中國(guó)自然資源政策演進(jìn)歷程與發(fā)展方向

谷樹(shù)忠 曹小奇 張 亮 牛 雄 曲 冰 何紹維

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京100010)

中國(guó)自然資源政策演進(jìn)歷程與發(fā)展方向

谷樹(shù)忠 曹小奇 張 亮 牛 雄 曲 冰 何紹維

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京100010)

自然資源政策是國(guó)家政策體系的重要組成部分，其社會(huì)關(guān)注度、復(fù)雜性、地區(qū)差異性等特征較為突出。1980年代以來(lái)，中國(guó)自然資源政策大致經(jīng)歷了上世紀(jì)80年代、1991－1997、1998－2003、2004－2010等四個(gè)階段的演進(jìn)，期間，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)不斷發(fā)展變化，自然資源政策的需求和目標(biāo)也不斷變化，并為社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了政策基礎(chǔ);但同時(shí)也在政策一致性、政策權(quán)威性、政策公正性、政策認(rèn)知性等方面，暴露出一些不足和缺憾。自2011年開(kāi)始，資源政策的演進(jìn)進(jìn)入了第五個(gè)階段。展望未來(lái)，為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，中國(guó)自然資源政策應(yīng)不斷創(chuàng)新，重點(diǎn)在政府規(guī)制、全面負(fù)責(zé)、促進(jìn)轉(zhuǎn)型、系統(tǒng)協(xié)調(diào)和差異設(shè)計(jì)等方面不斷優(yōu)化和發(fā)展。

自然資源;政策;演進(jìn)歷程;發(fā)展方向;中國(guó)

自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)自然資源政策經(jīng)過(guò)大致四個(gè)階段的演進(jìn)，并開(kāi)始進(jìn)入第五個(gè)階段，其地位和作用不斷增強(qiáng)，成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)建設(shè)等方面的重要的、不可替代的政策。伴隨著全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，自然資源政策在中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用還會(huì)不斷上升。然而，在充分肯定自然資源政策發(fā)展及其成效的同時(shí)，也應(yīng)該看到還存在諸多缺憾，需要根據(jù)自然資源政策發(fā)展的一般規(guī)律和中國(guó)國(guó)情及所處發(fā)展階段的基本特征等，進(jìn)行自然資源政策的優(yōu)化設(shè)計(jì)，同時(shí)高度關(guān)注和研究資源政策的一系列熱點(diǎn)及難點(diǎn)問(wèn)題，使中國(guó)自然資源政策體系日趨健全和完善。

1 自然資源政策的基本特征

自然資源政策具有鮮明的特性，主要表現(xiàn)在以下5個(gè)方面:公共政策屬性。由自然資源的占有排他性和利用行為外部性等所決定，自然資源政策須充分考慮公共利益而非私人利益、大眾而非小眾利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而非短期利益、全局利益而非局部利益，從而具有鮮明的公共政策屬性，是政府高度重視、研究、制定和實(shí)施的政策。廣泛關(guān)注性。由自然資源與社會(huì)各階層、各利益集團(tuán)的利害關(guān)系十分密切的特點(diǎn)所決定，自然資源政策往往受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，從而為其形成和調(diào)整增加了難度。復(fù)雜性。由自然資源與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等方面的相互影響、相互制約的復(fù)雜關(guān)系所決定，自然資源政策具有高度的復(fù)雜性，其決策和調(diào)整須充分考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、生態(tài)、技術(shù)等因素。區(qū)際差異性。由自然資源稟賦及供求關(guān)系的區(qū)際差異性所決定。自然資源政策須充分考慮區(qū)際差異性，例如我國(guó)礦產(chǎn)資源政策在東中西部的差異性，水資源政策在南北方的差異性，節(jié)能減排政策在能源基地的特殊性等。

2 中國(guó)自然資源政策的階段性演進(jìn)

中國(guó)自然資源政策呈階段性演進(jìn)。自改革開(kāi)放以來(lái)的30多年間，大致經(jīng)歷了五個(gè)階段。

2．1 第一階段(1980年代)

上世紀(jì)80年代，特別是1986年以前，自然資源政策的基本取向有三點(diǎn):資源處置政策方面，表現(xiàn)為資源由產(chǎn)業(yè)部門(mén)以計(jì)劃手段集中處置。資源開(kāi)發(fā)利用政策方面，主要表現(xiàn)為“有水快流、靠山吃山和靠水吃水”的加速資源開(kāi)發(fā)的政策取向。資源供給政策方面，主要表現(xiàn)為擴(kuò)大資源(資源性產(chǎn)品)出口以換取必需外匯。

2．2 第二階段(1991－1997)

此階段，自然資源政策的基本點(diǎn)主要體現(xiàn)為:開(kāi)始強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)和節(jié)約用水問(wèn)題，以及能源建設(shè)和保障問(wèn)題。主要強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)和節(jié)約用水問(wèn)題，以及能源建設(shè)和保障問(wèn)題。對(duì)資源問(wèn)題的強(qiáng)調(diào)，還主要立足于資源本身，較少與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)。主要立足于國(guó)內(nèi)資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)，基本沒(méi)有涉及國(guó)外資源問(wèn)題。對(duì)資源價(jià)格與市場(chǎng)的關(guān)注較少——此時(shí)，市場(chǎng)化程度、對(duì)外開(kāi)放程度還較低，有許多問(wèn)題還未顯現(xiàn)。

2．3 第三階段(1998－2003)

此階段是中國(guó)自然資源政策發(fā)展的重要發(fā)展階段。在此階段:明確提出兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變，即經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，其中第二個(gè)轉(zhuǎn)變對(duì)資源利用方式提出了新要求，資源節(jié)約的要求更為迫切。明確提出以市場(chǎng)手段配置和管理好資源，特別提出要理順資源性產(chǎn)品價(jià)格，建立資源更新和保護(hù)的價(jià)格補(bǔ)償制度。明確提出了兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)的設(shè)想，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)口短缺資源性產(chǎn)品。開(kāi)始注意資源開(kāi)發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)問(wèn)題——強(qiáng)調(diào)本著“退耕還林(草)、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的原則加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。明確提出要實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，重點(diǎn)管好、用好和保護(hù)好耕地資源。開(kāi)始關(guān)注資源型城市問(wèn)題，并提出建立石油等戰(zhàn)略資源的儲(chǔ)備制度。2003年，首次提出保護(hù)資源是基本國(guó)策。

2．4 第四階段(2004－2010)

此階段最大的進(jìn)展主要表現(xiàn)為:開(kāi)始系統(tǒng)(嘗試)以資源調(diào)控經(jīng)濟(jì)，即明確提出和實(shí)施土地參與宏觀調(diào)控;將節(jié)約能源和保護(hù)耕地列入各級(jí)政府的考核體系;進(jìn)一步推動(dòng)資源市場(chǎng)政策改革。

具體表現(xiàn)為:2005年明確提出利用土地審批和信貸投放兩個(gè)“閘門(mén)”調(diào)控經(jīng)濟(jì)。2006年提出“把節(jié)能降耗納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)考核體系，建立信息發(fā)布制度”;提出調(diào)整資源稅、理順資源價(jià)格;限制資源性產(chǎn)品出口;根據(jù)區(qū)域資源等劃分主體功能區(qū)。2007年被社會(huì)稱(chēng)為“土地新政年”，明確“一定要守住全國(guó)耕地不少于18億畝這條紅線”(兩個(gè)紅線:18億畝耕地+16億畝基本農(nóng)田);系統(tǒng)說(shuō)明了最嚴(yán)格土地管理制度的具體內(nèi)涵，即執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃、完善和執(zhí)行節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)、控制工業(yè)用地和執(zhí)行工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)建設(shè)用地稅費(fèi)政策、嚴(yán)格土地管理責(zé)任制;落實(shí)土地督察制度。2008年高度關(guān)注資源價(jià)格問(wèn)題;強(qiáng)化資源節(jié)約制度及其建設(shè);允許多種形式農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。2009年，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、土地、投資、就業(yè)政策與財(cái)政、貨幣政策的一致性和協(xié)調(diào)性，形成調(diào)控合力;大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔能源;落實(shí)節(jié)能減排指標(biāo)體系、考核體系、監(jiān)測(cè)體系。整頓規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序;合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源;促進(jìn)礦產(chǎn)資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型;堅(jiān)持和落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，嚴(yán)守18億畝耕地紅線不動(dòng)搖;推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。2010年，抓好節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材工作;推進(jìn)礦產(chǎn)資源綜合利用、工業(yè)廢物回收利用、余熱余壓發(fā)電和生活垃圾資源化利用;合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)海洋資源;完善土地收入管理使用辦法，抑制土地價(jià)格過(guò)快上漲;土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng);完善集體林權(quán)制度改革配套政策;啟動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)改革;擴(kuò)大用電大戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn);推行居民用電用水階梯價(jià)格制度;健全可再生能源發(fā)電定價(jià)和費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制;完善農(nóng)業(yè)用水價(jià)格政策。

2．5 第五個(gè)階段(2011年 —)

2011年中國(guó)自然資源政策進(jìn)入第五個(gè)發(fā)展階段，可能會(huì)持續(xù)到2020年。此階段主要表現(xiàn)為:以全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和加速轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為標(biāo)尺，系統(tǒng)梳理和優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)行資源政策，重點(diǎn)強(qiáng)化資源節(jié)約利用和優(yōu)化配置的政策力度。2011年作為事實(shí)上的“水利年”，提出了實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，明確了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的“三條紅線”，即建立用水總量控制制度，確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線;建立用水效率控制制度，確立用水效率控制紅線;建立水功能區(qū)限制納污制度，確立水功能區(qū)限制納污紅線。資源政策的差別化需求日益強(qiáng)烈，特別是區(qū)域差別化的要求日益增長(zhǎng)，從而兆示資源政策、特別是土地政策的區(qū)域差別化發(fā)展趨勢(shì)。

3 現(xiàn)行自然資源政策的宗旨與要義

3．1 宗旨

3．1．1 堅(jiān)持資源可持續(xù)利用

可持續(xù)利用是資源政策的長(zhǎng)期的基本取向。用以指導(dǎo)中國(guó)21世紀(jì)可持續(xù)發(fā)展的《中國(guó)21世紀(jì)議程－中國(guó)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》［1］，明確提出自然資源可持續(xù)利用是可持續(xù)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)。無(wú)論是從民間還是從官方看，資源可持續(xù)利用都是不爭(zhēng)的方向。資源可持續(xù)利用是資源政策的長(zhǎng)期基本取向。可持續(xù)利用既是資源政策的目標(biāo)，也是資源政策制定和實(shí)施的原則，更是資源開(kāi)發(fā)利用的原則和要求。資源可持續(xù)利用已貫穿于政府規(guī)劃之中。

3．1．2 保障國(guó)家資源安全

所謂資源安全，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)可以持續(xù)、穩(wěn)定、及時(shí)、足量和經(jīng)濟(jì)地獲取所需自然資源的狀態(tài)或能力［2］。資源安全有五種基本含義:數(shù)量的含義，即數(shù)量要充裕;質(zhì)量的含義，即質(zhì)量要保證;結(jié)構(gòu)的含義，即供給要多元;均衡的含義，即地區(qū)之間、人群之間要相對(duì)均衡;經(jīng)濟(jì)或價(jià)格的含義，即一個(gè)國(guó)家或地區(qū)可以從市場(chǎng)(特別是國(guó)際市場(chǎng))上以較小經(jīng)濟(jì)代價(jià)(如較低價(jià)格)獲取所需資源的能力或狀態(tài)。

3．1．3 高效參與全球資源配置

同世界任何國(guó)家一樣，中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可能建立在完全依靠國(guó)內(nèi)資源的基礎(chǔ)之上，須參與全球一體化進(jìn)程和全球資源配置秩序。當(dāng)然，也要關(guān)注各種形式的“中國(guó)威脅論”，包括“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)”和“中國(guó)能源威脅”等。不斷提升利用國(guó)外資源的層次，從“保護(hù)國(guó)內(nèi)資源、利用國(guó)外資源”，向“節(jié)約國(guó)內(nèi)資源、利用國(guó)外資源”轉(zhuǎn)變，進(jìn)而向“節(jié)約利用國(guó)內(nèi)資源、合作開(kāi)發(fā)國(guó)外資源”轉(zhuǎn)變。

3．1．4 兼顧效率與公平目標(biāo)

資源政策須充分兼顧效率與公平兩大目標(biāo)。此兩大目標(biāo)的矛盾情形往往多于一致情形，特別在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家或地區(qū)尤其如此。中國(guó)正處在以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主要特征的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，和以建設(shè)和諧為主要特征的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，既一方面要注重提高資源效率，同時(shí)也要注重資源公平分配，這也是中國(guó)資源政策須面對(duì)的復(fù)雜而困難的局面。為此，要建立健全旨在提高資源效率的體制和機(jī)制，如將資源節(jié)約納入政府考核體系，提高資源價(jià)格以反映資源的真實(shí)稀缺態(tài)勢(shì);同時(shí)，也要建立健全旨在促進(jìn)資源公平分配的體制和機(jī)制，如保障社會(huì)弱勢(shì)群體的基本需求，合理安排資源權(quán)益，重視資源地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)取?/p>

3．2 主要資源的政策要義

3．2．1 土地政策

土地政策的首要目標(biāo)是嚴(yán)格保護(hù)耕地。保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策之一?；趯?duì)食物安全、特別是糧食安全的考慮，耕地歷來(lái)被視為最重要的戰(zhàn)略性資源。保護(hù)耕地資源也往往作為我國(guó)最基本的資源政策。保護(hù)耕地是我國(guó)的剛性政策之一，這是由人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市化、生活水平提高等不可逆轉(zhuǎn)的變化及占用耕地壓力持續(xù)存在等所決定的。受比較利益等多重因素驅(qū)使，耕地保護(hù)往往為非主動(dòng)行為，而需政府加以強(qiáng)制推進(jìn)。保護(hù)耕地已經(jīng)被納入各級(jí)政府的考核體系。

保障城市化和工業(yè)化建設(shè)用地需求，亦是我國(guó)土地政策的重點(diǎn)之一。勿庸置疑，正處于快速城市化和工業(yè)化發(fā)展之中的我國(guó)，各地建設(shè)用地需求極其旺盛，成為推動(dòng)農(nóng)用地、特別是耕地非農(nóng)化的主要驅(qū)動(dòng)力。我國(guó)土地政策在保障食物安全目標(biāo)下注重耕地保護(hù)的同時(shí)，也須保障城市化和工業(yè)化所需建設(shè)用地需求。但無(wú)論如何，至少在國(guó)家層面，應(yīng)將耕地保護(hù)作為土地政策的首要目標(biāo)，而保障建設(shè)用地需求則是第二位的目標(biāo)。

除保護(hù)耕地和保障建設(shè)需求之外，土地參與宏觀調(diào)控，也是我國(guó)土地政策的重點(diǎn)之一。

3．2．2 水資源政策

水資源政策的主要目標(biāo)是保障“三生”用水，即保障生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水。其重點(diǎn)大致有三。其一是節(jié)約用水，這是由我國(guó)普遍缺水的國(guó)情所決定的。其二是保護(hù)水資源，保護(hù)有限的水資源和水環(huán)境，其實(shí)質(zhì)是保護(hù)和提升水資源的可用性，保持和提升水資源對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐能力。其三是用水管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，其核心是重視水資源的制作用，用水資源數(shù)量和水環(huán)境容量控制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展速度、規(guī)模和結(jié)構(gòu)等。另外，各地已普遍開(kāi)始重視城市水源地建設(shè)和保護(hù)等相關(guān)政策，城市水源地的建設(shè)和保護(hù)已關(guān)系到城市的可持續(xù)發(fā)展。

2011年，水資源政策又發(fā)生了重大變化，其主要標(biāo)志就是要實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，其核心就是水資源及水環(huán)境的“三條紅線”［3］。從目前各地的反映看，各地區(qū)對(duì)“三條紅線”的接受程度尚有較大差異，北方接受程度要高于南方，城市化水平高的地區(qū)高于其他地區(qū);“三條紅線”實(shí)施的條件和基礎(chǔ)尚不完全具備，“效率紅線”的條件基本具備，而“承載力紅線”和“納污能力紅線”尚需系統(tǒng)、科學(xué)的評(píng)估等大量基礎(chǔ)性工作。

3．2．3 能源政策

能源政策有兩個(gè)基本點(diǎn)，其一是保障國(guó)家和地區(qū)能源安全;二是注重節(jié)能減排。在保障國(guó)家和地區(qū)能源安全方面，重點(diǎn)提升能源安全保障能力和水平，拓展能源保障渠道和通道。在節(jié)能減排方面，一是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，包括推進(jìn)能源清潔化發(fā)展、發(fā)展新能源、優(yōu)化能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)等;二是提高能源效率，包括提高生產(chǎn)領(lǐng)域的能源效率(重點(diǎn)提高能源的投入產(chǎn)出率)，提高消費(fèi)領(lǐng)域的能源效率(重點(diǎn)加強(qiáng)生活節(jié)能技術(shù)和制度能力建設(shè)等);三是將節(jié)能減排納入各級(jí)政府(及重點(diǎn)企業(yè))的考核體系。

3．2．4 礦產(chǎn)資源政策

礦產(chǎn)資源政策的基本點(diǎn)有三:一是提高國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源的供應(yīng)能力，包括加大能源礦產(chǎn)資源的勘查開(kāi)發(fā)力度，促進(jìn)區(qū)域地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的合理布局，提高礦產(chǎn)資源綜合利用水平開(kāi)展節(jié)能降耗，建立戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備制度，以及逐步解決老礦山的資源接替問(wèn)題等。二是拓展國(guó)外礦產(chǎn)資源持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的供給渠道、通道和綜合能力，同時(shí)擴(kuò)大礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的對(duì)外開(kāi)放與合作水平。三是注重實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，包括限制生態(tài)環(huán)境有較大影響的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，建立多元化的礦山環(huán)境保護(hù)投資機(jī)制等。另外建設(shè)和諧礦山、和諧礦區(qū)，也是礦產(chǎn)資源政策的重點(diǎn)之一，且其重要性與日俱增。

4 現(xiàn)行自然資源政策的缺憾

4．1 資源政策間的非一致性缺憾

資源政策間的非一致性缺憾，主要源自部門(mén)間(政策)的不協(xié)調(diào)。資源政策涉及資源、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、生態(tài)等部門(mén)，且資源政策與產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策、生態(tài)政策等政策有著密切的互動(dòng)關(guān)系。理想的資源政策，應(yīng)是在與相關(guān)部門(mén)協(xié)商基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)、環(huán)保和生態(tài)政策的協(xié)調(diào)一致。然而，由于資源管理體制改革的非徹底性，資源問(wèn)題的復(fù)雜性，以及部門(mén)利益的驅(qū)使，我國(guó)資源政策之間還存在非一致性缺憾，主要表現(xiàn)為資源政策與產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策和生態(tài)建設(shè)政策間的非一致性甚或矛盾性。

4．2 資源政策的非權(quán)威性缺憾

資源政策的重要性與日俱增，但其非權(quán)威性的問(wèn)題依然存在。資源政策間的非一致性是導(dǎo)致資源政策權(quán)威性受損的主要原因，出多門(mén)、政策界限模糊及政策或部門(mén)間的“扯皮”現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。其次，資源政策的可操作性差也在相當(dāng)大程度上影響資源政策的權(quán)威性，特別是有些資源政策只是提出原則要求，缺乏具體的政策實(shí)施措施，政策的解釋和理解有時(shí)也出現(xiàn)偏差。最后，資源政策的穩(wěn)定性差進(jìn)而對(duì)資源政策的權(quán)威性造成損害。政策調(diào)整是必要的，但過(guò)于頻繁的調(diào)整就會(huì)使人無(wú)所適從，從而影響對(duì)政策的信任和信心，進(jìn)而影響政策的權(quán)威性。

4．3 資源政策的非公正性缺憾

我國(guó)資源政策的公正性不斷增強(qiáng)，但還在相當(dāng)大程度上存在非公正性的問(wèn)題。其一是所有制間的非公正性，即或明或暗、或多或少地，有諸多資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域?qū)τ诜菄?guó)有企業(yè)有歧視傾向或現(xiàn)象。其二是地域間的非公正性，為保證地方利益的獲取和不受影響，地方政府往往實(shí)行有地域區(qū)別的資源政策，對(duì)本地使用者給予一定的優(yōu)惠，而對(duì)外來(lái)使用者規(guī)定一定的約束。其三，國(guó)際非公正性，或可稱(chēng)之為國(guó)際非(完全)開(kāi)放性。不可否認(rèn)，戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的開(kāi)放應(yīng)比較慎重且須漸進(jìn)穩(wěn)妥，但也不可能完全封閉，否則就會(huì)給國(guó)外以資源保護(hù)主義的口實(shí)，進(jìn)而不利于我國(guó)利用兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，畢竟我國(guó)利用國(guó)外資源的規(guī)模會(huì)持續(xù)增大。另外，限制性政策與鼓勵(lì)性政策往往不對(duì)稱(chēng)，基于資源所有權(quán)及資源保護(hù)等多方面的考慮，資源政策呈現(xiàn)限制性規(guī)定多于鼓勵(lì)性規(guī)定、限制性規(guī)定比鼓勵(lì)性規(guī)定具體的結(jié)構(gòu)特征。當(dāng)然，從資源管理為公共管理的角度看，這也無(wú)可厚非，但確實(shí)影響到了資源開(kāi)發(fā)利用方式的優(yōu)化。

5 中國(guó)自然資源政策發(fā)展方向與研究熱點(diǎn)

5．1 對(duì)于自然資源政策發(fā)展演進(jìn)方向的展望

5．1．1 政府規(guī)制

所謂政府規(guī)制，植草益認(rèn)為是“由社會(huì)公共機(jī)構(gòu)——司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)，依照一定的規(guī)則對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為”［4］。結(jié)合自然資源在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能與特性，谷樹(shù)忠等提出了國(guó)土資源規(guī)制的概念，即“國(guó)土資源規(guī)制的概念是將規(guī)制與國(guó)土資源相結(jié)合提出的。它有兩層含義，其一是政府對(duì)各行為主體與國(guó)土資源有關(guān)的行為所進(jìn)行的規(guī)范化約束與管理;其二是政府將國(guó)土資源作為手段，對(duì)企業(yè)及地方政府的行為進(jìn)行約束，以使之更加符合國(guó)家利益、公共目標(biāo)和社會(huì)需求”［5］。

5．1．2 全面負(fù)責(zé)

負(fù)責(zé)性，是任何政策的基本點(diǎn)。負(fù)責(zé)的政策是負(fù)責(zé)的政府的具體體現(xiàn)。資源環(huán)境領(lǐng)域，由于其關(guān)系到發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性和可持續(xù)性，其政策更需要“負(fù)責(zé)”。負(fù)責(zé)的資源政策是我國(guó)資源政策的重要發(fā)展方向之一。

所謂負(fù)責(zé)的資源政策，是指對(duì)國(guó)家和人民全面負(fù)責(zé)，對(duì)當(dāng)代人和后代人均衡負(fù)責(zé)，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保育等多重目標(biāo)的資源政策。負(fù)責(zé)的資源政策至少要具備5個(gè)基本要素:滿足人民生活需要，即要滿足幾乎所有人、特別需要滿足社會(huì)最低階層的基本需要(求)。滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展需要，即要支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用，注重資源節(jié)約利用或高效利用。注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。資源矛盾或糾紛數(shù)量較少、處理較好。

5．1．3 促進(jìn)轉(zhuǎn)型

自然資源政策與生態(tài)環(huán)境政策一道，是支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變或?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要政策基礎(chǔ)。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，需要包括資源節(jié)約和高效利用、資源替代與置換、資源優(yōu)化配置等方面的政策支撐。資源產(chǎn)權(quán)、資源價(jià)格、資源稅費(fèi)等方面的資源政策以及資源規(guī)制，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要基礎(chǔ)、重要信號(hào)、重要保障和重要手段。

5．1．4 系統(tǒng)協(xié)調(diào)

未來(lái)自然資源政策一個(gè)重要的發(fā)展方向是加強(qiáng)和提高系統(tǒng)協(xié)調(diào)性，即在科學(xué)發(fā)展觀系統(tǒng)統(tǒng)籌思想指導(dǎo)下，加強(qiáng)各類(lèi)資源之間、資源與生態(tài)環(huán)境之間、資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間、資源與社會(huì)發(fā)展之間的政策調(diào)調(diào)，以形成不可或缺的政策協(xié)同性和合力，推動(dòng)自然資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步等目標(biāo)的均衡、顯著地實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)政策間的系統(tǒng)協(xié)調(diào)，可以采取多目標(biāo)耦合、公眾協(xié)商、投票決定等方式進(jìn)行。實(shí)現(xiàn)政策間的系統(tǒng)協(xié)調(diào)，關(guān)鍵是要提高各項(xiàng)政策的普通民眾參與度，切實(shí)推進(jìn)決策民主化;同時(shí)，亦應(yīng)高度重視決策的科學(xué)化進(jìn)程，鼓勵(lì)和支持資源及相關(guān)領(lǐng)域政策研究咨詢(xún)。

5．1．5 差異設(shè)計(jì)

自然資源政策是保障國(guó)家和民族根本利益的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性政策，須主要著眼于國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但同時(shí)，由于各地區(qū)的自然資源條件的差異性，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)不均衡性，注重和加強(qiáng)自然資源的地區(qū)差異化設(shè)計(jì)是必然的選擇。在保障國(guó)家自然資源政策目標(biāo)總體取向一致的前提下，應(yīng)鼓勵(lì)和支持各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況和具體要求等，制定和實(shí)施具有地區(qū)特性或地區(qū)特色的自然資源政策。同時(shí)，也應(yīng)考慮產(chǎn)業(yè)之間的資源政策差異性，特別對(duì)能源產(chǎn)業(yè)的相關(guān)資源政策的特殊需求，給予高度重視，以使之健康、可持續(xù)發(fā)展，并為國(guó)家和地區(qū)能源安全提供堅(jiān)實(shí)的保障。

5．2 關(guān)于近期自然資源政策研究熱點(diǎn)的思考

結(jié)合國(guó)內(nèi)資源政策發(fā)展趨勢(shì)和我國(guó)落實(shí)科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、建設(shè)和諧社會(huì)等需求，提出關(guān)于近期我國(guó)自然資源政策研究熱點(diǎn)的若干思考。

5．2．1 綜合性研究熱點(diǎn)

不考慮資源類(lèi)別差異，自然資源政策近期的研究熱點(diǎn)可能有如下十個(gè)方面:建立健全資源政策體系，特別是注重研究自然資源基本法，并注重各類(lèi)資源政策協(xié)調(diào)性及其設(shè)計(jì)。資源安全保障政策，特別是注重均衡兼顧國(guó)家資源安全與區(qū)域資源安全的政策。關(guān)于資源富集區(qū)的特殊政策，特別是瞄準(zhǔn)欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)、旨在規(guī)避“資源詛咒”的政策。資源價(jià)值手段改革，特別是進(jìn)一步推進(jìn)重要資源(性產(chǎn)品)價(jià)格及資源稅改革。資源節(jié)約制度體系的建立和健全，特別是資源核算制度、資源統(tǒng)籌制度、資源考核制度、資源統(tǒng)計(jì)制度、資源報(bào)告制度的建立和健全。進(jìn)一步推進(jìn)資源有償使用制度，特別是在西部地區(qū)、資源富集區(qū)，重點(diǎn)推進(jìn)礦產(chǎn)和水資源有償使用制度。資源型企業(yè)社會(huì)責(zé)任，特別是央企的地區(qū)責(zé)任。大力推進(jìn)資源管理制度改革，重點(diǎn)解決好資源屬地管理與資源垂直管理的關(guān)系，大力推進(jìn)資源環(huán)境一體化管理。注重加強(qiáng)資源承載力規(guī)制，特別注重土地、能源和水資源規(guī)制。優(yōu)化設(shè)計(jì)資源國(guó)際貿(mào)易與合作開(kāi)發(fā)的制度環(huán)境，跟蹤分析和營(yíng)造有利的制度環(huán)境。

5．2．2 土地(資源)政策熱點(diǎn)

土地(資源)政策歷來(lái)都是自然資源政策的一個(gè)重要而敏感的政策領(lǐng)域。我國(guó)土地政策創(chuàng)新和研究的空間巨大。近期看來(lái)，有十個(gè)方面需要特別關(guān)注:土地承載力規(guī)制，即運(yùn)用土地承載力調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。著力建立土地紅利共享機(jī)制，重點(diǎn)建立公民均等分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化形成的土地紅利的政策。鼓勵(lì)和支持土地節(jié)約集約利用的政策。保護(hù)性土地用途的安全管理，重點(diǎn)是濕地、林地、耕地等保護(hù)性用地的特殊政策。農(nóng)民自愿永久性放棄土地的相關(guān)政策，包括針對(duì)農(nóng)民自愿永久性放棄土地承包權(quán)和宅基地的政策。農(nóng)村土地股份的合法性與風(fēng)險(xiǎn)性規(guī)避政策。村莊整治中的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)(重新)確認(rèn)的相關(guān)政策。城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌相關(guān)政策，包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛政策的改進(jìn)和完善等。耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)合理性政策。保障性住房建設(shè)供地相關(guān)政策。

5．2．3 水資源政策熱點(diǎn)

水資源政策的重要性與日俱增。特別受《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的推動(dòng)，我國(guó)水資源政策將迎來(lái)創(chuàng)新發(fā)展的重要時(shí)期，可望在以下十個(gè)方面進(jìn)行探索和創(chuàng)新:初始水權(quán)及其交易政策。水資源規(guī)制，包括水資源承載力和水資源利用效率規(guī)制。水價(jià)及其調(diào)整和監(jiān)管政策，包括水價(jià)成本構(gòu)成及標(biāo)準(zhǔn)合理性、公開(kāi)性等，以及階梯水價(jià)相關(guān)政策等。水資源區(qū)域配置的經(jīng)濟(jì)利益分配或補(bǔ)償政策。水資源與水環(huán)境管理一體化政策，重點(diǎn)包括水資源政策與水環(huán)境政策協(xié)調(diào)性及其設(shè)計(jì)。水務(wù)及其市場(chǎng)化配套政策。水資源核算，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的水資源代價(jià)，以及將水資源作為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、速度和規(guī)模的因素或手段等相關(guān)政策。節(jié)水政策創(chuàng)新。水安全管理，即基于水資源安全、水環(huán)境安全和水生態(tài)安全的管理體系的設(shè)計(jì)等。國(guó)際(國(guó)際河流)水資源與水環(huán)境政策。

5．2．4 能源政策熱點(diǎn)

能源政策是支撐國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的重要政策。近期，能源政策應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注如下十個(gè)方面:新能源供給側(cè)和需求側(cè)優(yōu)惠政策及其合理性。能源基地特殊政策需求及其合理性。能源價(jià)格形成機(jī)制與價(jià)格體系。煤炭資源整合中的各主體權(quán)益問(wèn)題。煤炭?jī)r(jià)格形成機(jī)制。石油價(jià)格形成機(jī)制。電價(jià)形成機(jī)制，特別是終端電價(jià)形成機(jī)制以及各環(huán)節(jié)電價(jià)變化傳導(dǎo)機(jī)制。能源戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備政策。能源國(guó)際合作政策。節(jié)能考核制度改革創(chuàng)新。

5．2．5 礦產(chǎn)資源政策熱點(diǎn)

礦產(chǎn)資源政策的敏感性越來(lái)越高。近期應(yīng)特別關(guān)注如下十個(gè)方面:礦權(quán)設(shè)置的民主化進(jìn)程，即越來(lái)越多地聽(tīng)取各級(jí)地方政府和各族群眾的意見(jiàn)、建議和訴求，將可能的糾紛和矛盾消化在萌芽狀態(tài)。礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理政策，切實(shí)保護(hù)礦山、礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境。礦產(chǎn)資源有償使用政策，在西部地區(qū)、特別是欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)切實(shí)推進(jìn)礦產(chǎn)資源有償使用制度的實(shí)施。礦產(chǎn)資源稅費(fèi)金價(jià)政策改革，探索各類(lèi)價(jià)值形式的統(tǒng)一或合并。礦產(chǎn)資源整合相關(guān)政策，保證礦產(chǎn)資源整合均衡地兼顧各種所有制、各級(jí)規(guī)模、各種來(lái)源的利益主體的利益。礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略性?xún)?chǔ)備與保護(hù)政策。礦產(chǎn)資源國(guó)際合作政策創(chuàng)新。優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源貿(mào)易規(guī)制，并注重規(guī)制依據(jù)和規(guī)制手段的合法性和合理性。國(guó)際礦產(chǎn)品訂價(jià)體系參與機(jī)制。礦權(quán)交易及其規(guī)范化相關(guān)政策。

6 結(jié)論與討論

中國(guó)正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，同時(shí)也是各項(xiàng)改革不斷推進(jìn)的時(shí)期。包括自然資源政策在內(nèi)，中國(guó)的政策體系正在并將繼續(xù)進(jìn)行探索和創(chuàng)新。中國(guó)自然資源政策在經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段之后，已經(jīng)進(jìn)入了更加注重系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、權(quán)威性、公正性，更加注重以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，更加注重加強(qiáng)政府規(guī)制，更加注重差異化設(shè)計(jì)，以及更加注重責(zé)任感的發(fā)展時(shí)期。自然資源政策優(yōu)化創(chuàng)新需要進(jìn)行大量的探索和研究，也必將為國(guó)家可持續(xù)發(fā)展做出應(yīng)有的重要貢獻(xiàn)。

References)

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The Evolution Process and Development Direction of China's Natural Resources Policies

GU Shu-zhong CAO Xiao-qiZHANG Liang NIU Xiong QU Bing HE Shao-wei
(Institute of Resources and Environmental Polices，Development Research Centre of the State Council，Beijing 100010，China)

Natural resource policies are the important components of the system of national policies．Their importance，complexity，public awareness is more and more remarkable as economic and social development going on．Since 1980s，China's natural resource policies have experienced 4 period evolution，including the periods of 1980s，199－1997，1998－2003 and 2004－2010．In the past 30 years，China's social and economic development attracted worldwide attention，and the demand and targets of China's natural resource policies changed gradually and contributed greatly to the quickly social and economic development．But，many problems of natural resource policies，such as non-consistency，non-fairness，non-authority，and non-awareness problems have been arising．Since 2011，China's natural resource policies enter the fifth period with the new water resource policies published in the beginning of the year．Looking in the future，China will enter a new period，in which natural resource policies will be innovated gradually and remarkably aiming at implementing the Scientific Outlook on Development and accelerating the shift of economic development model．The future emphases for innovation will be concentrated on government resource regulation，responsible resource policies，accelerating economic development model shift，improving integration of different resources policies，and differential design of resources policies for different regions．

natural resource;policies;evolution process;development direction;China

F019．6

A

1002－2104(2011)10－0096－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.10.015

2011－09－16

谷樹(shù)忠，研究員，博導(dǎo)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)橘Y源與環(huán)境政策、資源經(jīng)濟(jì)與資源安全。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心重點(diǎn)課題“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的水資源政策研究”(編號(hào):DRC2011－11)。

(編輯:常 勇)