我國農(nóng)業(yè)保險中政府補(bǔ)貼政策的問題分析

李曉暉

（北京物資學(xué)院勞人系，北京市 101149）

我國農(nóng)業(yè)保險中政府補(bǔ)貼政策的問題分析

李曉暉

（北京物資學(xué)院勞人系，北京市 101149）

農(nóng)業(yè)保險是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，在遭受自然災(zāi)害和意外事故時，對所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障的一種保險，被視作推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一大支柱。農(nóng)業(yè)保險社會效益高而經(jīng)濟(jì)效益低的屬性決定了其完全依靠市場運(yùn)營會出現(xiàn)市場調(diào)節(jié)失效的問題。通過理論分析可以發(fā)現(xiàn)，政府實(shí)施補(bǔ)貼政策有利于農(nóng)業(yè)保險市場的健康發(fā)展，但是，需要有完善的立法，并在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上建立科學(xué)的運(yùn)營機(jī)制作為保障。

農(nóng)業(yè)保險；政府補(bǔ)貼；市場

農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中具有非常重要的作用。農(nóng)業(yè)又是一個高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)，其風(fēng)險存在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通以及消費(fèi)等各個環(huán)節(jié)。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、集約化程度的提高，其遭受重大損失的風(fēng)險幾率也會增大。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險事業(yè)是目前乃至今后減輕農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障糧食安全的重要舉措。

但是，我國的農(nóng)業(yè)保險自1982年恢復(fù)以來，保險市場呈現(xiàn)出了供需“雙冷”的局面。農(nóng)戶參保率難以擴(kuò)大，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營也遇到了瓶頸。基于農(nóng)業(yè)保險的公共產(chǎn)品特性，要維持農(nóng)業(yè)保險市場的正常運(yùn)行，政府有必要出臺扶持政策，只有這樣，才可以有效解決農(nóng)業(yè)保險市場的“逆選擇”、“道德風(fēng)險”等問題，提高農(nóng)民的參保積極性，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)保險市場的健康發(fā)展。

一、商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險市場存在的問題

農(nóng)業(yè)保險市場的供需雙方分別為提供農(nóng)業(yè)保險的保險公司和投保農(nóng)戶，在完全商業(yè)化模式下的農(nóng)業(yè)保險市場很容易發(fā)生供方不足與需方不足共存的局面，導(dǎo)致市場失靈。

1.農(nóng)業(yè)保險市場需求不足的原因分析

（1）農(nóng)民收入水平低，無法承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險費(fèi)。自改革開放以來，我國農(nóng)民的收入雖有所提高，但與我國持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長并不同步，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。2008年我國農(nóng)村居民人均純收入為4761元，不到城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15781元的三分之一。這種低收入水平直接制約了農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險的能力。另外，我國農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)仍處于較高水平。由表1可知，1998年至2008年間，我國農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)在45%上下，即農(nóng)民收入中用于食品的支出一直占據(jù)相當(dāng)大的比例。此外，還需要支付子女教育費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)用、購買生產(chǎn)資料的費(fèi)用等，所剩收入難以滿足農(nóng)業(yè)保險的保費(fèi)支出。

表1 1998～2008年農(nóng)村居民人均純收入與恩格爾系數(shù)

（2）高保險費(fèi)率抑制農(nóng)民的投保熱情。與農(nóng)民有限的收入相對應(yīng)的是農(nóng)業(yè)保險的高費(fèi)率，造成農(nóng)業(yè)保險高費(fèi)率的主要原因在于農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的高成本，而農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的高成本源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營的高風(fēng)險。各國的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)業(yè)保險中農(nóng)作物的一切保險費(fèi)的費(fèi)率最低在2%左右，高的達(dá)15%到20%，這比家庭財產(chǎn)、企業(yè)財產(chǎn)、人身意外傷害等險種保險費(fèi)率高出了數(shù)十倍。如此高的保險費(fèi)率會將大批低收入農(nóng)民拒于農(nóng)業(yè)保險市場之外。

2.農(nóng)業(yè)保險市場供給不足的原因分析

經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)保險公司必然要追求利潤的最大化，由于經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的高成本導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險公司不得不以制定高費(fèi)率維持經(jīng)營。農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營的高成本主要有以下三方面原因。

（1）農(nóng)業(yè)保險普遍的高賠付率。農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有不確定性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性和廣泛伴生性等特點(diǎn)。[1]農(nóng)業(yè)風(fēng)險的損失很容易擴(kuò)大，一次風(fēng)險事件將造成為數(shù)眾多的農(nóng)業(yè)風(fēng)險單位相同或相似的經(jīng)濟(jì)損失，這會為農(nóng)業(yè)保險公司的最終賠償帶來巨大壓力。

表2為我國1998～2008年間的農(nóng)業(yè)保險賠付狀況，可以看出，這10年里我國農(nóng)業(yè)保險賠付率大多高于70%，其中2001年達(dá)到100%，成為近十年來農(nóng)業(yè)保險賠付率最高的年份。據(jù)測算，我國經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的盈虧平衡點(diǎn)為賠付率70%，這樣高的賠付率再加上20%左右的經(jīng)營管理費(fèi)用，使農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營艱難，抑制了農(nóng)業(yè)保險的有效供給。

（2）農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營管理的高成本。農(nóng)業(yè)保險的對象是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，而我國不同地域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)風(fēng)險區(qū)別很大，再加上傳統(tǒng)統(tǒng)計資料的不完整，難以準(zhǔn)確把握各個經(jīng)營主體的情況，農(nóng)業(yè)保險公司在確定保險標(biāo)的和賠付率時需要花費(fèi)大量的人力、物力和財力，這無疑增加了其經(jīng)營成本。同時，由于被保險人比較分散，且災(zāi)害損失的鑒定缺乏嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，因此，保險公司在處理損失勘定和理賠時不僅成本高而且容易與農(nóng)民就損失賠償發(fā)生糾紛，這就增加了保險公司持續(xù)經(jīng)營的難度。另外，保險公司為了使其經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險獲得更多的投保單位，就必須加強(qiáng)在農(nóng)村地區(qū)的宣傳，促進(jìn)農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的了解，必要的宣傳投入也造成了保險公司經(jīng)營成本的增加。

（3）農(nóng)業(yè)保險中難以避免的“逆選擇”和“道德風(fēng)險”。保險市場中普遍存在的“逆選擇”與“道德風(fēng)險”問題在農(nóng)業(yè)保險中更容易出現(xiàn)。出現(xiàn)“道德風(fēng)險”的原因是由于購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民與不購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民在規(guī)避風(fēng)險、降低損失方面的激勵不同，購買了農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民更傾向于平時疏于耕作與管理，而且在災(zāi)害發(fā)生時缺乏積極補(bǔ)救的動力，由此增加了保險公司的理賠損失。據(jù)調(diào)查，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險由于道德風(fēng)險為保險公司帶來的損失占農(nóng)作物保險賠款的20%。[3]

“逆選擇”發(fā)生的原因是由于在保險公司與農(nóng)戶之間，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面存在信息不對稱。農(nóng)戶比保險公司更清楚每種農(nóng)作物最可能出現(xiàn)的損失程度，并由此得出每種農(nóng)作物最公平的費(fèi)率，只有當(dāng)保險公司制定的費(fèi)率低于他們的預(yù)期時，農(nóng)戶才會選擇投保，由此保險公司收到的保費(fèi)低于賠付額的可能性增大，影響保險公司的持續(xù)經(jīng)營。

3.政府提供農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的合理性

要想達(dá)到農(nóng)業(yè)保險市場的供求平衡，供需雙方需要經(jīng)過市場調(diào)節(jié)最終確定某一價格點(diǎn)，在這一點(diǎn)上投保戶對農(nóng)業(yè)保險的需求恰好等于保險公司的供給。在完全商業(yè)化模式的農(nóng)業(yè)保險市場，會出現(xiàn)圖1所示的農(nóng)業(yè)保險市場需求曲線和供給曲線不能相交的情況，造成市場調(diào)節(jié)的失靈。[4]

圖1中橫軸代表的是農(nóng)業(yè)保險市場的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品數(shù)量,縱軸代表的是價格,曲線S代表沒有政府補(bǔ)貼時的農(nóng)業(yè)保險供給，曲線D代表沒有政府補(bǔ)貼時的農(nóng)業(yè)保險市場需求，種種原因會造成兩條曲線不能相交，不能實(shí)現(xiàn)市場的供求均衡。

當(dāng)政府對農(nóng)戶提供一定保費(fèi)補(bǔ)貼時，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的需求增加，D曲線向右上方移動到D1位置，與曲線S相交于E1，此時達(dá)到一種供求平衡狀態(tài)，均衡數(shù)量為Q1；如果政府同時對保險公司進(jìn)行補(bǔ)貼，保險公司會增加農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的供給，曲線S向右下移到至S1位置，此時S1與D1相交于E2，農(nóng)業(yè)保險市場再次達(dá)到平衡狀態(tài)，均衡數(shù)量為Q2，Q1

表2 1998～2008年農(nóng)業(yè)保險的賠付率情況[2]

圖1 財政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險的效應(yīng)

由此可以看出，政府補(bǔ)貼政策能夠有效刺激農(nóng)業(yè)保險市場的供給與需求，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險市場的均衡起著促進(jìn)作用。

二、我國實(shí)施農(nóng)業(yè)保險政府補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀與問題

1.我國實(shí)施農(nóng)業(yè)保險政府補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀

基于對農(nóng)業(yè)保險中政府補(bǔ)貼必要性的認(rèn)識，連續(xù)6年的中央“一號文件”都對政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出了具體要求，在《2006年國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中首次提出要“逐步建立政策性農(nóng)業(yè)保險與財政補(bǔ)助相結(jié)合的農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范與救助機(jī)制，探索中央和地方財政對農(nóng)戶投保給予補(bǔ)貼的方式、品種和比例，對保險公司經(jīng)營的政策性農(nóng)業(yè)保險適當(dāng)給予經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼，逐步建立農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的長效機(jī)制?！?/p>

2008年由中央財政支持的政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)已由6個省區(qū)擴(kuò)展至16個省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)；2009年的中央“一號文件”指出：“加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險,擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,增加險種,加大中央財政對中西部地區(qū)保費(fèi)補(bǔ)貼力度,加快建立農(nóng)業(yè)再保險體系和財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制,鼓勵在農(nóng)村發(fā)展互助合作保險和商業(yè)保險業(yè)務(wù)”。如表3所示，2007～2009年之間補(bǔ)貼政策中保險標(biāo)的、中央財政的補(bǔ)貼比例、補(bǔ)貼總額都呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢。

2.我國農(nóng)業(yè)保險市場存在的問題

（1）補(bǔ)貼方式單一。補(bǔ)貼方式主要取決于農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營方式。目前，我國的農(nóng)業(yè)保險還沒有形成完備的經(jīng)營體系，大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險公司還處于試點(diǎn)階段，承保范圍也僅限于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此，現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼方式還以單純的保費(fèi)補(bǔ)貼為主，對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的保險公司在經(jīng)營管理費(fèi)等方面的補(bǔ)貼非常有限。

（2）補(bǔ)貼標(biāo)的種類較少。截至2009年，我國已確立的政策性農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼標(biāo)的共12種，主要是關(guān)乎國計民生的重要農(nóng)作物,這和發(fā)達(dá)國家的包含了所有農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼相比，還有相當(dāng)?shù)牟罹?。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，為滿足農(nóng)戶保險需求，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場，需要盡快擴(kuò)大補(bǔ)貼標(biāo)的范圍。

表3 我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策變化

（3）補(bǔ)貼資金籌集渠道單一。目前我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的主要來源是政府的財政預(yù)算，資金來源單一?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼還處于起步階段，標(biāo)的少，范圍小，隨著農(nóng)業(yè)保險事業(yè)逐漸走向成熟，補(bǔ)貼標(biāo)的增加，補(bǔ)貼比例上升，補(bǔ)貼方式豐富，對政府財政資金會提出更高要求，單一的補(bǔ)貼資金來源將很難滿足未來我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展需求。

（4）缺乏嚴(yán)格的立法保障。從世界范圍來看，幾乎所有農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家都制定了專門的法律制度,正是由于有了政府補(bǔ)貼政策和相關(guān)的法律制度支持，各國的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)才得以蓬勃發(fā)展。相比之下，我國至今還沒有一部專門針對農(nóng)業(yè)保險的法律，缺乏必要法律的現(xiàn)狀制約了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展，從而影響了農(nóng)業(yè)保險的進(jìn)程。

三、完善我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策的基本思路

我國是農(nóng)業(yè)大國，又是發(fā)展中國家，所以農(nóng)業(yè)保險政府補(bǔ)貼政策的設(shè)計應(yīng)遵循在法律監(jiān)控下的“農(nóng)民買得起，保險機(jī)構(gòu)微利經(jīng)營，適度競爭”的基本思路。

1.積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的立法工作

完善的農(nóng)業(yè)保險制度離不開法律基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)保險制度體系的重要組成部分，因此，用法律規(guī)范農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼制度是提高農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼效率的關(guān)鍵。以美國為例，自1980年正式在全國范圍內(nèi)推廣農(nóng)作物保險至2000年，通過三次相關(guān)法律的修訂，對政府的農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼率作出了詳細(xì)的規(guī)定（詳細(xì)情況見表4）。

表4 美國一切險農(nóng)作物的保費(fèi)補(bǔ)貼[5]

因此，我國需要盡快出臺《農(nóng)業(yè)保險法》或《農(nóng)業(yè)保險條例》，從法律層面明確政府的補(bǔ)貼標(biāo)的、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼率等。另外，還應(yīng)隨著社會環(huán)境與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展，完善立法，及時擴(kuò)大標(biāo)的范圍、調(diào)整補(bǔ)貼率等，以保證我國農(nóng)業(yè)保險盡快走上正規(guī)化、可持續(xù)發(fā)展的道路。

2.增加政府補(bǔ)貼方式，激活供需“雙冷”的農(nóng)業(yè)保險市場

（1）對投保農(nóng)戶提供適度保費(fèi)補(bǔ)貼，提高保險參與率。前述理論分析證明補(bǔ)貼保費(fèi)可以有效喚起潛在需求，而且國外很多農(nóng)業(yè)保險發(fā)達(dá)國家也多采用這種補(bǔ)貼方式。如美國對不同險種給予不同比例保費(fèi)的補(bǔ)貼政策，日本保費(fèi)補(bǔ)貼比例則依費(fèi)率不同而高低有別。在城鄉(xiāng)差別還較大的我國，政府根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)業(yè)的具體情況和政府的財政能力，提供不同比例的保險費(fèi)補(bǔ)貼，可以有效調(diào)動農(nóng)戶參保的積極性。但是保費(fèi)補(bǔ)貼要注意適度，補(bǔ)貼比例太低，農(nóng)戶參與度不高，而補(bǔ)貼太高，一是會加大政府的固定補(bǔ)貼支出，二是會助長農(nóng)戶和保險公司的依賴心理，滋生“道德風(fēng)險”。

（2）對保險公司提供適度補(bǔ)貼，減輕其經(jīng)營費(fèi)用壓力。打破我國以往單一的只對農(nóng)戶補(bǔ)貼的方式，通過補(bǔ)貼保險公司適當(dāng)?shù)墓芾碣M(fèi)，以鼓勵其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。向承辦農(nóng)業(yè)保險的保險公司提供相應(yīng)補(bǔ)貼的做法已經(jīng)非常普遍，如美國政府目前承擔(dān)著聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項(xiàng)費(fèi)用（包括農(nóng)作物保險推廣和教育費(fèi)用），并且向承辦政府農(nóng)作物保險的私營保險公司提供20%～25%的業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼?？紤]到農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險性、不可預(yù)測性以及實(shí)際經(jīng)營操作中的高難度，政府可以支付農(nóng)業(yè)保險公司一些經(jīng)營管理費(fèi)用，也可以通過免稅、提供相應(yīng)信息等等形式進(jìn)行支持。

政府對農(nóng)戶的保費(fèi)補(bǔ)貼還可以在確定了投保水平的前提下，直接交付到農(nóng)業(yè)保險的承保機(jī)構(gòu)中，這樣可以保證保費(fèi)補(bǔ)貼能夠物盡其用，提高政府資金的效用，既補(bǔ)貼了農(nóng)戶，同時也是對保險公司的補(bǔ)貼。

3.不斷開辟新的資金來源

對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行財政補(bǔ)貼在很大程度上取決于國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼是長期的投入，對政府來說是一種財政壓力。因此，尋找政府補(bǔ)貼之外的資金來源已經(jīng)成為許多國家農(nóng)業(yè)保險政策改革的新課題。以美國為例，20世紀(jì)90年代起美國政府開始將保險市場與金融市場相結(jié)合，即把金融市場的資金引入農(nóng)業(yè)保險市場，通過發(fā)行具有特定約束條件的要求權(quán)，并將其直接賣給金融投資者達(dá)到轉(zhuǎn)移風(fēng)險的目的。通過引進(jìn)金融資金提高了農(nóng)業(yè)保險市場的自我造血能力，大大降低了政府的財政壓力，而且這種模式為投資者提供了多種的選擇，使其不必面對保險公司所承擔(dān)的全部風(fēng)險。

目前，我國的金融市場高度活躍，我們可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，考慮以建立農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險基金的形式吸引社會資金，既能搞活農(nóng)業(yè)保險市場，又能在一定程度上減輕政府財政的壓力。

[1]黃英君.中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展機(jī)制研究[M].北京：中國金融出版社，2009：57.

[2]龍文軍.農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理與農(nóng)業(yè)保險[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2009：60.

[3]庹國柱，李軍.農(nóng)業(yè)保險[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：68.

[4]陸蓓蓓.我國財政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險問題研究[D].華東師范大學(xué)，2009：16.

[5]庹國柱，李軍.農(nóng)業(yè)保險[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：77.

責(zé)任編輯：孫志偉

Abstract：Agricultural insurance is a kind of insurance for agricultural producers engaged in agricultural production process, which covers victims of natural disasters and accidents.It could protect the economic losses caused by such kinds of incidents. It is seen as an important pillar to promote modern agriculture and ensure the sustainable development of agriculture.However, the nature of“higher social benefits but lower economic benefits”determines that there will be market failure in this market if we fully depend on market operation itself.It could be found by theoretical analysis,government policies of subsidies will be benefit for the health development of agricultural insurance market.However,all of this should be guaranteed by the scientific operational mechanism based on perfect legislation and market laws.

Key words：agricultural insurance；government subsidies；market

Policy Issues Analysis of Government Subsidies in Agricultural Insurance

LI Xiao-hui
（Beijing wuzi university，Beijing101149，China）

F840.66

A

1007－8266（2011）03－0124－05

李曉暉（1969-），女，河南省新鄉(xiāng)市人，北京物資學(xué)院勞人系教師，博士，主要研究方向?yàn)樯鐣Ｕ辖?jīng)濟(jì)學(xué)與人才管理。