論“村改居”中的社區(qū)自治與居民參與*

李菁怡

（中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001）

我國(guó)目前正處于深刻而廣泛的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種社會(huì)轉(zhuǎn)型由兩個(gè)轉(zhuǎn)變構(gòu)成：一是體制的轉(zhuǎn)軌，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌；二是結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，即從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉的、傳統(tǒng)的社會(huì)向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開(kāi)放的、現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變。這兩種轉(zhuǎn)變促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也使得我國(guó)的城市化進(jìn)程日漸加快，城市郊區(qū)越來(lái)越多的社區(qū)變成了“村改居”社區(qū)。

“村改居”工程是一項(xiàng)涉及基層組織建設(shè)、集體土地處置、集體資產(chǎn)處理、集體房產(chǎn)和村民住宅處理、村民農(nóng)轉(zhuǎn)非、市政設(shè)施建設(shè)和管理、社保及群團(tuán)組織關(guān)系理順等問(wèn)題的系統(tǒng)工程，農(nóng)民戶(hù)口由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)，村委會(huì)改為居委會(huì)或社區(qū)委員會(huì)，農(nóng)村不再以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。

村改居后社區(qū)各方面情況均發(fā)生了較大變化，撤銷(xiāo)行政村建制，建立社區(qū)居委會(huì)；農(nóng)村集體土地原則上依法征用，轉(zhuǎn)為國(guó)有；村集體資產(chǎn)仍屬原村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，組織清產(chǎn)核資，界定村集體資產(chǎn)享受對(duì)象，進(jìn)行股份制改革；原屬村集體或者農(nóng)民經(jīng)批準(zhǔn)建造的集體用房或私房，在集體土地征為國(guó)有土地后，準(zhǔn)予房屋所有權(quán)登記，按規(guī)定發(fā)放房屋所有權(quán)證；農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非后，享有與市區(qū)居民同等待遇，并履行應(yīng)盡義務(wù)。

這些村改居社區(qū)往往處于由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)過(guò)渡的階段，是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源問(wèn)題最為集中的地域，社區(qū)居委會(huì)的管理模式亟待轉(zhuǎn)變，社區(qū)治理面臨巨大挑戰(zhàn)。目前我國(guó)的村改居工程還沒(méi)有完善的標(biāo)準(zhǔn)，還在探索之中。本文試圖結(jié)合“村改居”社區(qū)的現(xiàn)狀，對(duì)其特點(diǎn)進(jìn)行分析，從舊有城市社區(qū)行政化治理模式弊病著手，探討分析其對(duì)“村改居”社區(qū)治理的不利影響，試圖探索出一種由行政到自治，由管理到服務(wù)的具有“村改居”社區(qū)特色的新型城市社區(qū)自治模式。

一、“村改居”社區(qū)自治導(dǎo)向的必然性

建設(shè)自治導(dǎo)向型的社區(qū)是非常必要的，通過(guò)強(qiáng)化基層社區(qū)的功能，把權(quán)力下放到社區(qū)居民，通過(guò)建立社區(qū)自治組織，來(lái)動(dòng)員社會(huì)成員參與進(jìn)行社會(huì)整合，打破原有“本村概念”，從而形成統(tǒng)一的社區(qū)制社會(huì)。從社區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，社區(qū)自治導(dǎo)向型具有明顯的優(yōu)勢(shì)和生命力。

其一，有利于擴(kuò)大居民有序參與。行政的一個(gè)重要特點(diǎn)就是命令式的管理，從而造成公共權(quán)力的運(yùn)行呈現(xiàn)出單向性。在這種情況下，居民參與社區(qū)管理的積極性大大降低。行政導(dǎo)向的社區(qū)建設(shè)所精心構(gòu)造的管理體制很容易與傳統(tǒng)體制同構(gòu)，社區(qū)再次淪為政府的一條腿。而在自治導(dǎo)向型的社區(qū)建設(shè)中，凡是與社區(qū)成員有關(guān)的事情社區(qū)成員都有權(quán)參與并影響，這樣就調(diào)動(dòng)了社區(qū)成員的積極性和創(chuàng)造性，并通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等一系列實(shí)踐活動(dòng)，逐漸培養(yǎng)了居民的公共意識(shí)、合作精神和契約觀念，也訓(xùn)練了他們的參政議政的技術(shù)和方法，對(duì)社區(qū)的看法趨于整體化，逐步消除社區(qū)內(nèi)原有各村之間隔閡，增強(qiáng)了村民的社區(qū)認(rèn)同感。

其二，有利于降低社區(qū)管理成本。行政主導(dǎo)建設(shè)模式不適合在大多數(shù)地方推行，是因?yàn)樾姓?dǎo)向型的實(shí)施有其特有的前提條件，政府必須掌握著強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，然后通過(guò)基層政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的整合，并通過(guò)對(duì)資源的再分配將社會(huì)吸附在政府組織體系中。行政力量之所以在哈爾濱社區(qū)建設(shè)中行之有效，是因?yàn)楣枮I是中國(guó)的老工業(yè)基地，所受到改革的沖擊要比其他城市輕，體制慣性也比較明顯，行政在社區(qū)建設(shè)中的強(qiáng)力干預(yù)也就獲得體制上的支持；而在上海等地方雖然它也處在改革的前面，但是它有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，可以為社區(qū)建設(shè)支付行政成本。

其三，有利于保護(hù)集體資產(chǎn)與居民個(gè)人利益。作為追求個(gè)人效用最大化的經(jīng)濟(jì)人，只有基層民主制度與個(gè)人利益直接相關(guān)，同時(shí)民主制度也是集體資產(chǎn)的重要保障，社區(qū)居民的參與直接影響到個(gè)人的收益及集體資產(chǎn)的安全，這樣同時(shí)也為社區(qū)居民提供了參與社區(qū)治理的政治動(dòng)力。在村改居社區(qū)，當(dāng)社區(qū)治理主體擁有對(duì)社區(qū)的絕對(duì)控制權(quán)，即兩委會(huì)和社區(qū)股份公司處于三位一體的情況下，社區(qū)內(nèi)組織的好壞對(duì)社區(qū)成員的利益有著極大的相關(guān)性，民主制度的增強(qiáng)，擴(kuò)大了居民的知情權(quán)、參與權(quán)、對(duì)相關(guān)社區(qū)問(wèn)題的決策權(quán)，社區(qū)治理就與村民的聯(lián)系越緊密。

其四，自治導(dǎo)向型是村改居社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在要求。社區(qū)建設(shè)是對(duì)社區(qū)成員要求滿(mǎn)足的一種響應(yīng)，面對(duì)社會(huì)成員的各種各樣的社會(huì)需求，政府往往顯得無(wú)所適從，他們或者對(duì)需求信號(hào)反應(yīng)不靈，或者就是政府為了重構(gòu)其治理合法性，而花費(fèi)很大成本人為地建構(gòu)出一些不切合實(shí)際的社會(huì)需求；同樣市場(chǎng)也無(wú)能為力，因?yàn)槭袌?chǎng)關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)效益最大化，而對(duì)社會(huì)成員的社會(huì)安全、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)參與、精神文化生活等諸多社會(huì)需求漠不關(guān)心。相反自治導(dǎo)向型社區(qū)建設(shè)模式則通過(guò)社會(huì)成員的自我管理、自我服務(wù)能及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)社會(huì)成員的需求。

二、“村改居”后社區(qū)自治的瓶頸

（一）“村改居”后社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感低。傳統(tǒng)農(nóng)村大多是聚族而居，在一個(gè)村落或者附近幾個(gè)村落中居住的都是有血緣關(guān)系的人，在這些社區(qū)里人們守望相助，彼此之間十分熟悉了解，構(gòu)成一個(gè)熟人社會(huì)。正是這種熟人社會(huì)造成了村莊居民自主自愿，彼此配合的合作互益的行動(dòng)，“村改居”后一代社區(qū)居民長(zhǎng)時(shí)間農(nóng)村生活形成的生活方式在短時(shí)間內(nèi)難以改變，家族、宗族等傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系還在起著主導(dǎo)作用，心理上長(zhǎng)期形成的對(duì)村委會(huì)的認(rèn)同與依賴(lài)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社區(qū)居委會(huì)，如果采取簡(jiǎn)單行政措施對(duì)原村民進(jìn)行管理，勢(shì)必造成管理者與社區(qū)居民之間的沖突。如村改居后，社區(qū)居民要繳納一定的物業(yè)費(fèi)，但以前村民從未繳納過(guò)此種費(fèi)用，這是一個(gè)共性問(wèn)題，如果只是簡(jiǎn)單采用行政化的方法強(qiáng)行征收，勢(shì)必造成兩者的對(duì)立。而且，“村改居”后的社區(qū)往往由相鄰的幾個(gè)村子共同組成，搬遷之前各村之間的日常事務(wù)聯(lián)系不大，在搬遷后的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，本村居民缺乏和其他村民之間的溝通交流，在社區(qū)內(nèi)部產(chǎn)生分化隔閡，對(duì)新組建的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)成員缺乏必要的信任，在一些日常事務(wù)中對(duì)非本村工作人員存有抵觸心理，這也給社區(qū)管理工作帶來(lái)了極大的不便。

（二）“村改居”后治理功能差異大。在社區(qū)治理方面，“村改居”之前，村委會(huì)社會(huì)管理工作大多停留在計(jì)生、本村日常糾紛等問(wèn)題上，其主要工作在于發(fā)展本村集體經(jīng)濟(jì)。“村改居”之后，社區(qū)居委會(huì)管理職能是：協(xié)助當(dāng)?shù)卣?，依法維護(hù)社會(huì)治安，調(diào)解民間糾紛，做好計(jì)生優(yōu)撫等工作，涵蓋了除發(fā)展經(jīng)濟(jì)之外的社會(huì)事務(wù)全方面管理。目前多數(shù)“村改居”社區(qū)仍按照原來(lái)村委會(huì)管理模式進(jìn)行管理，只是牌子從“村委會(huì)”換成了“居委會(huì)”，社區(qū)管理運(yùn)行體制和組織架構(gòu)沒(méi)有完成相應(yīng)的轉(zhuǎn)換。

（三）“村改居”后居民自治性明顯，基層民主建設(shè)進(jìn)程遲緩。村改居后，雖然在戶(hù)籍上，村民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，但?duì)城市生活較為陌生，居民的生活基本仍在原村落空間內(nèi)，社會(huì)關(guān)系，社區(qū)利益程度基本沒(méi)變，原有親朋宗族觀念強(qiáng)烈，家族、宗族、鄉(xiāng)親鄰里等傳統(tǒng)關(guān)系還起著主導(dǎo)作用。而轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)之后，流動(dòng)人口增多，社區(qū)不穩(wěn)定性增高，使得社區(qū)各方面管理難度加大。由于還沒(méi)有納入到城市建設(shè)和管理體制中，村改居社區(qū)承擔(dān)著本社區(qū)公共產(chǎn)品的供給，但是受舊有觀念影響，供給對(duì)象主要是原有行政村村民，“村改居”社區(qū)的管理和服務(wù)工作嚴(yán)重缺位。

一方面，社區(qū)自治組織相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利主體地位尚未法制化、制度化。雖然大多數(shù)城市政府在有關(guān)政策中都規(guī)定了社區(qū)自治組織的權(quán)利主體和一定的管理權(quán)限，但是這種政策規(guī)定往往是靠地方政府的行政主導(dǎo)而出現(xiàn)的，尚缺乏法律和配套制度的保障。另一方面，社區(qū)尚未成為利益共同體，居民還沒(méi)認(rèn)識(shí)到自己與社區(qū)的利益聯(lián)系，而且還缺乏將居民個(gè)體需求整合為集體需求的機(jī)制。同時(shí)，村改居后社區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口增多，戶(hù)籍人口與外來(lái)人口嚴(yán)重倒掛，流動(dòng)人口往往多于原住人口。該部分人口流動(dòng)性大，極不穩(wěn)定，受教育程度不高，如果采取行政化的方法對(duì)其管理，使其簡(jiǎn)單處于被管理者的地位，往往會(huì)增加該部分人群的逆反心理，降低其對(duì)所在社區(qū)的歸屬感，不利于其融入本社區(qū)，并且容易造成流動(dòng)人口與原村民的對(duì)立。2011年6月發(fā)生的廣東增城新塘事件，就是這一矛盾的體現(xiàn)與爆發(fā)。社區(qū)居委會(huì)本來(lái)是城市居民的自治性組織，擔(dān)負(fù)著發(fā)揚(yáng)基層民主的重要功能，是實(shí)現(xiàn)人民民主的重要組織形式，而居委會(huì)的行政化嚴(yán)重阻礙這一功能的發(fā)揮，這與憲法規(guī)定的居委會(huì)的性質(zhì)、地位不符，基層社會(huì)民主選舉、民主管理、政治參與等也因此受到影響，其后果是背離社會(huì)主義民主建設(shè)的目標(biāo)。

（四）“村改居”后村集體資產(chǎn)改制問(wèn)題突出。村改居后，居民仍與居委會(huì)存在財(cái)產(chǎn)關(guān)系。由于村集體資產(chǎn)管理不規(guī)范，時(shí)間久遠(yuǎn)，致使原村集體財(cái)務(wù)關(guān)系混亂，此外農(nóng)民土地由于界線不清，土地性質(zhì)變更未能及時(shí)登記，造成上報(bào)村集體土地?cái)?shù)量不實(shí)，這些情況均影響了清產(chǎn)核資工作的開(kāi)展。在股份界定和量化方面，在戶(hù)籍遷移、人戶(hù)分離、生老病死、新添人口等涉及身份界定的關(guān)鍵問(wèn)題上以及如何對(duì)集體資產(chǎn)分配權(quán)限進(jìn)行量化和核算等方面，關(guān)系比較復(fù)雜。在改制資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理方面，集體資產(chǎn)改制后，在實(shí)際運(yùn)作中對(duì)應(yīng)管理原村集體的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)的法人實(shí)體地位不明確，經(jīng)營(yíng)模式難以確立。村改居社區(qū)的集體資產(chǎn)一般較為龐大，且自主開(kāi)支，如果該問(wèn)題處理不好將極大影響管理者與社區(qū)居民之間的關(guān)系，給社區(qū)管理帶來(lái)諸多麻煩，同時(shí)也必須看到，社區(qū)權(quán)威及管理經(jīng)費(fèi)大多依靠這一雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的支撐。

（五）“村改居”后社區(qū)管理者素質(zhì)有待提升。社區(qū)行政化使得社區(qū)管理者往往只聽(tīng)命于上一級(jí)政府的安排決策，往往對(duì)于政府命令以外的事情相對(duì)淡漠，從而忽視了本社區(qū)的建設(shè)與管理，以及村民們的實(shí)際需求，同時(shí)由于待遇不高，造成了大量?jī)?yōu)秀管理者的流失。另一方面，由于政府自身的有限性，不可能全包全攬社會(huì)的各項(xiàng)事務(wù)，需要依靠社會(huì)等多種主體參與社區(qū)公共事務(wù)，特別是“村改居”以后，社區(qū)公共事務(wù)全部由政府負(fù)擔(dān)，雖然政府增加了投入，但場(chǎng)地費(fèi)、開(kāi)辦費(fèi)就占去了大部分費(fèi)用，真正能用于社區(qū)建設(shè)的費(fèi)用不多，政府根本無(wú)力全面進(jìn)行社區(qū)建設(shè)及治理，這就造成了公共產(chǎn)品的短缺，還必須依賴(lài)社區(qū)內(nèi)的各種組織和居民對(duì)公共產(chǎn)品的共同參與來(lái)實(shí)現(xiàn)向城市社區(qū)的過(guò)渡。

新建社區(qū)初期的管理者主要是由原先農(nóng)村干部過(guò)渡而來(lái)，普遍缺乏城市社區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)?！按甯木印焙螅蟛糠稚鐓^(qū)的居住群落并沒(méi)有打破原有的親緣關(guān)系，宗族勢(shì)力對(duì)社區(qū)兩委選舉的影響并沒(méi)有因?yàn)椤按甯木印倍鴾p弱，社區(qū)“兩委”掌握征地拆遷、住房安置、貨幣補(bǔ)償?shù)却罅抗操Y源的主導(dǎo)權(quán)，更加劇了兩委選舉的競(jìng)爭(zhēng)程度，沒(méi)有宗族勢(shì)力的支持，其他人才難以進(jìn)入社區(qū)兩委班子，很大程度上制約了村兩委班子的優(yōu)化調(diào)整。

（六）社區(qū)居委會(huì)行政化帶來(lái)諸多問(wèn)題。村改居社區(qū)處于農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的過(guò)渡階段，其現(xiàn)狀及特點(diǎn)給社區(qū)管理建設(shè)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，其治理模式也正發(fā)生著變化。社區(qū)建設(shè)的模式從目前來(lái)看，我國(guó)主要有行政主導(dǎo)型和自治導(dǎo)向型。行政主導(dǎo)型的社區(qū)建設(shè)，主要是強(qiáng)化基層政府的功能，通過(guò)運(yùn)用政府及其所控制的資源進(jìn)行自上而下的社會(huì)整合，行政主導(dǎo)型的社區(qū)建設(shè)模式特征就是社區(qū)行政化。社區(qū)行政化反映這樣的事實(shí)：當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)在地理范圍上與行政區(qū)劃基本重合。在這種模式下社區(qū)建設(shè)的一切項(xiàng)目、活動(dòng)和事業(yè)，都離不開(kāi)基層政府的策劃、組織和資助，乃至操辦。社區(qū)居委會(huì)成為政府基層控制和管理的延伸，表現(xiàn)出行政組織的某些特征，成為繼“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”之后的第四級(jí)網(wǎng)絡(luò)。

村改居社區(qū)居委會(huì)作為群眾性的自治組織，代表著城市的基層社會(huì)與政府進(jìn)行的互動(dòng)。但是，社區(qū)居委會(huì)一旦行政化，就帶來(lái)居委會(huì)-街道辦事處關(guān)系結(jié)構(gòu)性質(zhì)的變化：從原來(lái)的社會(huì)-國(guó)家關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橄录?jí)政府——上級(jí)政府的關(guān)系，社區(qū)居委會(huì)也不再是民眾和政府之間的中介層，而成為了政府本身。它在上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下代表政府對(duì)城市基層行使行政管理權(quán)，社區(qū)行政化由此帶來(lái)了一系列問(wèn)題和困難。

村改居社區(qū)一旦行政化，在一定程度上增加了政府管理的層次，并且由此導(dǎo)致了公共財(cái)政支出規(guī)模越來(lái)越龐大。所以本意為減輕政府負(fù)擔(dān)的社區(qū)建設(shè)因?yàn)樾姓陌鼣埛炊股鐓^(qū)成為政府的包袱。這也與我國(guó)當(dāng)前行政體制改革要實(shí)現(xiàn)的“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)相沖突。由此造成的后果只能是：一方面社區(qū)居委會(huì)對(duì)政府資源的依賴(lài)和服務(wù)的要求日漸為甚；另一方面，社區(qū)資源卻未得到有效的動(dòng)員和整合。因?yàn)樵谛姓聞?wù)混淆不清的地方，居民根本不知道該不該把資源投入其中、投向何處，同樣也不知道其合理性何在。

三、“村改居”社區(qū)管理與自治的改革思路

針對(duì)上述要害問(wèn)題，筆者認(rèn)為下一步的“村改居”社區(qū)基層政權(quán)和社區(qū)體制創(chuàng)新應(yīng)從以下三個(gè)方面入手：

第一，宏觀上，應(yīng)協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、社區(qū)自治機(jī)制的關(guān)系?，F(xiàn)代社區(qū)的存在和運(yùn)作基本上是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的、行政為支持、自治為基本方式。所以，要走出社區(qū)行政化的困境，并不要求社區(qū)完全排除行政因素，而是在協(xié)調(diào)利用各種機(jī)制的基礎(chǔ)上，切實(shí)做好整合工作。如理順社區(qū)中的幾種關(guān)系：一是街道辦與居委會(huì)的關(guān)系，他們是政府組織與自治組織的關(guān)系。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變自己的職能，改變以往的工作方式和工作作風(fēng)，切實(shí)尊重和保障社區(qū)居委會(huì)的自治地位，由管理社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)社區(qū)。街道辦和居委會(huì)是合作和協(xié)商的關(guān)系，而不再是命令與服從的關(guān)系。二是居委會(huì)與物業(yè)管理單位的關(guān)系，他們是社區(qū)自治組織與企業(yè)組織的關(guān)系。居委會(huì)作為社區(qū)自治組織是社區(qū)居民利益的代表，對(duì)物業(yè)單位綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督是它的職責(zé)。同時(shí)，居委會(huì)也要大力支持物業(yè)單位搞好物業(yè)管理和服務(wù)。三是社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)居民的關(guān)系要始終體現(xiàn)共治、共享、共有的特征。

第二，“四分天下”，夯實(shí)基礎(chǔ)，保障社區(qū)自治組織的自治地位和自治權(quán)利，鞏固社區(qū)自治地位?！八姆痔煜隆本褪侵父鶕?jù)社區(qū)事務(wù)的內(nèi)在屬性以及相關(guān)法律、法規(guī)、政策的規(guī)定，按照公平和效率并重的原則，將社區(qū)事務(wù)細(xì)分為行政事務(wù)、市場(chǎng)事務(wù)、社區(qū)自治事務(wù)、社區(qū)公益事務(wù)。各種具體事務(wù)應(yīng)由對(duì)應(yīng)的部門(mén)承擔(dān)，各個(gè)部門(mén)之間不得越俎代庖，也不得推卸責(zé)任，它們應(yīng)該是各司其職、通力合作的關(guān)系。如：完善社區(qū)財(cái)務(wù)自治制度；擴(kuò)大居民參與政府活動(dòng)的廣度和深度；拓寬居民民主參與政府活動(dòng)的范圍和深度；逐步推進(jìn)社區(qū)居民委員會(huì)直接選舉制度；在社區(qū)內(nèi)部培育各類(lèi)居民小社團(tuán)，通過(guò)這些社團(tuán)逐漸培養(yǎng)居民自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束能力等等。這些都是增進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)、規(guī)范居民個(gè)體行為、培育居民自治必不可少的體制機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)社區(qū)自治的制度創(chuàng)新，即加強(qiáng)社區(qū)自治的法制化和規(guī)范化建設(shè)，以法律為基本框架是現(xiàn)代社區(qū)自治運(yùn)行的重要特征。不但包括政府在社會(huì)管理方面的法制建設(shè)，依法行政；而且包括健全居委會(huì)自治工作的制度化、規(guī)范化運(yùn)行機(jī)制，例如居委會(huì)制度化、規(guī)范化的導(dǎo)向機(jī)制，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)機(jī)制。政府在轉(zhuǎn)軌時(shí)期應(yīng)發(fā)揮制度創(chuàng)新功能，做到社會(huì)依法自治，政府依法管理，從而共同實(shí)現(xiàn)憲法保障的人民民主權(quán)利和社區(qū)自治權(quán)利。

第三，擴(kuò)大行政管理體制改革，這是真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治可靠的體制環(huán)境。一方面，城市行政管理體制改革應(yīng)從城區(qū)范圍逐漸擴(kuò)展到城市范圍，開(kāi)展市、區(qū)、街三級(jí)行政管理體制配套改革。如加強(qiáng)社區(qū)自治組織-居民委員會(huì)的建設(shè)，以居民委員會(huì)和社區(qū)居民會(huì)議分別作為社區(qū)自治的主體組織和監(jiān)督組織，按照“社區(qū)自治，議行分設(shè)”的原則建設(shè)社區(qū)議事層和執(zhí)行層分開(kāi)的社區(qū)自治組織形式，實(shí)現(xiàn)從社區(qū)行政化到社區(qū)自治的重大突破。這既是加強(qiáng)基層社會(huì)自我管理的新途徑，也是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政府、擴(kuò)大基層民主的新創(chuàng)舉。另一方面，行政推動(dòng)與社區(qū)整體互動(dòng)。政府雖然不應(yīng)該包辦社區(qū)服務(wù)，但政府仍然要擔(dān)負(fù)社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的責(zé)任，并承擔(dān)提供公共物品，建立社會(huì)保障體系以及解決市場(chǎng)社會(huì)等無(wú)法解決的社會(huì)問(wèn)題的職能，并以行政力量推動(dòng)社區(qū)建設(shè)向社區(qū)自治過(guò)渡。

綜上所述，“村改居”社區(qū)的自治導(dǎo)向和居民參與，是歷史發(fā)展的必然。我們要著眼于未來(lái)，立足于現(xiàn)實(shí)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理和社區(qū)自治的發(fā)育和發(fā)展，以促進(jìn)城市基層民主的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換和城市政治文明的穩(wěn)步發(fā)展。

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