，長期得不到穩(wěn)定的高收入水平的工作，從而處于持久性的低收入狀態(tài)；第二，因?yàn)榫蜆I(yè)意愿、就業(yè)信息等因素，處于暫時(shí)性自愿失業(yè)狀態(tài)或暫時(shí)性摩擦失業(yè)狀態(tài)，從而處于暫時(shí)性低收入狀態(tài)；第三，因經(jīng)驗(yàn)、資歷、薪酬制度等原因，雖有工作，但收入水平暫時(shí)不高，不過隨著經(jīng)驗(yàn)、資歷等的增長，收入水平會(huì)逐步提高；第四，雖然收入水平較高，但因房價(jià)過高，短期內(nèi)無力達(dá)到“享有適當(dāng)?shù)淖》俊钡哪繕?biāo)。在這幾種情況下，都會(huì)產(chǎn)生住房保障需求。第一種情況會(huì)產(chǎn)生持久性的住房保障需求；第二種情況會(huì)產(chǎn)生暫時(shí)性的住房保障需求；第三、第四種情況也會(huì)產(chǎn)生暫時(shí)性住房保障需求。暫時(shí)性住房保障需求又可分為兩類：臨時(shí)性住房保障需求和短期性住房保障需求。第二種情況既可能產(chǎn)生臨時(shí)性住房保障需求，也可能產(chǎn)生短期性住房保障需求，這取決于大中專畢業(yè)生就業(yè)愿望的可調(diào)整度與信息搜尋的效率；第三種情況所產(chǎn)生的基本上都是短期性住房保障需求，因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)、資歷等的增長是一個(gè)穩(wěn)步上升的過程；第四種情況則更多產(chǎn)生臨時(shí)性住房保障需求。除第一種情況外，在其他幾種情況下，大中專畢業(yè)生最終會(huì)因?yàn)樽陨斫?jīng)濟(jì)能力的提升變得有能力自己購置住房，因此暫時(shí)性住房保障需求實(shí)際上是一種過渡性住房保障需求，即在從初涉勞動(dòng)力市場到成為勞動(dòng)力市場“資深人士”的過程中，因經(jīng)濟(jì)能力不足而產(chǎn)生的住房保障需求。從每年超過千萬的大中專畢業(yè)生規(guī)模來看，新就業(yè)的大中專畢業(yè)生所產(chǎn)生的暫時(shí)性住房保障需求規(guī)模是相當(dāng)大的。滿足新就業(yè)的大中專畢業(yè)生的暫時(shí)性住房保障需求，應(yīng)該成為住房保障的重要任務(wù)。

2.城市發(fā)展過程中被拆遷居民的住房保障需求。在城市化進(jìn)程中，由于城市的整體規(guī)劃和發(fā)展以及城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，拆遷不可避免；由于住房質(zhì)量及自然災(zāi)害等因素的影響，危舊房改造和住戶搬遷也不可避免，由此也會(huì)帶來拆遷。拆遷意味著原有住房的滅失，被拆遷居民自然會(huì)相應(yīng)地產(chǎn)生新的住房需求。從產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看，被拆遷戶原所住住房包括兩種基本情況：第一，被拆遷居民原所住住房為被拆遷戶所有；第二，被拆遷居民原所住住房非被拆遷戶所有。其中，第二種情況又包括多種具體情況：一是被拆遷居民原所住住房為政府所有的公房；二是被拆遷居民原所住住房為企事業(yè)單位所有；三是被拆遷居民原所住住房為私房。按照住房保障的進(jìn)入條件，要享受住房保障，必須符合收入和住房兩個(gè)方面的條件。被拆遷居民因拆遷而成為無房戶，但被拆遷居民的經(jīng)濟(jì)條件各不相同，只有收入水平符合住房保障收入標(biāo)準(zhǔn)的居民才能享受住房保障。因此，被拆遷居民中只有一部分能夠納入住房保障范圍。不過，若沒有事先提供補(bǔ)償，從住有所居的要求來看，無論經(jīng)濟(jì)條件好壞，只要被拆遷居民未能自行通過市場途徑解決自己的住房問題，政府就有責(zé)任幫助他們解決住房問題，主要是找到合適的房源，如果在市場上找不到合適的房源，應(yīng)將保障性住房作為房源，但是否提供租金補(bǔ)貼以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)則依收入水平而定。拆遷人必須對被拆遷的住房進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償對象是被拆遷住房的所有者，因此擁有被拆遷住房所有權(quán)的被拆遷居民一旦獲得補(bǔ)償性住房或用補(bǔ)償款購置了商品住房或到租賃市場租到了住房，且收入水平超過享受住房保障的收入標(biāo)準(zhǔn)，被拆遷居民就應(yīng)退出所租住的保障性住房。

在拆遷中，產(chǎn)生住房保障需求的主要包括以下兩種情況：第一，被拆住房為被拆遷居民自有、自住，但面積在住房保障標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，且被拆遷居民的收入水平也符合住房保障標(biāo)準(zhǔn)；第二，被拆住房為被拆遷居民租住，被拆遷居民收入水平符合住房保障標(biāo)準(zhǔn)。城市拆遷必然導(dǎo)致對保障性住房房源需求的臨時(shí)性增長，但長期是否會(huì)產(chǎn)生更多的住房保障需求，則因補(bǔ)償政策、住房價(jià)格水平等的不同而不同。如果足額或超額補(bǔ)償，或者貨幣補(bǔ)償足以抵補(bǔ)補(bǔ)償時(shí)住房價(jià)格的上升，住房保障需求就不會(huì)因拆遷而增長；如果補(bǔ)償不足，或貨幣補(bǔ)償不足以抵補(bǔ)補(bǔ)償時(shí)住房價(jià)格的上升，住房保障需求就會(huì)因拆遷而永久性增長。

3.進(jìn)城農(nóng)民工的住房保障需求。城市化過程就是農(nóng)村人口向城市遷移的過程。由于就業(yè)機(jī)會(huì)、相對收入差距及城市生活對農(nóng)村年輕人的吸引力，在中國城市化過程中，大批農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，因其戶口仍然是農(nóng)村戶口，故冠之以農(nóng)民工的稱謂。農(nóng)民工對中國城市化發(fā)展和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了十分重要的促進(jìn)作用，但農(nóng)民工的住房條件卻一直沒有得到實(shí)質(zhì)性改善。由于農(nóng)民工勞動(dòng)力素質(zhì)低以及就業(yè)市場不公平，農(nóng)民工收入水平一直比較低。2009年，外出農(nóng)民工月平均收入為1417元，其中月均收入600元以下的占2.1%，600～800元的占 5.2%，800～1200元的占 31.5%，1200～1600元的占33.9%，1600～2400元的占19.7%，2400元以上的占7.6%，超過70%的農(nóng)民工月均收入不超過1600元。40%以上的農(nóng)民工依靠自己解決住房問題。2009年，由雇主或單位提供免費(fèi)住宿的農(nóng)民工占50.5%，雇主或單位不提供住宿但有住房補(bǔ)貼的占7.4%，雇主或單位不提供住宿也沒有住房補(bǔ)貼的占42.1%。[2]雇主或單位提供的免費(fèi)住宿或者是工棚或者是生產(chǎn)經(jīng)營場所或者是集體宿舍。對一些城市進(jìn)行的抽樣調(diào)查顯示，農(nóng)民工在城市的人均住房面積大約在3～8平方米之間，⑤居住地集中于城鄉(xiāng)結(jié)合部和“城中村”，住房條件普遍很差。從全國來看，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工已達(dá)到1億人，若按40%計(jì)算，則有4000萬人完全依靠自己解決住房問題。進(jìn)城農(nóng)民工仍在繼續(xù)增長，住房困難的農(nóng)民工規(guī)模會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大，因此農(nóng)民工住房問題將更為突出。

農(nóng)民工因其身份的特殊性，解決其住房問題的方式的確應(yīng)與城市居民有所不同，最主要的不同是農(nóng)民工在原籍所在地是有宅基地和自有住房的，而城市居民并無宅基地，農(nóng)民工的住房問題是農(nóng)民工在城市的住房問題，總的來看，農(nóng)民工并不能歸入住房困難居民的范圍。但住房的不可移動(dòng)性質(zhì)，使農(nóng)民工在城市面臨住房困難問題。農(nóng)民工收入水平低，僅僅依靠自己的力量難以實(shí)現(xiàn)享有適當(dāng)住房的目標(biāo)。雖然一部分農(nóng)民工最終會(huì)返鄉(xiāng)，但大量的農(nóng)民工留居或定居于城市將是發(fā)展趨勢，且城市化的發(fā)展也應(yīng)吸納他們定居于城市。如果對戶籍管理制度進(jìn)行取消城鄉(xiāng)戶籍的重大改革，在城市定居的農(nóng)民工將大幅度增長。在這種情況下，農(nóng)民工就必須納入到住房保障范圍之內(nèi)。嚴(yán)格來說，現(xiàn)行的農(nóng)民工住房政策并未將農(nóng)民工納入住房保障范圍，因?yàn)橄蜣r(nóng)民工提供公寓或集體宿舍的不是政府，而是其所在單位。從城市化發(fā)展的長期趨勢來看，將農(nóng)民工排除在住房保障范圍之外是不可行的。在現(xiàn)行戶籍管理制度下，盡管農(nóng)民工的保障方式和水平應(yīng)有別于城市居民，但逐步將之納入住房保障范圍應(yīng)成為住房保障的發(fā)展方向，在未來城鄉(xiāng)戶籍管理制度進(jìn)行重大改革的情況下，農(nóng)民工應(yīng)相應(yīng)納入住房保障范圍之內(nèi)，由此產(chǎn)生的住房保障需求將大幅度增長。

4.城市新增人口的住房保障需求。城市化意味著人口向城市而非農(nóng)村聚集，由此人口的增長將主要體現(xiàn)為城市人口的增長。城市人口的增長，一是源于城市人口的自然增長，二是源于農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移。由于中國人口基數(shù)大，因此城市人口的增長規(guī)模也會(huì)很大。1979年，中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?8.96%，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎貫?1.04%；2009年，城鎮(zhèn)人口比重提高到46.59%，而農(nóng)村人口比重下降到53.41%，人口城市化發(fā)展趨勢十分明顯。1979年，中國城鎮(zhèn)人口為1.8495億，農(nóng)村人口為7.9047億；2009年，城鎮(zhèn)人口增至6.2186億，而農(nóng)村人口降至7.1288億。1979～2009年，城鎮(zhèn)人口凈增4.3691億，平均每年凈增1456萬人，且最近10年平均每年凈增1840多萬人。城市增長的人口包括城市自然增長人口、農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移為城市居民的人口以及農(nóng)村遷移到城市的人口，雖然這三種不同類型城市新增人口的住房條件和所面臨的具體住房問題有所不同，但新增人口必然會(huì)產(chǎn)生新的住房需求，且新增人口的收入水平必然呈現(xiàn)出多層次性，需要保障的無房戶和住房困難戶會(huì)隨著城鎮(zhèn)人口的增長而增長。

三、促進(jìn)城市化進(jìn)程中住房保障供給增長的思路

在中國城市化過程中，住房保障需求伴隨著城市化的發(fā)展不斷增長。伴隨著城鎮(zhèn)住房體制的改革，城鎮(zhèn)住房保障體制也逐步建立起來，特別是近幾年加大保障性住房建設(shè)力度以來，住房保障供給也有較快增長。從目前的住房保障制度看，城鎮(zhèn)住房保障體系是以經(jīng)濟(jì)適用住房保障和廉租住房保障為核心的保障體系。經(jīng)濟(jì)適用住房保障與廉租住房保障的發(fā)展，對城鎮(zhèn)戶籍居民的住房保障發(fā)揮了積極作用。“十一五”期間，我國通過各類保障性住房建設(shè)，解決了1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中等偏下收入家庭住房困難問題，相當(dāng)數(shù)量的城鎮(zhèn)住房困難居民由此獲得了基本住房保障。但從住房保障的覆蓋面來看，住房保障的覆蓋面還很窄，不僅城鎮(zhèn)戶籍居民尚未實(shí)現(xiàn)應(yīng)保即保和應(yīng)保盡保的目標(biāo)，而且大批工作和生活在城市的住房困難居民得不到任何保障，其中新就業(yè)的大中專畢業(yè)生以及進(jìn)入城市工作和生活的農(nóng)村戶口居民基本上沒有得到任何保障。住房保障發(fā)展的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人人住有所居和人人享有適當(dāng)?shù)淖》浚獙?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，改變目前廣泛存在的應(yīng)保未保的局面，必須根據(jù)中國國情和住房保障發(fā)展的需要，創(chuàng)新住房保障發(fā)展的思路和制度，不斷促進(jìn)住房保障供給的增長。

1.積極鼓勵(lì)，逐步推進(jìn)。考慮到住房保障需求規(guī)模巨大以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政能力的限制，政府應(yīng)積極鼓勵(lì)各種社會(huì)力量提供住房福利并參與住房保障，逐步實(shí)現(xiàn)應(yīng)保即保和應(yīng)保盡保?，F(xiàn)行政策實(shí)際上是不鼓勵(lì)，甚至可以說是限制社會(huì)力量提供住房福利和參與住房保障的。不改變這一政策的性質(zhì)，住房保障工作就很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，依靠政府臨時(shí)性投資來發(fā)展保障性住房既不可持續(xù)，也無法解決住房保障發(fā)展的不平衡與不公平問題。

所謂積極鼓勵(lì)是指政府實(shí)行包括土地供應(yīng)、土地使用、稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸政策、住房分配等多方面的一系列配套支持政策，來引導(dǎo)和激勵(lì)各種社會(huì)力量提供住房福利和參與住房保障。筆者認(rèn)為，要將目前所有應(yīng)保未保的住房困難居民全部納入住房保障體系，由政府提供保障是不現(xiàn)實(shí)的?？尚械穆窂绞枪膭?lì)用人單位向員工提供住房福利，通過土地政策、稅收政策、信貸政策等，激勵(lì)用人單位向住房困難員工提供住房或住房補(bǔ)貼，通過稅收、信貸政策等支持住房困難居民租房、建房、購房。

住房保障應(yīng)按照合理分工、滑動(dòng)對接的思路循序漸進(jìn)地發(fā)展。所謂合理分工是指政府與企事業(yè)單位之間要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、政府財(cái)政能力、保障性住房供給狀況等，合理分配住房保障和住房供給責(zé)任。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、政府財(cái)政能力不足、保障性住房短缺的條件下，政府主要承擔(dān)向城市戶籍低收入住房困難居民提供住房保障的責(zé)任，同時(shí)激勵(lì)和約束用人單位承擔(dān)起向非城市戶籍員工提供適當(dāng)住房條件的責(zé)任或義務(wù)，總體來講，就是要通過住房保障和建立政策激勵(lì)與約束機(jī)制建立起社會(huì)性住房保障體系；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很高、政府財(cái)政能力充足、保障性住房供應(yīng)充分的條件下，政府就應(yīng)承擔(dān)起向城市中低收入住房困難居民提供住房保障的責(zé)任，同時(shí)激勵(lì)用人單位向其員工提供住房福利，即在這個(gè)階段要建立起以政府為主導(dǎo)的住房社會(huì)保障體系，社會(huì)力量發(fā)揮補(bǔ)充作用。所謂滑動(dòng)對接是指政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政能力及保障性住房供應(yīng)量增長情況，按照收入水平、住房水平由低到高的原則依次遞進(jìn)，逐步承擔(dān)起向更多中低收入住房困難居民提供住房保障的責(zé)任，而用人單位則逐步減少所承擔(dān)的住房供應(yīng)或提供住房福利的責(zé)任。合理分工、滑動(dòng)對接應(yīng)成為中國城市化過程中住房保障發(fā)展長期堅(jiān)持的原則。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)人人住有所居和人人享有適當(dāng)住房的目標(biāo)。

2.大力發(fā)展公共租賃住房。經(jīng)濟(jì)適用住房保障制度的設(shè)計(jì)本身導(dǎo)致其不可能成為城市化過程中住房保障的合理制度，因?yàn)檫@種產(chǎn)權(quán)式保障既不能實(shí)現(xiàn)住房保障的公平性，也無法做大保障性住房的存量，不可能為住房保障的發(fā)展提供基礎(chǔ)。廉租住房保障制度雖然可以做大保障性住房存量，但現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)既難以吸引社會(huì)投資，也無法滿足應(yīng)保即保的要求，并且其只租不售的制度設(shè)計(jì)既無法滿足不同類型住房困難居民不同的需要，也無法實(shí)現(xiàn)資金的良性循環(huán)。要滿足城市化過程中住房困難居民的基本住房需要，必須盡快建立公共租賃住房制度，取消經(jīng)濟(jì)適用住房保障制度，將廉租住房保障制度并入公共租賃住房制度。這里的公共租賃住房不是作為經(jīng)濟(jì)適用住房保障制度和廉租住房保障制度補(bǔ)充的狹義的公共租賃住房，而是以滿足城鎮(zhèn)中低收入住房困難居民的基本住房需要為目標(biāo)，政府提供政策支持，執(zhí)行政府公共租賃住房政策，納入公共租賃住房管理體系，限定保障面積、供應(yīng)對象、租金水平，實(shí)行統(tǒng)一租金標(biāo)準(zhǔn)、分類補(bǔ)貼、租補(bǔ)分離、可租可售的政策，面向城鎮(zhèn)住房困難居民出租或出售的保障性住房。只有建立公共租賃住房制度，大力發(fā)展公共租賃住房，才能擺脫目前住房保障發(fā)展面臨的困境，逐步實(shí)現(xiàn)住房保障的廣覆蓋和公平性，在政府政策主導(dǎo)下，充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量推動(dòng)住房保障供給不斷增長。應(yīng)采取多種措施促進(jìn)公共租賃住房的發(fā)展：

第一，調(diào)整保障性住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，建立以公共租賃住房為主導(dǎo)的保障性住房供應(yīng)體系。目前多種類型保障性住房并存的格局，既分散了保障性資源，降低了保障性資源的利用效率，也導(dǎo)致了住房保障的不公平性，相互之間并不相融合。應(yīng)改變多種類型保障性住房并存的格局，明確以公共租賃住房為主導(dǎo)改變現(xiàn)行保障性住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，取消經(jīng)濟(jì)適用住房，廉租住房并入公共租賃住房，建立起以公共租賃住房為主導(dǎo)的保障性住房供應(yīng)體系。只有這樣，才能將住房保障資源整合起來，提高住房保障資源利用效率，使公共租賃住房迅速發(fā)展起來。

第二，建立政策支持體系，建立和強(qiáng)化政策引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)建立鼓勵(lì)和支持公共租賃住房發(fā)展的政策體系，這是公共租賃住房快速發(fā)展的前提。政策體系包括保障性住房發(fā)展結(jié)構(gòu)、土地供應(yīng)、發(fā)展計(jì)劃、投資政策、財(cái)政政策、信貸政策、住房流通政策及基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展政策等，這些政策應(yīng)形成促進(jìn)公共租賃住房發(fā)展的導(dǎo)向。動(dòng)員社會(huì)力量支持和參與公共租賃住房供應(yīng)，就必須建立和強(qiáng)化政策引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制，以使更多的經(jīng)濟(jì)資源投入到公共租賃住房建設(shè)和供應(yīng)上來。

第三，積極推進(jìn)現(xiàn)有住房存量的轉(zhuǎn)換，增加公共租賃住房供給。盡管城市戶籍居民人均住房建筑面積不超過30平方米，但由于住房占有不均以及住房結(jié)構(gòu)性空置的存在，城市空置住房還是具有一定規(guī)模的。一項(xiàng)調(diào)查顯示，中國660多個(gè)城市現(xiàn)有連續(xù)6個(gè)月以上電表讀數(shù)為零的空置房6540萬套。[3]如果按每套房供3人居住計(jì)算，這些空置房可居住1.962億人。而在2000～2009年10年的城市化進(jìn)程中，中國城鎮(zhèn)人口共增加1.8438億人，⑥由此來看空置房足以滿足城鎮(zhèn)新增人口住房之需。雖然此數(shù)據(jù)本身的準(zhǔn)確性存在疑問，但空置住房的確存在。政府可以通過稅費(fèi)優(yōu)惠等措施，或者以購買的方式，或者以租賃的方式，或者以納入公共租賃住房管理體系的方式，以及鼓勵(lì)捐贈(zèng)的方式，將空置住房動(dòng)員出來，轉(zhuǎn)化為公共租賃住房，以增加公共租賃住房供給。

第四，推行供應(yīng)主體和產(chǎn)權(quán)類型的多樣化，促進(jìn)公共租賃住房建設(shè)。新建公共租賃住房是公共租賃住房供給增長的主要途徑，推行供應(yīng)主體和產(chǎn)權(quán)類型的多樣化旨在以此促進(jìn)公共租賃住房的建設(shè)。一方面要推進(jìn)公共租賃住房供應(yīng)主體的多樣化，既要強(qiáng)化政府提供公共租賃住房的責(zé)任和能力，也要允許和鼓勵(lì)企事業(yè)單位及其他社會(huì)力量支持和參與提供公共租賃住房；另一方面要推進(jìn)公共租賃住房產(chǎn)權(quán)類型的多樣化，主要目的在于鼓勵(lì)社會(huì)參與公共租賃住房的投資和供應(yīng)，既有政府獨(dú)立持有的公共租賃住房，也允許存在政府與社會(huì)單位及個(gè)人共有的公共租賃住房等。

第五，秉持開放性原則，多渠道、多方式籌集公共租賃住房建設(shè)和購置資金。一是要多渠道籌集公共租賃住房建設(shè)和購置資金，一方面要確保政府資金投入，另一方面要充分動(dòng)員社會(huì)資金投入到公共租賃住房上來；二是要多方式籌集公共租賃住房建設(shè)和購置資金，應(yīng)在政府政策支持下，采取擔(dān)保貸款、抵押貸款、信托投資、發(fā)行特種債券等多種方式籌集建設(shè)和購置資金。

第六，建立高效的流轉(zhuǎn)機(jī)制，增加公共租賃住房的有效供給。要避免公共租賃住房“一租即死”（一租給保障對象，就騰退不出來）的現(xiàn)象，必須建立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制與強(qiáng)制機(jī)制相結(jié)合的流轉(zhuǎn)機(jī)制，確保不符合條件的住戶即時(shí)騰退。只有這樣，才能確保公共租賃住房的有效供給，確保公共租賃住房保障對象的權(quán)益和公共利益。

注釋：

①文中數(shù)據(jù)系作者根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局編寫的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2010）》原始數(shù)據(jù)計(jì)算而得。

②文中數(shù)據(jù)系作者根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局編寫的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2010）》原始數(shù)據(jù)計(jì)算而得，城市住房價(jià)格由住宅銷售額除以住宅銷售面積得到。

③房價(jià)收入比=（城鎮(zhèn)住房均價(jià)×城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積）÷城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入。其中，城鎮(zhèn)住房均價(jià)系作者根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局編寫的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2010）》數(shù)據(jù)計(jì)算而得，城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入來自國家統(tǒng)計(jì)局編寫的相關(guān)年份的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

④、⑥國家統(tǒng)計(jì)局.中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2010）[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2010.

⑤2004年寧波市農(nóng)民工人均住房面積調(diào)查結(jié)果顯示，住工棚的農(nóng)民工人均住房面積是2.63平方米，住單位宿舍的是3.04平方米，自行租房的是5.47平方米。國務(wù)院研究室2005年對大城市農(nóng)民工人均住房面積進(jìn)行的調(diào)查顯示，上海市農(nóng)民工人均居住面積不足7平方米的占47.0%，8～10平方米的占29.8%，農(nóng)民工人均居住面積不及上海市常住人口的一半。深圳市農(nóng)民工人均居住面積是6.8平方米，居住在集體宿舍的農(nóng)民工人均居住面積僅為5.0平方米。參見城市農(nóng)民工住房問題研究及對策[DB/OL].http：//wenku. baidu.com/view/a969a9bfc77da26925c5b0aa.html，2011-01-09.

[1]陳斯.保障房明年計(jì)劃建1000萬套[DB/OL].http：//www. fawan.com，2010-12-03.

[2]國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司.2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告[DB/ OL].http：//www.stats.gov.cn/，2010-03-19.

[3]吳睿鳩.閑置房變公租房是個(gè)有益嘗試[DB/OL].http：//big5. cri.cn/gate/big5/gb.cri.cn/，2010-10-25.

責(zé)任編輯：陳靜

Abstract:The development of urbanization and housing welfare are closely correlated.On one hand,urbanization brought about the problem of housing welfare for low income residents;on the other hand,the development of urban housing welfare will have great impact on the urbanization.We are now in the process of quick urbanization,the demand of housing welfare is increasing.Newly graduated students,removed residents,rural migrant workers and urban newborns are the main demanders for housing welfare;the development of housing welfare should meet the requirement of these groups;we should promote the development of housing welfare according to the principle of"positively encouraging and steadily promoting"and promote the rapid growth of housing welfare supply with the help of public rental housing system.

Key words:urbanization；housing welfare；demander group；guideline of supply；public rental housing

On Urban Housing Welfare Demand and How to Increase the Supply of That in China's Urbanization

ZENG Guo-an，ZHANG He-shui and HU Jing-jing
(Wuhan University，Wuhan，Hubei430072，China)

F293.31

A

1007－8266（2011）03－0053－06

＊本文系武漢大學(xué)自主科研項(xiàng)目（人文社會(huì)科學(xué)）“中國住房保障發(fā)展與住房保障體系構(gòu)建研究”的階段性研究成果，受中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助。

曾國安（1964-），男，湖南省常德市人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長，武漢大學(xué)中國住房保障研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樽》勘Ｕ?；張河水?979-），男，湖北省黃梅縣人，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)樽》勘Ｕ虾头康禺a(chǎn)經(jīng)濟(jì)；胡晶晶（1981-），女，湖北省武漢市人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教師，主要研究方向?yàn)樽》勘Ｕ虾头康禺a(chǎn)經(jīng)濟(jì)。