比較視野下的香港政黨政治

□ 朱世海

香港政黨產(chǎn)生、發(fā)展的歷史不長，但政黨數(shù)量較多，并清晰地劃分為建制派和反對(duì)派（也稱泛民主派）兩大陣營。這兩個(gè)陣營的劃分不是建立在階級(jí)基礎(chǔ)上的，而是根據(jù)政黨對(duì)政制發(fā)展的態(tài)度及與政府的關(guān)系。這也是可以理解的，因?yàn)樵缫烟幱诤笪镔|(zhì)主義（post－materialism）時(shí)代的香港如西方國家一樣，建基于階級(jí)基礎(chǔ)上的政治兩極化被建基于價(jià)值基礎(chǔ)上的政治兩極化所代替。①Perter M.Siavelis，Party and Social Structure，Richard S.Katz and William Crotty：Handbook of party politics，（London）Thousand Oaks，Calif.：SAGE，2006，p.363.香港政黨在政治生活中的作用日益重要，雖然在香港目前政制架構(gòu)內(nèi)，不可能出現(xiàn)執(zhí)政黨，但從近年來立法會(huì)選舉過程和結(jié)果來看，香港政治生態(tài)的政黨化色彩濃重，政黨政治具有很大的發(fā)展空間?！?000年及2004年產(chǎn)生的這兩屆立法會(huì)中，四分之三的議員都具有政黨背景；地區(qū)直選議員當(dāng)中，除范徐麗泰及2007年12月補(bǔ)選勝出的陳方安生外，其余議員基本上都具有政黨背景。”②冷夏、吳文濤：《論香港立法會(huì)議員的專職化》，三聯(lián)書店（香港）有限公司2009年版，第43頁。在2008年香港立法會(huì)的60名議員中，具有政黨背景者有44人，占議員總數(shù)的73％。特別是地區(qū)直接選舉產(chǎn)生的議員，具有政黨背景者達(dá)27人之多，占地區(qū)直接選舉議員總數(shù)的90％。不僅立法會(huì)選舉有政黨的廣泛參與，而且行政長官選舉也有政黨參與其中。2006年香港公民黨執(zhí)委會(huì)推舉黨員梁家杰參加香港第三任行政長官選舉，公民黨成為香港眾多政黨中第一個(gè)選派成員角逐行政長官職位的政黨。行政長官、立法會(huì)“雙普選”即將實(shí)行，這必然促進(jìn)香港政黨政治的發(fā)展。故此，必須順應(yīng)民主潮流，并加強(qiáng)對(duì)香港政黨政治的研究，為保證政黨政治向良性方向發(fā)展和促進(jìn)香港社會(huì)的管治提供智力支持。

一、香港政黨政治的類型屬性

關(guān)于“政黨政治”的內(nèi)涵，有學(xué)者認(rèn)為，“我們可以把政黨政治看作是人類歷史發(fā)展進(jìn)程中，由政黨掌權(quán)并在國家和社會(huì)生活中處于中心地位的政治”③王韶興：《政黨政治與政黨制度論》，《理論參考》，2006年第8期。。這應(yīng)是對(duì)政黨政治的狹義解釋，有兩個(gè)問題需要探討。政黨政治是政治的一種類型，相對(duì)于“無政黨政治”（nonpartisan politics）而言，強(qiáng)調(diào)政黨在政治生活中的作用，特別是強(qiáng)調(diào)政黨對(duì)政權(quán)運(yùn)作的影響。但實(shí)行政黨政治，未必意味著政黨就能夠掌權(quán)。比如，實(shí)行兩黨制的美國，政黨主要是選舉的工具，總統(tǒng)候選人當(dāng)選后，他（她）所在的政黨就成為執(zhí)政黨，但執(zhí)政黨并不掌權(quán)，連內(nèi)閣的組成也是由總統(tǒng)決定，政黨也不能控制司法機(jī)關(guān)（司法獨(dú)立），甚至不能控制議會(huì)（執(zhí)政黨很可能是議會(huì)中的少數(shù)派）。我們對(duì)政黨政治的內(nèi)涵應(yīng)作與時(shí)俱進(jìn)的廣義解讀：所謂政黨政治，意指政黨通過自身或黨員掌握政治權(quán)力以實(shí)現(xiàn)黨的綱領(lǐng)和政策的政治類型。

政黨政治涉及政黨地位、黨政關(guān)系、政黨關(guān)系和政黨運(yùn)行等方面的內(nèi)容，但其核心是政黨與政權(quán)的關(guān)系。故此，我們依據(jù)政黨與政權(quán)的關(guān)系密切程度把政黨政治大致分為三種類型：高度政黨政治、中度政黨政治和低度政黨政治。高度政黨政治是指政黨與政權(quán)最為密切的政黨政治類型。在高度政黨政治中，執(zhí)政黨直接控制國家政權(quán)，有的甚至還控制著社會(huì)，執(zhí)政黨組織與國家政權(quán)機(jī)關(guān)往往成為一體，黨政不分，執(zhí)政黨可以直接發(fā)號(hào)施令，也可以利用國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自己的意志。在高度政黨政治下，可能有多個(gè)政黨存在，但憲法和法律只允許某一個(gè)政黨長期處于執(zhí)政地位，且其他政黨不能通過選舉等競(jìng)爭(zhēng)方式獲得執(zhí)政地位。在高度政黨政治國家，執(zhí)政黨就成為“國家化的執(zhí)政黨”，“所謂國家化的執(zhí)政黨是指執(zhí)政黨在執(zhí)政過程中，為了維護(hù)其壟斷地位，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家機(jī)構(gòu)的全面控制，讓執(zhí)政黨內(nèi)的成員擔(dān)當(dāng)國家機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)，控制國家機(jī)構(gòu)的一種現(xiàn)象?！雹偻跚澹骸墩撜h模式與政府創(chuàng)新的限度——一種比較分析的視角》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007年第3期。中國國民黨在大陸時(shí)期的政權(quán)就是典型的高度政黨政治。中度政黨政治是指政黨與政權(quán)相對(duì)密切的政黨政治類型。在中度政黨政治下，執(zhí)政黨一般并不親自“拋頭露面”，而是讓領(lǐng)袖人物進(jìn)入政府并依法組織政府。在議會(huì)制國家中，政黨通過參加民意機(jī)關(guān)（議會(huì)）選舉并在選舉中獲得多數(shù)席位而組織政府。執(zhí)政黨領(lǐng)袖為內(nèi)閣首相（總理），被賦予組織內(nèi)閣的權(quán)力。執(zhí)政黨對(duì)政府的控制往往集中體現(xiàn)在內(nèi)閣首相（總理）對(duì)內(nèi)閣的控制上，例如英國。在總統(tǒng)制下，政黨參與行政首長（總統(tǒng)）的選舉，通過贏得行政首長職位而組織政府。與議會(huì)內(nèi)閣制相比，總統(tǒng)制下的執(zhí)政黨對(duì)政府的控制力微乎其微，組閣是由總統(tǒng)來進(jìn)行的，如美國。在中度政黨政治下，執(zhí)政黨的類型屬于“交易型執(zhí)政黨”，“所謂交易型的執(zhí)政黨是指執(zhí)政黨是政黨與選民之間、政治商品與選票之間交易的產(chǎn)物。”②王清：《論政黨模式與政府創(chuàng)新的限度——一種比較分析的視角》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007年第3期。因存在自由競(jìng)爭(zhēng)，在野黨也可能通過選舉成為執(zhí)政黨。執(zhí)政黨仍然保持政黨組織的性質(zhì)，在憲法與法律上仍然與其他政黨平等，沒有任何特權(quán)，不對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令或進(jìn)行干涉。低度政黨政治是指政黨與政權(quán)關(guān)系密切程度最低的政黨政治類型。在低度政黨政治下，也有自由的競(jìng)爭(zhēng)，政黨可以參與議會(huì)等民意機(jī)關(guān)選舉，甚至可以參與總統(tǒng)等最高行政首長的選舉，但在民意機(jī)關(guān)選舉勝出的政黨卻不能組閣，在總統(tǒng)等最高行政首長選舉中勝出者必須退出他（她）所在的政黨，并且在任職期間不得加入任何政黨。也就是說，任何政黨都不能獲得執(zhí)政權(quán)，在這些國家或地區(qū)不存在執(zhí)政黨，如現(xiàn)今的俄羅斯等國。

以上是對(duì)政黨政治類型的大致分類，其實(shí)有的國家政黨政治并非如此典型，可能介于某兩種之間。在上述三種類型中，中度政黨政治是常態(tài)，是成熟的政黨政治，高度政黨政治和低度政黨政治都是非常態(tài)，是非成熟的政黨政治。高度政黨政治往往與權(quán)威體制相聯(lián)系，一般是在沒有進(jìn)行政治轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家存在。低度政黨政治，一般則是處于剛剛完成政治轉(zhuǎn)型的國家，基于過去的執(zhí)政黨專制、侵犯人權(quán)等原因，社會(huì)對(duì)政黨有戒備心理而不讓政黨攫取最高行政權(quán)力。各種類型政黨政治本身沒有好壞之分，只有與具體的國情相結(jié)合，并根據(jù)實(shí)際運(yùn)作狀況，才可以判斷好還是不好。雖然政黨政治類型沒有優(yōu)劣之分，但政黨政治的演變有本身的規(guī)律可循，一般是從高度政黨政治向中度政黨政治轉(zhuǎn)變（中間可能經(jīng)歷低度政黨政治的過渡），即從黨國（政）一體向黨國（政）分開轉(zhuǎn)變，從集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變，從權(quán)力壟斷向權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變。其中轉(zhuǎn)變的速度或進(jìn)程，因各國國情不同，也不完全一致。理性的做法應(yīng)是漸進(jìn)，而不是疾進(jìn)，但很多國家的經(jīng)驗(yàn)顯示——量的積累需要長期的過程，但質(zhì)的變化往往卻在短期就能完成。

雖然“政黨政治”這一概念時(shí)而被用來描述香港的政治生活，但客觀地說香港還沒有出現(xiàn)一般意義上的政黨政治（即中度政黨政治），香港政黨政治屬于非常狀態(tài)，是低度政黨政治。之所以說香港政黨政治是低度政黨政治，并非因香港的政黨屬于地區(qū)性政黨，而是根據(jù)政黨與香港特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系而言。香港雖然是享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)，但它只是直轄于中央政府的省級(jí)行政區(qū)域，不是獨(dú)立的政治實(shí)體。從權(quán)力來源看，香港行政長官的權(quán)力不是本地政黨競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物，而是中央政府通過基本法授予的，同時(shí)行政長官是由中央政府任命的。香港特別行政區(qū)制定的《行政長官選舉條例》第31條規(guī)定，在選舉中勝出的候選人必須在宣布當(dāng)選的7個(gè)工作日內(nèi)表示他不是任何政黨成員，也不會(huì)成為任何政黨的成員。此規(guī)定清晰表明香港的政黨不可能通過行政長官選舉獲得最高行政權(quán)。此外，香港特別行政區(qū)立法會(huì)實(shí)行的不是西方的議會(huì)制，政黨在立法會(huì)獲得再多的席位也不能組閣，政府主要官員的產(chǎn)生經(jīng)行政長官提名，由中央政府任命。由此可見，雖然香港政黨參與本地政權(quán)，并在香港政治生活中具有重要作用，但香港的政黨政治，只是低度政黨政治。

二、香港政黨政治的國際比較

這里選擇英國、美國、俄羅斯三國的政黨政治作為比較對(duì)象。之所以選擇這些國家作為比較對(duì)象，主要是因?yàn)檫@三個(gè)國家分別是議會(huì)制、總統(tǒng)制和超級(jí)總統(tǒng)制三種政制模式的典型代表，而且政黨政治都是其政府權(quán)力運(yùn)作的內(nèi)在支撐，這對(duì)香港政治發(fā)展無疑具有借鑒意義。

英國、美國的政黨政治屬于中度政黨政治，行政權(quán)的運(yùn)作能夠得到政黨政治提供的支撐，執(zhí)政黨是協(xié)調(diào)行政、立法關(guān)系的紐帶。無論是目前兩黨聯(lián)合執(zhí)政的的英國，還是兩黨輪流執(zhí)政的美國，執(zhí)政黨仍然保持政黨組織的性質(zhì)，在憲法與法律上仍然與其他政黨平等，沒有任何特權(quán)，不對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令或進(jìn)行干涉。在英國的議會(huì)制下，政黨通過參加議會(huì)選舉并在選舉中獲得多數(shù)席位而組織政府。執(zhí)政黨領(lǐng)袖為內(nèi)閣總理，被賦予組織內(nèi)閣的權(quán)力。執(zhí)政黨對(duì)政府的控制，往往集中體現(xiàn)在首相對(duì)內(nèi)閣的控制上，各部部長都由首相提名，并經(jīng)國王任命。內(nèi)閣成員的任用、調(diào)整、更換或內(nèi)閣改組，都由首相來決定，基本上是大權(quán)獨(dú)攬。在美國總統(tǒng)制下，政黨參與總統(tǒng)的選舉，通過贏得總統(tǒng)職位而組織政府。與英國議會(huì)內(nèi)閣制相比，美國總統(tǒng)制下的執(zhí)政黨對(duì)政府的控制力微乎其微，組閣是由總統(tǒng)來進(jìn)行的。因執(zhí)政黨未必在眾議院中是多數(shù)黨，從而造成美國政府在很多時(shí)候是“分立政府”。但執(zhí)政黨在眾議院中畢竟有眾多議員（數(shù)量居于第一或第二位），雖然執(zhí)政黨在議會(huì)中成員未必都采取與總統(tǒng)一致的立場(chǎng)，但總有相當(dāng)數(shù)量的黨員能夠給總統(tǒng)施政有力支持。

與英國首相、美國總統(tǒng)在議會(huì)中都有自己的政黨相比，香港特別行政區(qū)行政長官就沒有如此幸運(yùn)。香港雖然是享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)，但它只是直轄于中央政府的省級(jí)行政區(qū)域。從權(quán)力來源看，香港行政長官的權(quán)力不是本地政黨競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物，而是中央政府通過《香港基本法》授予的，同時(shí)行政長官是由中央政府任命的?；谙愀壅紊鐣?huì)條件不成熟等因素，“《基本法》憲制設(shè)計(jì)的一個(gè)潛藏議程，是不希望本港政黨政治蓬勃發(fā)展，尤其是盡量減低執(zhí)政黨出現(xiàn)的機(jī)會(huì)”①馬岳、蔡子強(qiáng)：《選舉制度的政治效果——港式比例代表制的經(jīng)驗(yàn)》，香港城市大學(xué)出版社2003年版，第70頁。。香港特別行政區(qū)制定的《行政長官選舉條例》第31條規(guī)定，在選舉中勝出的候選人必須在宣布當(dāng)選的7個(gè)工作日內(nèi)表示他不是任何政黨成員，也不會(huì)成為任何政黨的成員。在香港低度政黨政治下，迄今為止，行政長官不是任何政黨成員，在立法會(huì)內(nèi)沒有自己的“班底”。目前香港的政府屬于“分立政府”（divided government）②“分立政府”，原意指政府的行政部門與立法部門由不同政黨控制。這里的“分立政府”是指政府的行政部門與立法部門由不同政治力量控制。，行政長官“有權(quán)”但在立法會(huì)“無票”，與此相對(duì)的是政黨“有票”但在政府“無權(quán)”。有香港學(xué)者曾預(yù)言，“由于沒有政黨所代表的社會(huì)和政治力量，政制模式的設(shè)計(jì)也就缺乏參考和根據(jù)，可能引致設(shè)計(jì)出來的模式徒有制度架構(gòu)，但卻沒有令此架構(gòu)能夠運(yùn)作的政治力量”③雷競(jìng)璇：《香港政治與政制初探》，香港商務(wù)印書館1987年版，第14頁。。立法會(huì)任何政黨支持行政長官施政都可能被戴上“?；省钡拿弊?，而這樣的待遇在選舉政治下對(duì)政黨來說等于是要“自絕于人民”。因此，即使是民建聯(lián)等建制派政黨也要與政府保持距離，除了在重大政治議題上與政府保持一致，在經(jīng)濟(jì)和民生等問題上，也不得不以各自代表的階層或界別利益為依歸。香港所有政黨都處于非執(zhí)政地位，處于非執(zhí)政地位政黨的一大功能就是監(jiān)察政府，如果政黨與政府混在一起，民眾就會(huì)認(rèn)為政黨失職，政黨也就將失去民眾的支持。于是，香港的政黨，特別是反對(duì)派陣營的政黨，更喜歡與政府叫板。就是屬于建制派的民建聯(lián)也要批評(píng)政府，在選舉的時(shí)候要向選民宣傳批評(píng)政府而取得的成果，即政府哪些政策因民建聯(lián)的反對(duì)而沒有執(zhí)行。④筆者2007年5月31日在香港與民建聯(lián)前主席曾鈺成先生座談?dòng)涗?。民建?lián)還曾與反對(duì)派政黨聯(lián)手向政府施壓，甚至在2004年與民主黨聯(lián)手否決了8所大學(xué)校長及大學(xué)自主委員會(huì)已達(dá)成共識(shí)的106億港元大學(xué)經(jīng)費(fèi)撥款。在民生經(jīng)濟(jì)議題上，可以說，香港所有政黨都可能成為反對(duì)黨，也都曾扮演過反對(duì)黨的角色。

俄羅斯的政黨政治與香港有相似之處，都屬于低度政黨政治，但也存在重大的區(qū)別。俄羅斯政黨數(shù)量很多，有俄羅斯自由民主黨、俄羅斯共產(chǎn)黨、公正俄羅斯黨、統(tǒng)一俄羅斯黨、俄羅斯共產(chǎn)黨、俄羅斯勞動(dòng)陣線黨等，但總體說來，政黨發(fā)展不成熟，存在“低度組織化”等問題。俄實(shí)行的是無執(zhí)政黨的多黨制——俄羅斯政黨可派人參加總統(tǒng)選舉，但根據(jù)俄羅斯有關(guān)法律，當(dāng)選者如果有政黨身份必須退出所在政黨，而且在其任職期間不得加入任何政黨；俄羅斯政黨可以參加議會(huì)選舉，但在選舉中勝出的政黨（即使是多數(shù)黨）一直都不能組閣①這種情況在2001年發(fā)生了變化，根據(jù)2001年頒布的《政黨法》，在選舉中獲勝的多數(shù)黨將擁有組閣權(quán)。。俄羅斯政黨在政治生活中沒有處于中心地位，一直被邊緣化。其實(shí)，即使在議會(huì)選舉中勝出的多數(shù)黨可以組閣，總理由多數(shù)黨領(lǐng)袖擔(dān)任，俄羅斯仍然沒有執(zhí)政黨。因?yàn)槎砹_斯是總統(tǒng)制，判斷哪個(gè)政黨是執(zhí)政黨的標(biāo)準(zhǔn)是總統(tǒng)屬于哪個(gè)政黨，在總統(tǒng)非政黨身份的制度要求下，任何黨都不能稱為執(zhí)政黨。在目前憲制架構(gòu)內(nèi)，俄羅斯所有政黨都不能成為執(zhí)政黨，故其政黨政治是寬泛意義上的政黨政治，而且是低度政黨政治。與俄羅斯相似，香港政黨發(fā)展也不成熟，也存在“低度組織化”等問題。雖然俄羅斯、香港都是實(shí)行無執(zhí)政黨的多黨制，都是低度政黨政治，但也存在很多不同，兩者的差別主要體現(xiàn)在俄羅斯總統(tǒng)在國家杜馬有“政權(quán)黨”（regime party）②對(duì)于何謂“政權(quán)黨”，目前還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的定義。俄羅斯學(xué)者認(rèn)為“可以把國家元首身邊工作并奉行其方針政策的組織機(jī)構(gòu)和集團(tuán)統(tǒng)稱為‘政權(quán)黨’”。見［俄］謝爾蓋·享金：《俄羅斯“政權(quán)黨”素描》，《當(dāng)代世界》，1998年第1期。名正言順的大力支持。目前，統(tǒng)一俄羅斯黨作為杜馬中的第一大黨，就是支持總統(tǒng)和政府施政的“政權(quán)黨”。普京在結(jié)束8年總統(tǒng)任期后被選舉為該黨主席，現(xiàn)任總統(tǒng)梅德韋杰夫是統(tǒng)一俄羅斯黨推舉的總統(tǒng)人選③2008年4月15日，統(tǒng)一俄羅斯黨第九次代表大會(huì)一致選舉俄羅斯總統(tǒng)弗拉基米爾·普京從5月7日起擔(dān)任該黨主席。此前統(tǒng)一俄羅斯黨大會(huì)通過的新章程規(guī)定，該黨將首次設(shè)立通過選舉產(chǎn)生的主席職務(wù)，每四年選舉一次，無黨派人士有權(quán)擔(dān)任黨主席，這為并非該黨黨員的普京總統(tǒng)擔(dān)任該黨主席鋪平了道路?，F(xiàn)總統(tǒng)梅德韋杰夫與統(tǒng)一俄羅斯黨關(guān)系非常密切，但他不是統(tǒng)一俄羅斯黨員。根據(jù)俄羅斯有關(guān)法律規(guī)定，俄總統(tǒng)不得具有政黨身份，故梅德韋杰夫在任總統(tǒng)期間不會(huì)加入統(tǒng)一俄羅斯黨。。以上這些“政權(quán)黨”幕后的真正老板不是別人，恰恰就是國家總統(tǒng)本人?？偨y(tǒng)與“政權(quán)黨”之間是互惠關(guān)系，“這些‘政權(quán)黨’依靠著總統(tǒng)手中握有的強(qiáng)大國家資源，以及總統(tǒng)本人在民眾中的崇高政治威望發(fā)展壯大。……反過來，由于有了這些馴服的‘政權(quán)黨’無條件的支持，使得總統(tǒng)的各種政治行為獲得了合法的外衣，從而得以順利施行?！雹芡鯓浯海骸抖砹_斯政黨政治中的“政權(quán)黨”現(xiàn)象分析》，《廣東外語外貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006年第1期。與俄羅斯總統(tǒng)在議會(huì)中有自己“政權(quán)黨”的大力支持形成鮮明對(duì)比的是，香港行政長官在立法會(huì)卻沒有屬于自己的政黨，就是建制派政黨也要與政府保持距離，只在政治發(fā)展等重大議題上支持政府，在民生經(jīng)濟(jì)議題上有時(shí)還得扮演反對(duì)的角色，以博得選民的認(rèn)同。

三、香港政黨政治的制度創(chuàng)新

隨著“雙普選”時(shí)代的來臨，香港政黨對(duì)政制的滲透力度會(huì)更強(qiáng)，香港政黨政治的深入不僅是必然的，也是必要的。這是因?yàn)?，從民眾的角度而言，政黨政治是實(shí)現(xiàn)民主的重要手段；而從政府的角度而言，政黨政治是實(shí)現(xiàn)管理的重要手段。這兩者不是割裂的，而是密切聯(lián)系的。因?yàn)楦鶕?jù)契約論和人民主權(quán)論，政府治理的根本目的還是為了民眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。從推動(dòng)香港政黨政治向良性的方向發(fā)展和促進(jìn)特別行政區(qū)政府的有效管治的角度考量，當(dāng)務(wù)之急是組建“聯(lián)合政府”（coalition government），通過制度創(chuàng)新，為政黨政治的發(fā)展提供空間。

聯(lián)合政府的原意是兩個(gè)或者兩個(gè)以上黨派聯(lián)合組成的政府。聯(lián)合政府在國外實(shí)行議會(huì)制的國家比較常見，如果任何政黨在議會(huì)選舉中都不能占絕對(duì)多數(shù)議席，即出現(xiàn)“無絕對(duì)多數(shù)議會(huì)”，獲得議席最多的政黨就會(huì)聯(lián)合其他政黨組成聯(lián)合政府。如英國議會(huì)2010年5月選舉結(jié)果就出現(xiàn)“無絕對(duì)多數(shù)議會(huì)”，保守黨獲得306席，得票率36.1％；工黨取得258席，得票率29％；自由民主黨成績(jī)更差強(qiáng)人意，僅得57席，占總票數(shù)的23％。最后，保守黨與自由民主黨“聯(lián)姻”，組成聯(lián)合政府。本文的“聯(lián)合政府”意指提高香港特別行政區(qū)政府的“政黨性”，并改變特別行政區(qū)政府目前處于“分立政府”的狀況，通過政治委任制把影響力比較大的各政黨的領(lǐng)袖吸收進(jìn)政府任職。長期以來，有些人士一直反對(duì)香港政黨政治的發(fā)展，甚至反對(duì)政黨政治這個(gè)提法，其中一大原因是認(rèn)為政黨政治與香港行政主導(dǎo)制不可以結(jié)合，否則行政主導(dǎo)就會(huì)變成立法主導(dǎo)。其實(shí)，行政主導(dǎo)與政黨政治并非“有你無我”的關(guān)系，政黨政治與行政主導(dǎo)完全可以并行不悖。曾蔭權(quán)就提出：“我總覺得政黨政治及行政主導(dǎo)未必是相互抗拒或矛盾的，關(guān)鍵是怎樣做能夠相互配合，形成一種制度，適應(yīng)香港特別的環(huán)境，以為香港市民服務(wù)?！雹佟对a權(quán)倡議形成切合香港環(huán)境的新管治制度》，www.chinanews.com.cn/news/.曾蔭權(quán)上任后的新舉措是加強(qiáng)政府與政黨的關(guān)系，盡可能擴(kuò)大管治隊(duì)伍的代表性、民主性，把一些政黨人士吸收進(jìn)政府，以改變“分立政府”不便施政的窘?jīng)r。2007年，曾蔭權(quán)委任香港自由黨主席田北俊為旅游發(fā)展局局長。2008年4月1日起，特別行政區(qū)政府設(shè)立11個(gè)副局長和13個(gè)政治助理的職位，并于同年5月公布委任首批8位副局長及9位政治助理。在現(xiàn)時(shí)的政治委任制度下，不論是司長、局長、副局長或是政治助理的職位，都可吸納具政黨身份的人士，而且這些人在政府任職后并不需要退出其所在政黨。

客觀地說，目前香港政府已經(jīng)具有一定程度的政黨性，但這種政黨性還不夠濃厚，政府只是與民建聯(lián)、自由黨等“支持性政黨”②“支持性政黨”指能進(jìn)入議會(huì)和內(nèi)閣、支持政府的組成和運(yùn)作的政黨。見［法］讓·布隆代爾等：《政黨政府的性質(zhì)——一種比較性的歐洲視角》，北京大學(xué)出版社2006年版“序言”。建立比較和睦的關(guān)系。2010年政改方案獲得通過，作為屬于泛民主派的民主黨功不可沒。此事也說明，香港特區(qū)政府必須擴(kuò)大施政的社會(huì)基礎(chǔ)，盡量爭(zhēng)取包括泛民主派在內(nèi)的各方力量的支持。要改善與反對(duì)派政黨的關(guān)系，政府就必須考慮他們的利益訴求，并著手把反對(duì)派中相對(duì)理性的政黨領(lǐng)袖和相對(duì)溫和的政黨領(lǐng)袖吸收進(jìn)政府擔(dān)任職務(wù)，建立更廣泛的聯(lián)合政府，以爭(zhēng)取他們對(duì)政府施政的支持。目前的行政長官?zèng)]有政黨背景，但不久的將來政黨人士擔(dān)任行政長官有可能成為現(xiàn)實(shí)。雖然當(dāng)選人要退出所在的政黨，但這并不能割斷其與原所在政黨的關(guān)系。這是因?yàn)?，在香港立法?huì)分區(qū)直選采用比例代表制，導(dǎo)致立法會(huì)議席的嚴(yán)重分散化，目前即使是最大的政黨也控制不了四分之一議席，從而在香港形成特定意義上的多黨制。在任何政黨都是立法會(huì)的少數(shù)政黨的情況下，屆時(shí)的行政長官不僅要依賴原所在政黨的鼎力支持，還要組建“聯(lián)合政府”，通過政治委任制把與自己在政治光譜上處于相同或相近位置的政黨人士吸收進(jìn)入政府任職，以擴(kuò)大自己的施政同盟。

與組建“聯(lián)合政府”相適應(yīng)的制度變革是提高行政長官在政制中地位的超脫性。組建“聯(lián)合政府”必定擴(kuò)大政黨對(duì)政府的滲透力和控制力，為此必須提高行政長官在政制中地位的超脫性，以免受到過多掣肘。香港的政制模式類似俄羅斯的超級(jí)總統(tǒng)制，但香港行政長官與俄羅斯總統(tǒng)在政制中的地位不可同日而語。俄羅斯總統(tǒng)地位很超脫，俄羅斯總統(tǒng)是國家元首，是俄羅斯聯(lián)邦憲法、人和公民的權(quán)利與自由的保障，總統(tǒng)不屬于三權(quán)分立中的任何一方，地位很超脫?？偨y(tǒng)有權(quán)解散議會(huì)，而議會(huì)只有指控總統(tǒng)犯有叛國罪或其他十分嚴(yán)重罪行并經(jīng)最高法院確認(rèn)后才能彈劾總統(tǒng)。國家杜馬對(duì)政府提出不信任，辭職的是總理等內(nèi)閣成員，總統(tǒng)卻“安然無恙”。而香港行政長官領(lǐng)導(dǎo)的政府在政制內(nèi)要向立法會(huì)負(fù)責(zé)，定期向立法會(huì)作施政報(bào)告，答復(fù)立法會(huì)議員的質(zhì)詢等，這些制度設(shè)計(jì)無疑限制了行政長官在政制中的地位。為提高行政長官在政制中的地位，可專門設(shè)立副行政長官領(lǐng)導(dǎo)政府工作并向立法會(huì)負(fù)責(zé)，行政長官不再向立法會(huì)負(fù)責(zé)，但立法會(huì)可以對(duì)其提出彈劾。考慮到實(shí)踐“聯(lián)合政府”的要求，副行政長官來自立法會(huì)中最大政黨，由行政長官提名，報(bào)中央政府任命。設(shè)立副行政長官，既能夠提高行政長官在政制中地位的超脫性，避免行政長官受到過多掣肘；同時(shí)又滿足政黨獲得部分行政權(quán)的要求，有利于協(xié)調(diào)政府與立法會(huì)（包括立法會(huì)中的重要政黨）的關(guān)系。此外，根據(jù)《香港基本法》第73條第9項(xiàng)的內(nèi)容，立法會(huì)可以彈劾行政長官，指控行政長官的理由有嚴(yán)重違法或?yàn)^職行為。把瀆職作為指控行政長官的理由顯然較容易啟動(dòng)彈劾，這對(duì)行政長官的權(quán)威構(gòu)成了很大的制約。為提高行政長官的權(quán)威，可借鑒俄羅斯的總統(tǒng)彈劾制度，將香港立法會(huì)對(duì)行政長官的指控理由調(diào)整為“叛國罪或其他十分嚴(yán)重罪行”?！?/p>