論我國(guó)公益信托監(jiān)管機(jī)制的完善——以提升公益信托的公信力為核心

薛智勝

(天津工業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)院，天津 300387)

近來(lái)因“郭美美”事件和“盧星宇”事件，使我國(guó)一些慈善組織處于社會(huì)輿論的中心漩渦，我國(guó)慈善業(yè)遭遇史無(wú)前例的信用危機(jī)，2011年3至5月間，通過(guò)各種基金等慈善組織捐贈(zèng)總額為62.6億元，6至8月僅為8.4億元，比去年同期降幅近九成［1］，深圳紅十字會(huì)在“郭美美”事件發(fā)生后幾個(gè)月僅收到100元捐款。這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明我國(guó)以基金會(huì)為組織形態(tài)受到前所未有的質(zhì)疑，以基金會(huì)為慈善組織形態(tài)的一統(tǒng)天下局面亟待打破，同時(shí)也暴露其內(nèi)部控制與外部監(jiān)管存在問(wèn)題。如何使中國(guó)慈善業(yè)走出發(fā)展困境，重塑慈善組織的公信力，提升我國(guó)慈善業(yè)發(fā)展水平，這是關(guān)系中國(guó)慈善業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。其中一條途徑就是引入和擴(kuò)大公益信托在慈善事業(yè)中的比重，但在現(xiàn)實(shí)中公益信托處于叫好不叫座的狀態(tài)，在我國(guó)慈善業(yè)中所占比例不大，實(shí)踐中成功范例罕見，社會(huì)認(rèn)可度還有待提高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功能，原因固然很多，其中重要原因之一就是我國(guó)公益信托監(jiān)管機(jī)制還不夠完善，公益信托的公信力還不高，影響了公益信托功能的發(fā)揮。因此，完善我國(guó)公益信托監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于提高公益信托的公信力，促進(jìn)我國(guó)公益信托事業(yè)發(fā)展具有重要的意義。

一、我國(guó)公益信托外部監(jiān)管機(jī)制的協(xié)調(diào)

信托是英美法系國(guó)家的獨(dú)特創(chuàng)造物，大陸法系國(guó)家 (地區(qū))在引入這一制度中進(jìn)行了適當(dāng)?shù)母脑?，在公益信托方面，一般都采用由專門的主管機(jī)關(guān)監(jiān)管公益信托的模式。正如史尚寬先生所言:“至于公益信托，按其目的事業(yè)，使受該事業(yè)主管官署之監(jiān)督，乃由于公益上之必要，與民法之財(cái)團(tuán)法人業(yè)務(wù)應(yīng)受主管官署之監(jiān)督者，同一理由。”［2］71依據(jù)我國(guó) 《信托法》和 《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等有關(guān)規(guī)定，我國(guó)公益信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括所涉各項(xiàng)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)、民政部和銀監(jiān)會(huì)、財(cái)稅部門等機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)《信托法》第六十條的規(guī)定，公益信托涉及救濟(jì)貧困、救助災(zāi)民、扶助殘疾人、發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)、發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展其他社會(huì)公益事業(yè)等領(lǐng)域，如果一個(gè)公益信托項(xiàng)目，如果涉及多個(gè)公益領(lǐng)域，需要多個(gè)機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，勢(shì)必加大設(shè)立公益信托的難度，增加了公益信托設(shè)立的運(yùn)行成本，使我國(guó)公益信托難以推廣。依照我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)法律的規(guī)定，公益信托的受托人一般應(yīng)是信托公司，而信托公司屬于金融機(jī)構(gòu)，依據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)管管理法》的規(guī)定，信托公司要受到中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管。如何協(xié)調(diào)各個(gè)主管機(jī)構(gòu)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)系，明確各自的職責(zé)，是我國(guó)發(fā)展公益信托面臨的一個(gè)體制性問(wèn)題，也是關(guān)系到公益信托監(jiān)管有效性的問(wèn)題。

英美是現(xiàn)代信托的發(fā)源地，公益信托在英美法系的國(guó)家非常流行。這與其高效監(jiān)管的有很大的關(guān)系。根據(jù)《1960年公益法》，英國(guó)設(shè)立公益事務(wù)署，作為公益信托統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)英國(guó)《1993年公益法》的規(guī)定，在英格蘭和威爾士地區(qū)，由公益委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施對(duì)公益信托的監(jiān)管;在北愛爾蘭地區(qū)，則由財(cái)政部來(lái)行使類似的權(quán)力;在蘇格蘭地區(qū)，則由國(guó)家稅務(wù)局及大法官共同履行對(duì)公益信托的監(jiān)管之責(zé)。目前英國(guó)的公益信托主管機(jī)關(guān)均為公益委員會(huì)。1954年美國(guó)通過(guò)了《統(tǒng)一公益信托受托人監(jiān)督法》，賦予州檢察長(zhǎng)對(duì)于公益信托的監(jiān)督權(quán)，主要由其監(jiān)督公益信托財(cái)產(chǎn)的管理及運(yùn)用，就監(jiān)督所發(fā)現(xiàn)的具體偏失案件告知法院的義務(wù)。［3］因此，統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，既有利于降低公益信托設(shè)立成本，鼓勵(lì)更多的人投身公益事業(yè)，也有利于通過(guò)必要的監(jiān)管，可以防止濫設(shè)公益信托，維護(hù)公益信托的目的的純潔性。

我國(guó)《信托法》第六十二條規(guī)定:“公益信托的設(shè)立和確定其受托人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu) (以下簡(jiǎn)稱公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu))批準(zhǔn)。未經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，不得以公益信托的名義進(jìn)行活動(dòng)?！钡媸聵I(yè)范圍較廣，如科學(xué)研究、文化教育、社會(huì)福利和其他公益事業(yè)，按照我國(guó)目前分行業(yè)分部門歸口管理的模式，相應(yīng)地涉及眾多的管理機(jī)構(gòu)，且法律沒有明確各管理機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)。如果同一公益信托為多種目的(如發(fā)展教育、救濟(jì)貧困、扶助殘疾)設(shè)立，會(huì)出現(xiàn)多頭監(jiān)管、互相扯皮的現(xiàn)象，造成管理機(jī)構(gòu)難以到位或錯(cuò)位，導(dǎo)致公益信托的諸多事項(xiàng)無(wú)從批準(zhǔn)，進(jìn)而影響我國(guó)公益事業(yè)的發(fā)展。即使如學(xué)者主張由多數(shù)學(xué)者主張涉及慈善的公益信托由民政部門統(tǒng)一管理，但由于相關(guān)制度的缺失，民政部門在對(duì)公益信托進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，因其法律上缺乏明確的授權(quán)，其具體監(jiān)督職權(quán)模糊，也使其無(wú)法有效地履行監(jiān)管職責(zé)。［4］公益信托監(jiān)管主體缺位、錯(cuò)位或越位，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)公益信托受托人的行為無(wú)人監(jiān)管或監(jiān)管有效性下降，受益人的權(quán)益難以得到保障，影響我國(guó)公益事業(yè)的發(fā)展。2008年汶川大地震后，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)信托公司開展公益信托業(yè)務(wù)支持災(zāi)后重建工作的通知》，該通知對(duì)公益信托監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制作了初步安排，確立中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)雙重監(jiān)管機(jī)制，并爭(zhēng)取公益事業(yè)主管、稅收等管理部門支持的協(xié)調(diào)機(jī)制。該通知還對(duì)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)作了初步劃分，信托公司設(shè)立公益信托并擔(dān)任受托人，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，并在設(shè)立時(shí)實(shí)行雙重備案，但對(duì)公益信托運(yùn)營(yíng)及其退出監(jiān)管，除了要求受托人履行信息披露義務(wù)并備案外，沒有規(guī)定更多的內(nèi)容。有的學(xué)者認(rèn)為在公益信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體的設(shè)計(jì)方面，我國(guó)應(yīng)該建立專門的公益信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以由國(guó)務(wù)院信托監(jiān)督管理部門統(tǒng)一行使監(jiān)督管理權(quán)，或者專門建立一個(gè)信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)可以包括公益信托的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還可在信托監(jiān)督管理部門下專門設(shè)立一個(gè)“公益信托管理委員會(huì)”，專門行使對(duì)公益信托監(jiān)督管理的職責(zé)。［5］但筆者認(rèn)為，這一建議思路不可行，因?yàn)樵鲈O(shè)新的監(jiān)管機(jī)必然構(gòu)涉及對(duì)我國(guó)現(xiàn)行金融法律及金融監(jiān)管體制的重大修改，在短期內(nèi)不可完成，同時(shí)增加新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)還停留在機(jī)構(gòu)監(jiān)管的舊思路，與當(dāng)前世界金融綜合化、國(guó)際化趨勢(shì)下所倡導(dǎo)的功能性監(jiān)管相違背，同時(shí)也勢(shì)必增加公益信托監(jiān)管的成本，因此，完善我國(guó)公益信托的外部監(jiān)管機(jī)制，不能寄托增設(shè)新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，只能對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管主體之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，通過(guò)確立民政部門作為公益事業(yè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公益信托的設(shè)立監(jiān)管，減少多頭監(jiān)管，提高兼顧效率;通過(guò)確立銀監(jiān)會(huì)公益信托運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，明確二者監(jiān)管重點(diǎn)和各自職責(zé)，避免重復(fù)監(jiān)管，理順監(jiān)管者的關(guān)系。必要時(shí)可在監(jiān)管者之間建立聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)監(jiān)管存在問(wèn)題，形成統(tǒng)分結(jié)合、職責(zé)明確、相互配合、高效透明的監(jiān)管機(jī)制，提升公益信托對(duì)公眾的吸引力。在我國(guó)獨(dú)特的文化環(huán)境，政府監(jiān)管在公益信托還具有獨(dú)特的作用，借助于政府的引導(dǎo)和監(jiān)督，可整合和理順公益信托的內(nèi)部關(guān)系，增強(qiáng)人們對(duì)公益信托的信心，從而提升公益信托的公信力，促進(jìn)公益信托事業(yè)的發(fā)展。

二、公益信托內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制的完善

提升公益信托的公信力，不僅依賴于外部監(jiān)管機(jī)制，更依賴于內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制的完善。公益信托在內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面，除了委托人、受托人和受益人外，我國(guó)《信托法》借鑒大陸法系一些國(guó)家的做法，引入監(jiān)察人制度。公益信托的監(jiān)察人，是指代理委托人或受益人專門對(duì)受托人的信托行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的公益信托關(guān)系人。通過(guò)引入公益信托監(jiān)察人，試圖在原有信托架構(gòu)中，克服受益人不確定的因素，為受益人增加砝碼，以此平衡受托人與受益人的關(guān)系，維護(hù)受益人的利益，保證信托目的的實(shí)現(xiàn)。但我國(guó)《信托法》對(duì)公益信托監(jiān)察人的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略，內(nèi)容過(guò)于原則，相關(guān)法律規(guī)定欠缺的嚴(yán)重缺陷，存在著公益信托監(jiān)察人資格方面規(guī)定缺失、有關(guān)其職權(quán)的規(guī)定不夠健全，義務(wù)與責(zé)任沒有明確，其構(gòu)成及其議事規(guī)則為空白等問(wèn)題。［6］222針對(duì)這些問(wèn)題，建議:

(一)完善公益信托監(jiān)察人資格的規(guī)定。從我國(guó)為數(shù)不多的公益信托案例看，擔(dān)任公益信托的監(jiān)察人多為基金會(huì)或會(huì)計(jì)事務(wù)所等組織機(jī)構(gòu)，如重慶市首例完全意義上的公益信托，2009年8月經(jīng)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立的“金色盾牌·重慶人民警察英烈救助基金公益信托”，其監(jiān)察人由一家會(huì)計(jì)事務(wù)所擔(dān)任。法人或其它經(jīng)社會(huì)濟(jì)組織擔(dān)任監(jiān)察人其優(yōu)勢(shì)是在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)承擔(dān)責(zé)任能力更強(qiáng)，但是法人等組織機(jī)構(gòu)履行相關(guān)職責(zé)最終是要落實(shí)到自然人頭上，如何使該組織的個(gè)人認(rèn)真負(fù)責(zé)地履行其應(yīng)盡職責(zé)，但目前對(duì)該組織機(jī)構(gòu)中履行其監(jiān)察職責(zé)自然人資格及職責(zé)沒有相應(yīng)的規(guī)定，使其監(jiān)察職責(zé)可能流于形式。在公益信托監(jiān)察人任職資格中，筆者更傾向由具有一定能力和社會(huì)名望的自然人擔(dān)任更為恰當(dāng):第一，便于責(zé)任落實(shí);第二，便于社會(huì)監(jiān)督;第三，便于調(diào)動(dòng)其參與的主動(dòng)性和積極性。如果采用單位組織作為公益信托的監(jiān)察人，要實(shí)行雙重資格認(rèn)定，既要對(duì)組織機(jī)構(gòu)資質(zhì)的作出規(guī)定，又有對(duì)其機(jī)構(gòu)內(nèi)具體承擔(dān)監(jiān)察人職責(zé)的人員資格作出限定，并向社會(huì)公示。我國(guó)《臺(tái)灣地區(qū)信托法》將信托監(jiān)察人的任職條件僅限定在具有完全民事行為能力的范圍內(nèi)。筆者認(rèn)為這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在這方面可借鑒我國(guó)獨(dú)立董事制度的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)公益信托監(jiān)察人的資格，即其任職的積極條件和消極條件作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，設(shè)立一定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)必要培訓(xùn)和考試認(rèn)證。為了保證公益信托監(jiān)察人清廉盡職，要求監(jiān)察人道德良好，為人正直，社會(huì)聲譽(yù)良好，未受過(guò)任何刑事處罰等。為了保證其具備相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)行使能力，應(yīng)保證其具備一定的學(xué)歷和經(jīng)驗(yàn)，具有一定的財(cái)會(huì)和法律知識(shí)，以使其能夠?qū)κ芡腥说膼盒孕袨榧皶r(shí)察覺，從而真正實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)受益人利益。為了防止利益沖突，應(yīng)明確不允許與受托人或其有關(guān)聯(lián)的組織和個(gè)人擔(dān)任公益信托監(jiān)察人，以監(jiān)察人的獨(dú)立、客觀、公正，提升公益信托的公信力。

(二)合理定位，進(jìn)一步明確監(jiān)察人權(quán)利義務(wù)及其責(zé)任。明確信托監(jiān)察人權(quán)利及其義務(wù)責(zé)任，其前提在于給予信托監(jiān)察人在公益信托關(guān)系中的合理定位。監(jiān)察人不是公益信托的當(dāng)事人，但是其重要的關(guān)系人。從其設(shè)立的目的看，他是受益人的代理人，以維護(hù)受益人利益為其宗旨。但他不僅僅是受益人的代理人，由于公益信托的受益人不特定，受益人沒有給予如此授權(quán)，其權(quán)限來(lái)自法律規(guī)定，《信托法》第六十四條規(guī)定:“公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人。信托監(jiān)察人由信托文件規(guī)定。信托文件未規(guī)定的，由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定?！蔽覈?guó)信托法第六十五條及第六十七條、第七十一條分別規(guī)定了其享有的訴訟權(quán)、為其他法律行為的權(quán)力及認(rèn)可權(quán)。從一定意義上講，信托監(jiān)察人不僅僅代表受益人，還代表社會(huì)正義和公平，是深入信托內(nèi)部關(guān)系的獨(dú)立監(jiān)察官，它承擔(dān)法律賦予的使命，依法獨(dú)立行使對(duì)公益信托的受托人的監(jiān)督，維護(hù)公益信托的公益性質(zhì)。信托監(jiān)察人既要對(duì)受益人負(fù)責(zé)，也要對(duì)公益信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，忠實(shí)地履行善管注意義務(wù)和監(jiān)督職責(zé)，違反這一義務(wù)及其職責(zé)，致使公益信托財(cái)產(chǎn)遭受損失，要承擔(dān)賠償責(zé)任。根據(jù)權(quán)利義務(wù)一致的原則，允許監(jiān)察人享有一定報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，對(duì)其行使相應(yīng)職權(quán)發(fā)生必要費(fèi)用，有權(quán)要求作為信托財(cái)產(chǎn)的運(yùn)行費(fèi)用從信托財(cái)產(chǎn)中撥付，已經(jīng)交付受益人，有權(quán)要求受益人予以償還。為保證信托監(jiān)察人有效地履行監(jiān)察權(quán)，在制度上要保證其對(duì)公益信托運(yùn)營(yíng)的廣泛知情權(quán)，要求受托人說(shuō)明信托事務(wù)處理情況的質(zhì)詢權(quán)，定期報(bào)告有關(guān)公益信托項(xiàng)目運(yùn)作情況，使監(jiān)察人的監(jiān)督措施建立在充分有效的信息基礎(chǔ)上，既要防止監(jiān)察人缺位，無(wú)所作為，也要防止其越位，干擾受托人正常運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)，為保證信托監(jiān)察人監(jiān)管到位，公益信托管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)也要對(duì)信托監(jiān)察人進(jìn)行監(jiān)管，檢查其履行職責(zé)的情況，每年信托監(jiān)察人應(yīng)向公益信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告其履職情況，并向社會(huì)公告，接受社會(huì)的監(jiān)督，形成外部監(jiān)管與內(nèi)部監(jiān)管相互協(xié)同、相互補(bǔ)充的監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)委托人的信心，提高信托監(jiān)察人的信譽(yù)，進(jìn)而提升公益信托的公信力。

(三)優(yōu)化信托監(jiān)察人的結(jié)構(gòu)及其議事規(guī)則。我國(guó)公益信托的成功范例很少，其內(nèi)部工作機(jī)制披露不多，不為外界所知悉。筆者認(rèn)為，根據(jù)公益信托項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)模大小，規(guī)模小的公益信托，監(jiān)察人可由一個(gè)獨(dú)立監(jiān)察人擔(dān)任;對(duì)于規(guī)模較大的公益信托可由2－3人擔(dān)任監(jiān)察人組成。為提高監(jiān)察人工作效率，應(yīng)明確其工作方式和程序。對(duì)于信托監(jiān)察人具體議事規(guī)則可在信托文件中加以細(xì)化，也可以由公益信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定，已保證其科學(xué)高效地履行其職責(zé)。信托監(jiān)察人工作過(guò)程應(yīng)有留痕，所形成的文件和材料妥善保管，以便檢查和明確其責(zé)任。

三、公益信托運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制的完善

明確外部與內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)是對(duì)公益信托進(jìn)行監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)，對(duì)公益信托的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)及其退出的監(jiān)管是公益信托監(jiān)管的具體內(nèi)容，是外部與內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作的具體展開，是內(nèi)部與外部監(jiān)管機(jī)制相互作用的具體表現(xiàn)。

(一)公益信托準(zhǔn)入機(jī)制完善

為提升公益信托的公信力，對(duì)我國(guó)公益信托設(shè)立準(zhǔn)入機(jī)制是必要的，也是目前我國(guó)國(guó)情所必須的。目前國(guó)際上公益信托有兩種準(zhǔn)入機(jī)制，一是注冊(cè)制，二是許可制。前一種機(jī)制是成立公益信托無(wú)需事先取得公益信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，僅需向其履行備案登記手續(xù)，只要其無(wú)異議即可設(shè)立;后一種機(jī)制設(shè)立公益信托要事先取得公益信托管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，如無(wú)批準(zhǔn)許可，不得設(shè)立公益信托。前一種機(jī)制，公益信托設(shè)立門檻比較低，體現(xiàn)為形式審查;后一種機(jī)制往往要求具備一定條件，采用實(shí)質(zhì)審查，體現(xiàn)為嚴(yán)格管理。我國(guó)對(duì)公益信托的設(shè)立無(wú)疑采用了后一種機(jī)制，對(duì)公益信托規(guī)定較為嚴(yán)格的設(shè)立條件。主要體現(xiàn)在設(shè)立公益信托時(shí)的主體準(zhǔn)入和客體準(zhǔn)入兩個(gè)方面。

1.主體準(zhǔn)入是指對(duì)進(jìn)入公益信托法律關(guān)系主體資質(zhì)的最低要求，主要體現(xiàn)對(duì)受托人的主體資格的規(guī)定要求。公益信托法律關(guān)系中涉及到委托人、受托人和受益人以及相關(guān)主體如信托財(cái)產(chǎn)的保管人 (銀行)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu) (律師、會(huì)計(jì)師)以及投資顧問(wèn)等主體資格問(wèn)題，但在整個(gè)信托法律關(guān)系建構(gòu)中，受托人在其中占有主導(dǎo)地位，信托財(cái)產(chǎn)由其管理處分。根據(jù)我國(guó)《信托法》和《信托公司管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，信托公司可以充當(dāng)公益信托的受托人，意味著我國(guó)現(xiàn)行法律并沒有把信托公司作為唯一的受托人，但我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)公益信托的受托人其他主體資格沒有具體的規(guī)定。信托公司因其專業(yè)性、受到嚴(yán)格監(jiān)管無(wú)疑是充當(dāng)公益信托的受托人理想人選之一，但是信托公司本身的商業(yè)性以及我國(guó)信托公司經(jīng)過(guò)多次洗牌整頓，期間的陰影至今還使民眾揮之不去，信托公司的社會(huì)公信力還不夠高，在一定程度也制約中國(guó)公益信托的發(fā)展。因此，我國(guó)發(fā)展公益信托，可借鑒英美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)慈善事業(yè)以基金會(huì)為主的業(yè)態(tài)，應(yīng)允許基金會(huì)可作為公益信托的受托人，設(shè)立一定的準(zhǔn)入門檻，對(duì)部分運(yùn)作規(guī)范的基金會(huì)可取得公益信托的受托人資格。對(duì)從事公益信托的基金會(huì)應(yīng)從人員、資金、組織和制度和風(fēng)險(xiǎn)隔離等方面進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。為提高公益信托的運(yùn)作效率，可允許從事公益信托的基金會(huì)設(shè)立投資顧問(wèn)，由律師或會(huì)計(jì)師擔(dān)任其監(jiān)察人。同時(shí)建議由公益信托管理機(jī)構(gòu)對(duì)從事公益信托業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)及其業(yè)務(wù)要求作出具體的規(guī)定。

2.客體準(zhǔn)入是指公益信托財(cái)產(chǎn)的范圍及其設(shè)立公益信托最低資金限額。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)公益信托財(cái)產(chǎn)范圍沒有具體的規(guī)定。從目前國(guó)內(nèi)有案可查的公益信托的案例看，其信托財(cái)產(chǎn)基本上是貨幣，對(duì)于動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)或其它物權(quán)能否成為信托財(cái)產(chǎn)沒有限制性規(guī)定，只要是法律上不限制流通、屬于委托人合法所有的有形或無(wú)形財(cái)產(chǎn)皆可成為信托財(cái)產(chǎn)。因此，對(duì)于公益信托財(cái)產(chǎn)的范圍宜寬不宜窄，受托人或管理機(jī)構(gòu)僅對(duì)其權(quán)屬及其流通性審核即可。對(duì)于單個(gè)委托人轉(zhuǎn)移交付的最低限額，我國(guó)《信托投資公司資金信托業(yè)務(wù)管理暫行辦法》對(duì)信托資金規(guī)定了最高限限額，接受委托人的資金信托合同不得超過(guò)200份 (含200份)，最低限額為每份合同金額不得低于人民幣5萬(wàn)元 (含5萬(wàn)元)。2006年修訂的《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》將信托計(jì)劃定位為委托人為合格投資者，而合格自然人其中條件之一就是投資一個(gè)信托計(jì)劃的最低金額不少于100萬(wàn)元人民幣 (第6條第1項(xiàng))，因此，它對(duì)營(yíng)業(yè)信托設(shè)立了相對(duì)較高的準(zhǔn)入門檻。對(duì)于公益信托而言，基于其公益性質(zhì)，是委托人的愛心奉獻(xiàn)，因此對(duì)委托人不宜設(shè)立門檻。2008年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在《關(guān)于鼓勵(lì)信托公司開展公益信托業(yè)務(wù)支持災(zāi)后重建工作的通知》中明確公益信托的委托人可以是自然人、機(jī)構(gòu)或者依法成立的其他組織，其數(shù)量及交付信托的金額不受限制。小額公益信托具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。2008年以來(lái)，受美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的世界性金融危機(jī)的影響，英國(guó)國(guó)民收入明顯減少，但是，小額公益信托卻風(fēng)靡英國(guó)金融市場(chǎng)，只要2萬(wàn)英鎊就可以成立一家小額慈善基金會(huì)的信托基金，英國(guó)的慈善業(yè)并沒有因?yàn)榻鹑谖C(jī)而顯著下降。［7］189這從一個(gè)側(cè)面顯示了公益信托的優(yōu)越性。

(二)公益信托運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制的完善

1.建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制。如果說(shuō)公益信托準(zhǔn)入監(jiān)管應(yīng)以合規(guī)監(jiān)管為其主要內(nèi)容，那么公益信托運(yùn)營(yíng)監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為主。從源頭建立完善的公益信托運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，防范和化解可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，追求穩(wěn)定高收益，這是提高公益信托公信力的根本所在，也是提升公益信托競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵所在。為防控運(yùn)營(yíng)可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，第一，要對(duì)公益信托的投資范圍要作出適當(dāng)限制。公益信托與我國(guó)目前基金會(huì)不同之處在將眾多愛心匯成的資金不是放置靜止不動(dòng)，而是去進(jìn)行投資，實(shí)現(xiàn)公益信托財(cái)產(chǎn)的保值增值。同時(shí)公益信托與商業(yè)性的營(yíng)業(yè)信托還有區(qū)別，因此，應(yīng)對(duì)公益信托的投資范圍作出一定的限制。2008年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于鼓勵(lì)信托公司開展公益信托業(yè)務(wù)支持災(zāi)后重建工作的通知》規(guī)定公益信托只能投資于流動(dòng)性好、變現(xiàn)能力強(qiáng)的國(guó)債、政策性金融債及中國(guó)銀監(jiān)會(huì)允許投資的其他低風(fēng)險(xiǎn)金融產(chǎn)品，不能投資風(fēng)險(xiǎn)較大的產(chǎn)品。筆者認(rèn)為，對(duì)公益信托的投資范圍既不能限制太死，也不能領(lǐng)域太大，應(yīng)給予受托人一定的靈活性，進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合，可減低投資風(fēng)險(xiǎn)。第二，建立投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控機(jī)制。受托人要建立嚴(yán)密的內(nèi)控機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，公益信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)察人要定期檢查其內(nèi)控機(jī)制落實(shí)情況，促使其審慎地管理公益信托財(cái)產(chǎn)，對(duì)公益信托運(yùn)營(yíng)中的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)予以特別關(guān)注，盡可能降低市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)受益人的權(quán)益。第三，建立風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。從一定意義上講，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是客觀，不可避免的。為保證公益信托穩(wěn)健運(yùn)行，從事公益信托的受托人可在約定的信托收益中提取一定比例的資金，設(shè)立公益信托風(fēng)險(xiǎn)基金，化解可能出現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)事件，避免公益信托遭受重大打擊，保證其平穩(wěn)運(yùn)行。

2.完善公益信托的信息披露機(jī)制?！靶畔⑹莻€(gè)人行為受到監(jiān)督的基礎(chǔ)。”［8］6從一定意義上說(shuō)，公益信托的風(fēng)險(xiǎn)根源在于信息不透明和信息不對(duì)稱，建立公益信托披露機(jī)制就是一種廉價(jià)、高效的監(jiān)督機(jī)制，也是取信于廣大公益信托委托人和提高公益信托的公信力重要措施。通過(guò)信息披露，在一定程度上消弱了公益信托受托人的信息優(yōu)勢(shì)，使委托人和監(jiān)督者處于相當(dāng)較有利的地位。公益信托要取信于民，應(yīng)完整、及時(shí)和準(zhǔn)確地披露有關(guān)公益信托運(yùn)作及其分配的情況，定期公布公益信托資金管理報(bào)告，發(fā)生重大事項(xiàng)應(yīng)及時(shí)公告。為保證委托人和相關(guān)當(dāng)事人能夠及時(shí)了解公益信托的運(yùn)作情況，建議由公益信托管理機(jī)構(gòu)牽頭，建立全國(guó)統(tǒng)一的公益信托信息披露平臺(tái)，制定統(tǒng)一的信息披露內(nèi)容與格式規(guī)范，提高公益信托的信息質(zhì)量，擴(kuò)大其輻射面，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，提高公益信托的公信力。

(三)公益信托退出監(jiān)管機(jī)制的完善

從設(shè)立、運(yùn)營(yíng)直至退出是一個(gè)公益信托項(xiàng)目完整的運(yùn)行過(guò)程，退出在整個(gè)公益信托的運(yùn)行中處于末端，涉及公益信托的終止清算、信托資產(chǎn)及其收益的分配和轉(zhuǎn)移，這些皆關(guān)乎受益人的權(quán)益和公益信托目的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)目前公益信托監(jiān)管存在重設(shè)立審批監(jiān)管，輕運(yùn)營(yíng)和退出監(jiān)管的傾向。我國(guó)《信托法》對(duì)公益信托的退出沒有作出明確的規(guī)定，但依照信托的一般原理，公益信托因信托合同期限屆滿;受托人職責(zé)終止，未能按照有關(guān)規(guī)定產(chǎn)生新受托人;公益信托目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或不能實(shí)現(xiàn)，公益信托設(shè)立許可被撤銷以及公益信托計(jì)劃文件約定的其他終止的等情形下終止。上述公益信托終止可分為兩類終止:一類是信托合同到期，公益目的實(shí)現(xiàn)，終止時(shí)有明確信托財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬人;另一類因種種原因，終止時(shí)沒有信托財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬人，或者信托財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬人是不特定的社會(huì)公眾。對(duì)前一類，監(jiān)管重點(diǎn)是信托財(cái)產(chǎn)損益及清算，監(jiān)管受托人按照公益信托合同的約定交付給相應(yīng)的受益人;對(duì)后一類的終止，要按照類似 (近似)原則，經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，受托人應(yīng)當(dāng)將信托財(cái)產(chǎn)用于與原公益目的相近似的目的，或者將信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給具有近似目的的公益組織或者其他公益事業(yè)，［6］226以確保公益信托始終保證其公益目的，避免公益信托財(cái)產(chǎn)成為無(wú)主財(cái)產(chǎn)，被他人侵占，損害公益信托的公信力。

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