勞工群體性事件及其糾紛解決機制的法律思考

梁曉春

(廣東警官學(xué)院 法律系，廣東 廣州 510232)

勞動關(guān)系是最重要的社會關(guān)系之一，涉及經(jīng)濟層面、社會層面、穩(wěn)定層面，至為復(fù)雜。改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的變革，帶來了勞動關(guān)系的深刻變化。需要高度重視的是，近年來由勞資矛盾引發(fā)的群體性事件顯著增加。作為改革開放前沿的廣東，勞動密集型加工貿(mào)易企業(yè)較多，經(jīng)濟對外依存度較高，2008年，受國際金融危機的影響和沖擊，勞資糾紛大幅上升，一些企業(yè)不斷出現(xiàn)大幅減員下崗、削減福利、拖欠工資的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)經(jīng)營者棄廠攜款外逃事件，引發(fā)了不少大規(guī)模的集體上訪、鬧事事件，也有工人在追討工錢無望下，采取打、砸、搶等過激行為。從勞工群體性事件的頻繁發(fā)生可以說明，勞動爭議糾紛已不僅僅是一個經(jīng)濟問題，預(yù)防、處理不當(dāng)，極容易演變?yōu)閲?yán)重的社會問題和政治問題。通過對當(dāng)前勞工群體性事件的研究，把握其特點及發(fā)展趨勢，追溯其根源，對我們?nèi)绾螠p少勞動爭議、預(yù)防和消解勞資沖突，建立和諧穩(wěn)定的勞資關(guān)系，保障經(jīng)濟秩序和社會安全具有重要現(xiàn)實意義。

一、現(xiàn)階段勞工群體性事件的特點與發(fā)展趨勢

1.參與者多為自身利益受到侵害的居于社會底層的弱勢群體。中國99%以上的群體性事件是由百姓利益受侵害引起的。［1］國企改制過程中，一些地方、部門和企業(yè)無視職工的民主權(quán)利，對直接涉及企業(yè)生存、職工和國家利益的企業(yè)破產(chǎn)、出售、轉(zhuǎn)讓、兼并等重大事項擅自決定，甚至賤賣國有資產(chǎn);一些地方企業(yè)改制的方案不全面、不細(xì)致，不履行法定程序，導(dǎo)致一些企業(yè)改制重組中保障措施不到位，損害職工合法權(quán)益，當(dāng)破產(chǎn)、倒閉、被兼并企業(yè)的職工在工作安排和社會保障問題得不到妥善解決時，容易引發(fā)群體上訪甚至鬧事事件。

2.數(shù)量增多，規(guī)模擴大。據(jù)勞動和社會保障部的統(tǒng)計，我國勞動爭議案件數(shù)特別是集體勞動爭議案件數(shù)以每年30%的速度遞增。1995－2007年13年間，勞動爭議案件數(shù)從33030件上升到50萬件，增長了14.1倍。集體勞動爭議案件數(shù)增加5倍，達(dá)到1.3萬件。①中華人民共和國勞動和社會保障部統(tǒng)計公報。據(jù)最高人民法院給出的數(shù)據(jù)則是，各級法院在2008年受理的勞動爭議案件達(dá)28萬余件，同比上升93.93%。2009年上半年受理近17萬件，同比又增30%。有的地區(qū)此類案件更呈激增之勢，如2009年一季度，廣東、江蘇、浙江增幅分別高達(dá)41.63%、50.32%和159.61%。

3.表現(xiàn)方式趨于激烈，內(nèi)部矛盾逐漸擴大。群體性事件由原來的較為平和的方式逐漸發(fā)展為暴力性、破壞性的事件。部分群體性事件的組織者和參加者也出于“大鬧大解決，小鬧小解決”的心理，越來越多地采取各種極端或違法行為發(fā)泄不滿情緒，采取圍攻沖擊基層黨政機關(guān)、阻斷交通、扣押人質(zhì)等方法。2009年，一些地方產(chǎn)業(yè)工人參與的群體性事件較為活躍。7月，有武漢鍋爐廠千名工人3次堵路事件;同在7月，吉林通鋼事件以7個高爐一度停產(chǎn)、1名企業(yè)高管被毆致死的“雙輸”后果，震動全國;8月，河南林鋼事件中市國資委副主任被軟禁90小時;11月，重慶嘉陵機器廠工人發(fā)生“罷工”等。都以極其激化和暴力的形式給公眾留下了深刻印象。

可見，近年來，勞動爭議案件激增，由勞資矛盾引發(fā)的群體性事件在2009年以更加激化和暴力的形式出現(xiàn)，表明我國勞動關(guān)系矛盾引發(fā)的群體性事件已經(jīng)進(jìn)入了高發(fā)期和多發(fā)期。勞資矛盾已經(jīng)成為中國社會目前和未來幾十年的一個主要矛盾。

二、勞工群體性事件產(chǎn)生的原因分析

從事件起因上看，勞工群體性事件中參與者大都是勞動爭議中的切身利益受損者，不是要推翻國家政權(quán)和現(xiàn)行社會制度，僅僅是維護(hù)自己的勞動權(quán)益，屬于合理、合法性的經(jīng)濟訴求，但參與者為什么不采取調(diào)解、仲裁、訴訟等合法救濟途徑，而采取極端的不合法方式呢?

(一)社會轉(zhuǎn)型期的利益矛盾沖突勞工群體性事件發(fā)生的深層次原因

經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌是一個重新確定利益分配規(guī)則的過程，本身具有沖突的性質(zhì)。在這一過程中，對勞工群體的影響較大，而一些地方政府把“執(zhí)政能力”簡化為GDP的增長能力，為了處于有利的競爭地位，較多地考慮對資本的吸引力，而對相關(guān)社會政策與勞工權(quán)益的維護(hù)較為忽視。導(dǎo)致勞工利益受到了一定的侵害，為維護(hù)自己的利益，他們采取了一定程度的群體性抗?fàn)幮袆印?/p>

1.部分勞工失去了勞動的權(quán)利，經(jīng)濟地位的下降和心里的失落使得他們成為引發(fā)社會不穩(wěn)定的因素之一。國企改革中，無論是出于戰(zhàn)略調(diào)整，還是減員增效，都使得大量工人失去崗位，流向社會，給社會造成了較大的就業(yè)壓力;由于技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級，再加上每年新增的龐大就業(yè)群體的就業(yè)競爭，使得下崗工人的再就業(yè)問題極為嚴(yán)峻;社會保障的不健全使這一群體逐漸淪為社會底層。

2.部分企業(yè)經(jīng)營不善，長期拖欠或克扣工人的工資及應(yīng)得的福利，使得工人與企業(yè)經(jīng)營方的關(guān)系處于緊張對立狀態(tài)。

3.收入差距的擴大及國企改制中國有資產(chǎn)的流失，使工人的利益受損，引發(fā)工人與經(jīng)營者的矛盾對立尖銳。

(二)利益訴求機制不健全

隨著經(jīng)濟的發(fā)展及社會的進(jìn)步，勞動者的維權(quán)意識逐步增強。然而，我國現(xiàn)有的制度化資源中可供公民選擇的表達(dá)機制是相當(dāng)稀缺的。目前我國公眾進(jìn)行利益表達(dá)主要有兩種途徑:信訪和司法，然而，一方面信訪責(zé)任難以落實，某些地方政府“攔訪、堵訪、截訪”現(xiàn)象多，信訪渠道有效性較低;另一方司法又常常受行政嚴(yán)重干擾，造成司法的不公。這就使得公眾在信訪和法律兩條途徑上都無法進(jìn)行利益訴求。利益訴求機制的不健全，難以滿足廣大人民群眾利益表達(dá)和維護(hù)的需要，體制內(nèi)利益訴求表達(dá)渠道的受阻使得勞動者權(quán)益受損的矛盾被長期的積壓，勞動者的利益被嚴(yán)重分割，卻又找不到任何有效的解決渠道，這使得勞動者采取極端的手段來宣泄利益訴求，引發(fā)群體性突發(fā)事件。

(三)非訴糾紛解決機制的運作不暢，未能充分發(fā)揮應(yīng)有的預(yù)防、分流、濾化糾紛的作用

第一，區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織缺乏規(guī)范?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》確立了三類調(diào)解組織，即企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會、基層人民調(diào)解組織、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)立的具有勞動爭議調(diào)解職能的組織，在目前勞動爭議調(diào)解組織多層次、職責(zé)作用多樣化的情況下，各級勞動爭議調(diào)解組織之間的關(guān)系，職責(zé)如何劃分仍不明確。第二，工會組織虛化，企業(yè)勞動爭議調(diào)解組織“形同虛設(shè)”。企業(yè)內(nèi)部的勞動爭議往往由工會擔(dān)當(dāng)調(diào)解者，但大多數(shù)工會作為勞動者集體代言人的實質(zhì)已被虛化，而工會參與勞動爭議處理的方式是代表職工與企業(yè)協(xié)商，很少以勞動爭議調(diào)解委員會的名義，按照規(guī)范程序進(jìn)行調(diào)解。第三，行政調(diào)解缺位。勞動行政部門更側(cè)重于以行政裁決的方式解決問題，忽視調(diào)解這一途徑。因而行政調(diào)解在機構(gòu)、人員的配置上不受重視，甚至被弱化，致使行政調(diào)解的作用未能很好地發(fā)揮。第四，勞動仲裁過濾性弱。我國勞動仲裁體制不夠順暢，勞動仲裁人員身兼人事勞動行政管理部門的職責(zé)，行政色彩過于濃厚，仲裁與審判的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成勞動爭議仲裁在勞動者心中的公信力不強，勞動爭議案件經(jīng)過仲裁后往往又到法院起訴，浪費了國家的法律救濟資源。

(四)現(xiàn)有的勞動爭議訴訟機制存在一定的盲目性，制度設(shè)計缺乏針對性的統(tǒng)籌安排，無法適應(yīng)當(dāng)前應(yīng)對群體性勞動爭議頻繁發(fā)生的需要

1.勞動爭議訴求的多元化除涉及經(jīng)濟利益外，還涉及行政缺位、民主管理、社會公平等政治問題，而這些訴求并非現(xiàn)行的法律及訴訟所能解決，即使依法判決往往也難以執(zhí)行，甚至不能執(zhí)行。例如，對于由政府行為主導(dǎo)的企業(yè)改制中出現(xiàn)的企業(yè)職工下崗、整體拖欠職工工資引發(fā)的糾紛不屬于勞動爭議案件，而是由政府有關(guān)部門按照相關(guān)政策統(tǒng)籌解決;因用人單位欠繳、拒繳社會保險費或者因繳費年限、繳費基數(shù)等發(fā)生的爭議屬于行政管理的范疇，由社保管理部門解決處理。

2.現(xiàn)有訴訟程序難以滿足勞工群體性糾紛案件的效率要求。勞工群體性事件的發(fā)生一般都會經(jīng)歷矛盾的醞釀、萌芽、發(fā)展、激化的過程，而訴訟作為糾紛解決的最后一道“防線”，糾紛到了訴訟階段，雙方的矛盾沖突往往已加劇，進(jìn)行調(diào)解難度很大，只能依法定程序進(jìn)行，這與勞工群體方要求從速求快解決的訴求難免沖突。

3.案外因素的壓力使法律適用難度加大。如作為群體性勞動爭議案件裁判依據(jù)的“勞動法”，其規(guī)定過于原則，缺少與之配套的法律、行政法規(guī)，并且患有許多立法空白地帶。目前法院審理勞動爭議案件所依據(jù)的大多是部門規(guī)章和地方規(guī)章，甚至很大一部分是地方政府主管部門制定的“試行”、“暫行”、“意見”、“通知”等文件，且常常相互矛盾，這種立法無序、政出多門的局面導(dǎo)致適用法律和統(tǒng)一執(zhí)法的難度較大。［2］48此外，為防止群體性事件的發(fā)生，既要顧及輿論及社會影響，更要考慮黨委或政府的傾向性處理意見，使法律適用的難度驟然增大。

(五)合法的救濟機制成本過高

勞動爭議實行一裁兩審制，訴前須經(jīng)仲裁，工傷等仲裁前須經(jīng)社會保障部門處理。有些地區(qū)甚至實行調(diào)解前置，最需通過簡易、快捷、低成本程序解決的勞資糾紛，卻用了一套最復(fù)雜的法律程序，這對于居于弱勢地位的勞動者而言，合法救濟所需耗費的包括訴訟費用和時間成本等費用仍然是較高的。根據(jù)北京青少年法律援助與研究中心的《中國農(nóng)民工維權(quán)成本調(diào)查報告》，農(nóng)民工討薪成本至少三倍于收益。走完調(diào)解、仲裁、訴訟全部法律程序，時間至少需一年以上。因經(jīng)濟實力弱，勞動者對解紛時間高度敏感，幾乎不可能等待走完復(fù)雜程序，更難忍受拖延。有時，即便付出巨大成本，權(quán)利仍可能得不到救濟。而通過靜坐，集體上訪，阻礙交通，沖擊黨政機關(guān)等集體性施壓行為來宣泄自己的利益訴求，反而更能引起政府及社會的關(guān)注和重視，從而更快、更好地解決自身的利益問題。

三、勞工群體性事件的預(yù)防與化解路徑

勞工群體性事件是社會轉(zhuǎn)型的一個必然產(chǎn)物，我們必須正視其存在的客觀性。要從根源上消解、減少勞工群體性事件事件的發(fā)生，我們必須將勞工群體性事件的預(yù)防與處置納入法制軌道，盡快完善我國現(xiàn)行勞動爭議處理機制，整合社會力量和資源，暢通、拓寬維權(quán)渠道，構(gòu)建勞工群體性爭議的糾紛解決機制。

(一)建立合理的利益協(xié)調(diào)機制，確保利益格局基本平衡

對利益的追求是人的本性，社會沖突集中體現(xiàn)為利益沖突。目前，我國正處于社會大變革時期，社會變革帶來社會結(jié)構(gòu)的深刻變動和利益格局的深刻調(diào)整。社會轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)變動所形成的利益格局失衡是社會沖突加劇，引發(fā)勞工群體性事件的根本性原因。而要改變社會群體利益格局的失衡，必須強化政府的宏觀調(diào)控能力，加大社會保障、就業(yè)、醫(yī)療、分配等社會公平政策的調(diào)整力度，制訂相應(yīng)的政策和法律法規(guī)來解決因結(jié)構(gòu)性調(diào)整而造成的各種社會問題和矛盾，才能從根本上減少和避免勞工群體性事件的發(fā)生。具體而言，可通過有效的補償機制，避免部分群體的利益損失過大，保證利益調(diào)整的相對優(yōu)化;通過完善的社會保障機制和社會救助體系，使失業(yè)、殘疾、老弱孤寡等社會群體得到救助，保障其基本生活，以釋放社會成員所承擔(dān)的風(fēng)險;通過收入分配制度的改革，使分配更加公平。

(二)拓寬、暢通利益表達(dá)渠道，確保社會怨氣得到有效的宣泄與排解

群體性事件的發(fā)生，不過是利益訴求正常渠道受阻所致。如上所述，我國現(xiàn)有的制度化資源中可供公民選擇的表達(dá)機制是相當(dāng)稀缺的，信訪和司法渠道的不健全，需要我們拓展其他訴求渠道，首先，應(yīng)強化工會制度的建設(shè)及其作用的有效發(fā)揮，引導(dǎo)勞動者以理性合法的形式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾;要支持和幫助勞動者組建工會，通過工會凝聚勞動者的集體力量來爭取自身的權(quán)益。其次，應(yīng)搭建勞工與地方政府之間交流與協(xié)商的平臺。通過平等對話，勞工的不滿與需求得以反饋到各級政府，通過直接溝通與對話，縮短公共權(quán)力與民意的距離，防止權(quán)力的專橫與腐敗，有助于社會合意與社會共識的形成，從而平息勞工的不滿情緒、消除社會不安定因素，進(jìn)而維護(hù)社會的穩(wěn)定。再次，適度發(fā)展群眾組織，培育社會對話協(xié)商機制。群眾組織讓弱勢群體找到自己真正的代言人，使得社會成員能及時適當(dāng)?shù)男共粷M情緒和表達(dá)不滿意見，讓社會怨氣得到及時有效的宣泄與排解，避免矛盾和沖突在社會中過度積聚而爆發(fā)，減緩甚至避免群眾與政府的直接對抗。

(三)完善非訴糾紛解決機制

通過非訴糾紛解決機制分流糾紛是我國當(dāng)前應(yīng)當(dāng)大力提倡的解決糾紛方式。但當(dāng)前勞動爭議的非訴糾紛機制存在著諸多不足，影響了勞動爭議案件的有效分流及勞資雙方糾紛的化解。為此，應(yīng)從以下方面完善非訴糾紛解決機制:一方面，要重視調(diào)解，大力發(fā)揮調(diào)解的作用。為適應(yīng)現(xiàn)階段勞資糾紛復(fù)雜化、專業(yè)化、大幅上升的形勢，除了完善現(xiàn)有的人民調(diào)解委員會、企業(yè)調(diào)解委員會的調(diào)解制度外，應(yīng)建立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會和企業(yè)人民調(diào)解委員會組成的非營利性的群眾自治協(xié)調(diào)機構(gòu)，根據(jù)不同性質(zhì)的勞資糾紛，組織專家組成的跨區(qū)域、專業(yè)性、行業(yè)性的調(diào)解委員會，對重大、疑難勞資糾紛進(jìn)行調(diào)處;針對行政調(diào)解的缺位，應(yīng)充分發(fā)揮勞動行政機關(guān)作為調(diào)解主體所具備的高效率、低成本、權(quán)威性強及專業(yè)優(yōu)勢，克服其不足，完善行政調(diào)解程序、明確行政調(diào)解的效力以調(diào)動行政機關(guān)調(diào)解的積極性，強化行政調(diào)解。另一方面，要完善勞動爭議仲裁制度，強化其公信力。應(yīng)當(dāng)從以下幾方面完善仲裁制度:為避免現(xiàn)時設(shè)置在勞動行政管理機關(guān)內(nèi)的勞動爭議仲裁機關(guān)在處理勞動爭議時受到過多行政干預(yù)，保證其公正性，勞動爭議仲裁機構(gòu)應(yīng)脫離勞動行政管理機關(guān)的建制范圍，朝著獨立的方向發(fā)展;為避免法律適用的混亂狀態(tài)，導(dǎo)致勞動爭議仲裁“走過場”，應(yīng)統(tǒng)一勞動爭議仲裁和司法審判的依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)，以強化勞動爭議仲裁的權(quán)威及公信力。

(四)進(jìn)一步完善勞動爭議訴訟機制

司法是維護(hù)社會公平正義的“最后一道防線”。近年來勞工群體性爭議案件在勞動訴訟案件中占有較大的比重。這類案件大多發(fā)生在企業(yè)瀕臨破產(chǎn)或是改制過程中，往往涉及勞工群體的共同利益，因此爭議人數(shù)較多，突發(fā)性強，處理稍有不慎，就會導(dǎo)致矛盾激化，影響社會秩序甚至經(jīng)濟發(fā)展。事實上，勞工群體性爭議旨在尋求勞資雙方利益的平衡。而審判程序的對抗性容易導(dǎo)致勞資沖突的升級，反而不利于糾紛的解決。因此，立足于勞資糾紛的妥善解決，應(yīng)強化訴訟調(diào)解制度，實現(xiàn)訴訟機構(gòu)的專門化，構(gòu)建勞工群體性爭議的聯(lián)動調(diào)處機制。

1.強化訴訟調(diào)解制度，一方面，法院應(yīng)妥善處理訴訟與調(diào)解、仲裁的依法銜接。首先，要加強與勞動爭議仲裁機構(gòu)、基層調(diào)解組織的溝通協(xié)調(diào)，統(tǒng)一裁判尺度;其次，要及時清理法律法規(guī)，將有效的法規(guī)整理匯編并及時更新，保證勞動爭議處理機構(gòu)適用法律的統(tǒng)一。另一方面，法院要改變“訴訟全能”的觀念，強化訴前調(diào)解，引導(dǎo)勞資雙方采取非訟方式解決爭議。根據(jù)勞工群體性爭議的性質(zhì)，在勞資雙方自愿的前提下，法官在立案前進(jìn)行訴前調(diào)解工作，訴前調(diào)解實行限時調(diào)解。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，由業(yè)務(wù)庭法官及時出具民事調(diào)解書;若在規(guī)定時間內(nèi)調(diào)解不成的，則應(yīng)進(jìn)入訴訟程序。此外，在勞工群體性爭議進(jìn)入訴訟階段后，法官仍應(yīng)強化調(diào)解意識，將調(diào)解貫穿于審判的全過程。訴訟階段，法院可邀請勞動法專家、專業(yè)律師、用人單位的法務(wù)人員及勞工代表作為陪審員參與糾紛調(diào)解工作，輔之以相應(yīng)的調(diào)解激勵機制，促成勞工群體性爭議案件的調(diào)解結(jié)案，使?fàn)幾h得到及時解決。

2.實現(xiàn)訴訟機構(gòu)的專門化?，F(xiàn)在我國法院的常規(guī)做法是把勞動爭議案件放在民事審判庭審理，但由于勞動爭議中雙方顯然的實質(zhì)不對等，用一般民事訴訟程序?qū)徖韯趧蛹m紛可能會損害勞動者的合法權(quán)益，同時，民事審判程序冗長，不利于勞動爭議的有效處理。因此，為勞動爭議的解決建立了有別于民商事糾紛的特殊處理機制，強化對審理勞動爭議的法官的職業(yè)訓(xùn)練，設(shè)立專門勞動法院或者勞動法庭已成為世界上大多數(shù)國家和地區(qū)的解決勞動糾紛的普遍做法。

為應(yīng)對勞動爭議案件多發(fā)的現(xiàn)實問題，深圳設(shè)立了審理勞動爭議案件的專門審判庭，東莞則在民事審判庭下設(shè)立了專門審理勞動爭議案件的合議庭，這些舉措促進(jìn)了勞動爭議案件終審判組織的專業(yè)化，提高了勞動爭議案件的審判效率，有利于勞動爭議案件的及時、有效解決。作為探索性的改革，我們可吸取其成功、可取作法，借鑒國外專門勞動法院或勞動法庭的審判經(jīng)驗，盡快設(shè)立勞動法庭，待條件成熟后成立勞動法院，實現(xiàn)訴訟機構(gòu)的專門化，以適應(yīng)當(dāng)前我國勞資關(guān)系發(fā)展的需要，提升勞資糾紛解決的效率，促進(jìn)勞資關(guān)系的穩(wěn)定、和諧。

［1］99%群體事件緣起民眾利益受侵害 ［N］.海峽導(dǎo)報，2006－08－04.

［2］江蘇省高級人民法院民一庭.關(guān)于當(dāng)前審理勞資糾紛案件的調(diào)查報告民事審判指導(dǎo)與參考 (總第21集)［C］.北京:法律出版社，2005.