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    “外壓模式”下政策議程設(shè)置的觸發(fā)機(jī)制分析*——一種對(duì)公共事件催生解決機(jī)制的解讀

    2011-03-04 00:46:12
    關(guān)鍵詞:設(shè)置

    龔 雪

    (山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院 山東 濟(jì)南 250100)

    一、引言

    托馬斯·戴伊在《理解公共政策》中,介紹了一種“過程模型”,并指出它通常按如下順序展開:?jiǎn)栴}的確定、議程設(shè)置、政策形成、政策合法化、政策貫徹。其中,議程設(shè)置是指,媒體和政府官員的注意力集中到一些具體的公共問題,以解決決策問題。[1]事實(shí)上,政策過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都至關(guān)重要。議程設(shè)置是連接問題確定和政策形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié),由于政府能力資源、財(cái)政資源等各種資源的有限性,決定了不可能任何問題的確定都能如愿以償?shù)剡M(jìn)入政府決策議程。誠如柯比和艾德所說的,注意力是一種稀缺性資源,需要競(jìng)爭(zhēng)才能獲得。[2]因此,研究什么人在政策議程設(shè)置的過程中扮演怎樣的角色、民眾關(guān)心的問題是否被提上決策者的議事日程,對(duì)于深刻理解公共政策的實(shí)質(zhì)有著重要意義。

    王紹光認(rèn)為在具體決策之前,政府不得不做出抉擇,對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。[3]這就是議程設(shè)置,它是指對(duì)各種議題依重要性進(jìn)行排序。[4]王紹光將政策議程劃分為媒體議程、公眾議程、政府議程三種政策議程,其中,傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報(bào)道和討論的問題;公眾議程是引起社會(huì)大眾廣泛關(guān)注的問題;政策議程是指決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問題。通過考察公共政策議程設(shè)置,透過表象,更深入地認(rèn)識(shí)政治制度運(yùn)作的邏輯。[5]因此,政策議程設(shè)置對(duì)理解真正的民主也提供了一種新的視角。

    戴維·伊斯頓在《政治生活的系統(tǒng)分析》中將建立議程稱為“看門”。伊斯頓用一個(gè)關(guān)于政治的“系統(tǒng)模型”來界定在一些更廣泛的“環(huán)境”內(nèi)的輸入、通過量、輸出及反饋機(jī)制的運(yùn)作情況。輸入或要求經(jīng)過政治系統(tǒng)而通過由一些“看門人”看守的檢查站,政策議程就是由這些“看門人”的行動(dòng)所決定的。[6]伊斯頓的模型為我們提供一個(gè)理解政府過程的宏觀框架,但是輸入與輸出之間的“黑匣子”內(nèi)部卻無法知曉。理解“問題如何首先成為問題”對(duì)于我們深刻分析公共政策過程有著重要的作用。

    因此,本文從政策議程設(shè)置的模式出發(fā),結(jié)合中國實(shí)際情況,分析我國政策議程設(shè)置中的主要模式,并在此基礎(chǔ)上,深入分析“外壓模式”下政策議程設(shè)置的主要觸發(fā)機(jī)制,希望通過對(duì)政策過程的各方參與者及其在政策議程設(shè)立和備選方案的闡明中所處的地位、所起的作用和所利用的資源等的詳細(xì)分析,使我們對(duì)政策過程的“黑箱”有清晰的了解。

    二、“外壓模式”的公共政策議程設(shè)置

    有關(guān)公共政策議程設(shè)置模式的觀點(diǎn)是不斷完善的。柯比和羅斯將政策議程設(shè)置的模式與政治體制聯(lián)系起來,提出三種類型的議程設(shè)置模式,分別是自由民主主義社會(huì)中盛行的外部推動(dòng)模式、集權(quán)主義社會(huì)中流行的動(dòng)員模式和法團(tuán)主義社會(huì)中的內(nèi)部推動(dòng)模式(Cobb&Ross1976:127-136)。約翰·金登提出,議程設(shè)置的方式不僅與政治體制有關(guān),更由問題本身的性質(zhì)決定(Kingdon1995:20-21)。梅將這兩個(gè)維度結(jié)合起來,根據(jù)問題的提出者是公眾還是政府和公眾支持程度的高低,將議程設(shè)置的模式分為外部推動(dòng)、內(nèi)部推動(dòng)、加強(qiáng)民意、動(dòng)員四種類型(May,1991:187-206)。王紹光則從民眾參與程度和議程提出者的身份這兩個(gè)維度,將中國改革變遷中的議程設(shè)置模式分為六種類型,如下圖:

    議程設(shè)置的模式

    結(jié)合現(xiàn)實(shí)公共政策實(shí)例,其對(duì)六種政策議程設(shè)置模式進(jìn)行了詳細(xì)分析,并指出,在議程設(shè)置過程中,隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大,“關(guān)門模式”和“動(dòng)員模式”逐漸式微,“內(nèi)參模式”成為常態(tài),“上書模式”和“借力模式”時(shí)有所聞,“外壓模式”頻繁出現(xiàn)。[7]所以,本文重點(diǎn)闡述“外壓模式”的政策議程設(shè)置模式。

    王紹光指出,“外壓模式”與“上書模式”一樣,議程變化的動(dòng)力都來自政府架構(gòu)之外。它與“上書模式”不同之處不在于“外”,而在于“壓”。在“上書模式”里,議程的提出者希望通過給決策者擺事實(shí)、講道理來影響議程設(shè)置。在“外壓模式”里,政策議程的提出者雖然不排除擺事實(shí)、講道理的方式,但他們更注重訴諸輿論、爭(zhēng)取民意支持,目的是對(duì)決策者形成足夠的壓力,迫使他們改變舊議程、接受新議程。最為典型的事例就是2003年的孫志剛事件,此事件中媒體的持續(xù)報(bào)道、公眾的網(wǎng)絡(luò)民意、學(xué)者的積極上書無疑對(duì)政策系統(tǒng)內(nèi)的政府構(gòu)成強(qiáng)大的外部壓力,從而迫使政府廢除20余年的《收容遣送辦法》,頒行《救助管理辦法》。再有“躲貓貓”事件,同樣是“外壓模式”政策議程設(shè)置的例證。

    當(dāng)前中國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過渡時(shí)期,利益的多元化、矛盾的復(fù)雜化以及流動(dòng)機(jī)制的僵化使得整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出強(qiáng)大的結(jié)構(gòu)性張力。潛在的壓力往往因?yàn)槟承┩话l(fā)的危機(jī)事件而一觸即發(fā)。因此,在此背景下,“外壓模式”的政策議程設(shè)置模式更加多見和頻繁。誠如王紹光指出的,過去,在中國議程設(shè)置一般采取的是上面提到的五個(gè)模式,“外壓模式”比較少見。直到1990年代后期以來,帶民主色彩的“外壓模式”才越來越常見。[8]

    三、“外壓模式”下政策議程設(shè)置觸發(fā)機(jī)制分析

    美國學(xué)者拉雷·N格斯頓認(rèn)為,一個(gè)問題得到政策制定者的考慮,必須符合三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):一是該問題必須是得到廣泛關(guān)注的問題,二是相當(dāng)大量的公眾必須有采取行動(dòng)的要求,三是該問題必須是一個(gè)適當(dāng)?shù)恼畣挝凰匾暤?。?]他對(duì)政策觸發(fā)機(jī)制做過詳細(xì)分析。他認(rèn)為,“在政治過程的背景中,一種觸發(fā)機(jī)制就是一個(gè)重要事件(或者整個(gè)事件),該事件把例行的日常問題轉(zhuǎn)化為一種普遍共有的、消極的公眾反應(yīng)”;“如果一種進(jìn)步或一種行動(dòng)引起公眾的明顯關(guān)注和公眾對(duì)變革的普遍要求,那么就被認(rèn)為是一種觸發(fā)機(jī)制。而一種過程未引起顯著反應(yīng),則不是觸發(fā)機(jī)制。”[10]筆者認(rèn)為,公共政策議程設(shè)置的觸發(fā)機(jī)制,就是促使“問題成為首要問題”并進(jìn)入決策者視線,被列入政府決策議事日程,使政府決定采取政策行動(dòng)的影響因素的分析。它對(duì)政策議程的設(shè)置起到催化劑、加速器的作用,實(shí)現(xiàn)從媒體議程、公眾議程向政府議程的跨越。在“外壓模式”下,政策議程設(shè)置的潛在壓力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)壓力主要有四個(gè)領(lǐng)域的變化發(fā)揮了關(guān)鍵性作用:“利益相關(guān)者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起?!保?1]

    因此,“外壓模式”的政策議程模式下,推動(dòng)政策議程設(shè)置的主要因素是多元化的。其中,焦點(diǎn)事件充當(dāng)“導(dǎo)火索”,媒體起到“擴(kuò)音器”的作用,利益集團(tuán)博弈則起到“政策平衡”的作用,最后,政府決策者是“關(guān)鍵主角”。

    (一)焦點(diǎn)事件

    一般認(rèn)為問題是公共政策的邏輯起點(diǎn)。因此,焦點(diǎn)事件在政策議程設(shè)置中起到“導(dǎo)火索”的作用,這里的焦點(diǎn)事件是指突然發(fā)生的并引起廣泛關(guān)注的社會(huì)事件。同時(shí),焦點(diǎn)事件的影響范圍、作用強(qiáng)度和持續(xù)時(shí)間必須突破一定范圍,才能發(fā)揮“導(dǎo)火索”的作用。[12]它將社會(huì)問題的嚴(yán)重性直接暴露出來,引起公眾關(guān)注。近些年來,我國發(fā)生的多起社會(huì)群體性危機(jī)事件就是一些典型的焦點(diǎn)事件。政策確立的利益分配格局不能適應(yīng)環(huán)境變遷,造成既得利益群體和利益受損群體之間的沖突,并引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題。

    金登關(guān)于“問題流”的分析,則對(duì)此作了更為詳細(xì)的回答。金登認(rèn)為,焦點(diǎn)事件對(duì)政策議程的影響,常常是因?yàn)榻裹c(diǎn)事件與其他因素相融合,形成綜合的政策影響力,從而造成制度的變革或政策的調(diào)整。金登歸納了焦點(diǎn)事件與社會(huì)因素的三種融合可能:“一是焦點(diǎn)事件與已經(jīng)存在的問題相結(jié)合,從而加深并強(qiáng)化了對(duì)相關(guān)問題的關(guān)注程度;二是焦點(diǎn)事件與潛在威脅相結(jié)合,誘發(fā)人們對(duì)社會(huì)潛在的、巨大危險(xiǎn)的關(guān)注,從而產(chǎn)生政策預(yù)警,促進(jìn)政策變革;三是焦點(diǎn)事件與其他類似事件相融合,產(chǎn)生對(duì)問題的新的解讀和界定。”[13]2009年的“胡斌飆車事件”,在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響,事件的危害性是有目共睹的,不僅給受害者家庭帶來極大的傷痛,更引發(fā)了社會(huì)上人們對(duì)“富二代”的強(qiáng)烈反感和猛烈抨擊。媒體爆炸式的報(bào)道、家屬朋友的申訴抗議,使得杭州西湖區(qū)人民法院的判決備受公眾關(guān)注。此后一段時(shí)間又不斷曝光一系列“寶馬撞人事件”,酒后駕駛已然成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。隨著各方壓力的不斷加大,治理酒后駕駛引起相關(guān)政府部門的高度重視,迅速進(jìn)入政府的決策議程。據(jù)公安部網(wǎng)站消息,公安部交通管理局新修訂的《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》于2011年4月1日起正式施行,新《規(guī)定》中加大了對(duì)酒后駕駛違法行為的處罰力度并放寬了對(duì)殘疾人駕車限制。

    另一典型案例是2009年上海“釣魚事件”。剛剛到上海工作兩天的河南小伙孫中界好心搭載一位乘客,反被誣陷為黑車運(yùn)營,被上海區(qū)交管部門扣押并處以罰款。孫中界自感冤枉卻又無能為力,于是,揮刀斷指用鮮血來證明自己的清白,這一事件一經(jīng)媒體報(bào)道立即引起強(qiáng)烈的反響。此前,上海像這樣的司機(jī)“被釣”事件是早已有之的。此前這一問題,也許因?yàn)橛绊懥Σ粔虼蠖弧叭栴}化”,此次孫中界“斷指”卻引發(fā)了巨大的波及力和影響力。在如此強(qiáng)大的外部壓力下,相關(guān)政府部門成立專門調(diào)查組對(duì)事件展開調(diào)查,并公布調(diào)查結(jié)果,公開向?qū)O中界道歉、賠償。

    由此來看,焦點(diǎn)事件往往與戲劇性要素和情感的張力結(jié)合在一起,并帶來廣泛的關(guān)注。因此,焦點(diǎn)事件在政策議程設(shè)置中發(fā)揮著將潛在政策問題顯性化,爭(zhēng)奪“注意力資源”的重要作用。

    (二)媒體和公眾

    傳媒如果對(duì)受眾“怎么想問題”指手畫腳,恐怕很難成功,但它對(duì)受眾“想什么問題”的控制卻易如反掌(Bernard C.Cohen)。

    媒體作為服務(wù)平臺(tái),是渠道提供商。是大眾與政府之間交流的橋梁,大眾和政府才是真正的內(nèi)容提供商,但是媒體對(duì)內(nèi)容有過濾和審核作用。

    我國的媒體傳統(tǒng)上只是作為黨和政府的內(nèi)容發(fā)布平臺(tái),是所謂的“黨和政府的喉舌”,單調(diào)而呆板,且方向旗幟一致,主要是動(dòng)員和教育作用。近年來,政府的政治理念改變,媒體的開放度提高,自由度也有所提高,政治色彩和意識(shí)形態(tài)功能有些許淡化,出現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)。伴隨政治體制改革,媒體主要功能開始向信息功能轉(zhuǎn)變,向上情下達(dá)、下情上達(dá)的黨和人民的耳目喉舌作用轉(zhuǎn)變。公眾通過媒體了解外界、表達(dá)觀點(diǎn)、反映生活、干預(yù)生活,媒體的社會(huì)公器色彩加重。

    三十年改革,在取得舉世矚目的成就的同時(shí),也出現(xiàn)了社會(huì)碎片化的潛在危機(jī)。城鄉(xiāng)矛盾、就業(yè)矛盾、教育差別、階層差別等各種矛盾、沖突開始凸現(xiàn)。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,國民心態(tài)呈現(xiàn)出物欲化、粗俗化、冷漠化、躁動(dòng)化、虛假化傾向。[14]尤其大眾文化的消極影響在中國的泛濫,人們?cè)谡鎸?shí)的生活和想象的世界之間迷茫,在幸福的追求和生存的壓力之間陣痛,在官方意識(shí)形態(tài)的忘卻和個(gè)體的關(guān)注之間困惑,在傳統(tǒng)文化的教育和多元文化的浸淫中彷徨?!霸诶娣只驼畏艡?quán)這兩種互為因果的力量作用下,多元化成為社會(huì)各領(lǐng)域的、各層面發(fā)展變化的普遍特征和價(jià)值觀圖騰,中國社會(huì)隨之帶上了碎片化特征”。[15]生活富裕了,不必為溫飽發(fā)愁了,對(duì)社會(huì)對(duì)人類的關(guān)注必然增多,轉(zhuǎn)型期的矛盾叢生又為人們提供了大量的關(guān)注點(diǎn)。在類型化自己的時(shí)候,人們經(jīng)常感到很多問題都極有可能發(fā)生在自己身上。這樣的心態(tài)和環(huán)境中,對(duì)公共事件的關(guān)注漸趨明朗。對(duì)體制改革、社會(huì)發(fā)展以及與自身緊密相關(guān)的公共事務(wù)的關(guān)注自然也多了起來。

    隨著信息化社會(huì)的不斷發(fā)展,信息的公開化程度越來越高、傳播速度越來越快,媒體無疑發(fā)揮著重要作用。無論是傳統(tǒng)的大眾傳媒還是蓬勃發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)媒體,在新聞發(fā)布、事件報(bào)道、提升問題可見度等方面越來越來越重要。馬庫姆斯提出,媒體沒有權(quán)力告訴人們?nèi)绾蜗雴栴},但是有權(quán)利告訴人們想什么問題(McCombs,2004)。因此,媒體為公眾提供了討論的話題和關(guān)心的議題,提供了自由發(fā)表言論的平臺(tái),并越來越引導(dǎo)著輿論的方向。媒體的關(guān)注提升了焦點(diǎn)事件的影響范圍、強(qiáng)度和影響的持續(xù)時(shí)間,對(duì)政策議程設(shè)置起到“催化劑”的作用。媒體越是把問題界定得嚴(yán)重、危險(xiǎn)、新奇,接近政策制定者的利益,與此同時(shí),問題影響的范圍廣泛,產(chǎn)生的原因簡(jiǎn)單,解決方案可行,問題越能引起政府的注意(Rochefort&Cobb,1993)。

    互聯(lián)網(wǎng)的井噴式發(fā)展,對(duì)傳統(tǒng)的媒體提出了挑戰(zhàn)。以博客和論壇為主的個(gè)人信息發(fā)布系統(tǒng)使得民眾的話語權(quán)開始有分量,突破傳統(tǒng)的信息渠道有限的瓶頸。理論上說,在互聯(lián)網(wǎng)上,每個(gè)人都可以是信息來源,每個(gè)人都可以發(fā)表自己的意見,至少提供了這種可能性。某些論壇和名人的博客瀏覽量可以和主流媒體相媲美,如天涯、貓撲等論壇和徐靜蕾、郎咸平等人的博客,事件和觀點(diǎn)的及時(shí)且傳播面廣量大。這也逼迫傳統(tǒng)媒體改變自己以迎接挑戰(zhàn),網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)媒體的互動(dòng)與合作方興未艾。

    媒體議程設(shè)置功能表明,大眾傳媒可以通過新聞報(bào)道有效地影響公眾和政府對(duì)公共事務(wù)的輕重緩急的考慮。一部分社會(huì)問題在傳媒的報(bào)道和渲染之下,獲得了進(jìn)入政府決策議程的機(jī)會(huì),而另外一些則被排除在外。當(dāng)然,并不是媒體設(shè)置的所有議程問題都能最終變成政策問題,但是媒體使一個(gè)社會(huì)問題成為政策問題的可能性變大。有些社會(huì)問題經(jīng)過媒體的報(bào)道之后就被放大了,這樣就使得原來在政策過程中可能會(huì)被忽略的問題獲得了進(jìn)入政策制定者的視野的機(jī)會(huì)。

    比如“王帥案”。2009年3月,網(wǎng)民王帥以“河南老農(nóng)的抗旱絕招”為題發(fā)布博文,揭露家鄉(xiāng)靈寶縣政府農(nóng)民耕地征地補(bǔ)償中存在的問題,在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)網(wǎng)民的熱議,搜狐等網(wǎng)站將該帖放置在網(wǎng)站首頁。王帥個(gè)人因此被當(dāng)?shù)卣哉u謗罪拘留8天。4月初,《中國青年報(bào)》記者以此網(wǎng)絡(luò)事件為線索進(jìn)行采訪,經(jīng)過深入調(diào)查,對(duì)王帥反映的問題進(jìn)行了公開報(bào)道,引發(fā)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)輿論熱烈反應(yīng),之后又有多家新聞媒體跟進(jìn)報(bào)道,眾多媒體紛紛轉(zhuǎn)載和發(fā)表評(píng)論。社會(huì)輿論的持續(xù)關(guān)注,對(duì)當(dāng)?shù)卣纬蓧毫?,河南省公安廳長(zhǎng)致歉,王帥獲得國家賠償。在“王帥帖案”中,網(wǎng)絡(luò)、中國青年報(bào)等傳播媒介都扮演了積極角色。

    此外,媒體與公眾常常是互動(dòng)的過程,媒體的報(bào)道成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn),公眾則借助網(wǎng)絡(luò)等媒介發(fā)表言論,對(duì)政府形成強(qiáng)大的壓力,網(wǎng)絡(luò)民意已經(jīng)成為不容忽視的影響力量,虛擬壓力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)壓力會(huì)一觸即發(fā)。

    “躲貓貓事件”中,媒體報(bào)道之后不少網(wǎng)民對(duì)這一事件廣泛關(guān)注,不斷跟帖發(fā)表看法,從而形成強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)輿論壓力。迫于此,相關(guān)政府部門主動(dòng)組織部分網(wǎng)民成立調(diào)查小組,對(duì)此事件進(jìn)行調(diào)查,雖然其公正性受到質(zhì)疑,但是在這一過程中,政府已充分意識(shí)到了網(wǎng)絡(luò)民意的壓力和重要性,并開始正面回應(yīng),這是一個(gè)好的開端。

    (三)利益團(tuán)體

    托馬斯·戴伊在《理解公共政策》一書中指出,團(tuán)體之間的互動(dòng)是政治的核心內(nèi)容。只有當(dāng)人們的行動(dòng)是作為團(tuán)體利益的一部分或者代表團(tuán)體利益的行動(dòng)時(shí),個(gè)人在政治中才是重要的。[16]在團(tuán)體理論者看來,特定時(shí)間內(nèi)的公共政策是團(tuán)體斗爭(zhēng)所形成的平衡,這種平衡由所有利益集團(tuán)的相應(yīng)影響力所決定。這種利益集團(tuán)相對(duì)影響力的變化會(huì)導(dǎo)致公共政策的變化;公共政策的發(fā)展方向會(huì)符合那些獲得影響力的團(tuán)體的希望。[17]事實(shí)上,利益團(tuán)體的博弈貫穿于公共政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)之中,在政策議程設(shè)置方面,利益團(tuán)體的博弈同樣起到至關(guān)重要的作用。社會(huì)問題是多種多樣的,哪些問題首先作為政策議題進(jìn)入政府議程則取決于與議題相關(guān)的利益團(tuán)體的博弈。

    比如武漢“麻木事件”?!奥槟尽笔俏錆h市對(duì)三輪車及車夫們的特稱,在武漢已有很久的歷史,曾經(jīng)在歷史上有過一段輝煌,但是隨著社會(huì)的發(fā)展及提高城市管理水平的需求,整治“麻木”成為武漢交管部門的一項(xiàng)重要的議題。一邊是“麻木們”擠占道路、危及安全、影響秩序、污染環(huán)境、損害市容;一邊是弱勢(shì)群體的生存與既得利益者對(duì)現(xiàn)有利益格局的維護(hù)。顯然,政府已經(jīng)將這一問題視為重要的政策議題,然而卻困難重重。作為“麻木”群體中有一定活動(dòng)能力和威信的“麻頭”,他們組織“麻木”到政府上訪、靜坐、游行、堵塞交通。由于這一利益團(tuán)體的抗?fàn)?,之前的多?xiàng)整治措施都以“麻木”的勝利宣告結(jié)束。直到2003年年初,武漢市市長(zhǎng)李憲生在《政府工作報(bào)告》中提出把妥善解決麻木問題作為一項(xiàng)重要的工作任務(wù),將“依法整治、有情操作、回收車輛、幫助擇業(yè)”作為指導(dǎo)方針,通過“贖買”方式有效地解決了“麻木”問題。

    (四)政府

    政府掌握著豐富的決策資源,因此在政策議程設(shè)置中處于決定性的位置。在焦點(diǎn)事件及其他外部壓力的作用下,政府感知、成本收益分析、預(yù)算約束、自身利益(政府形象)等因素都影響政府接下來的行為。只有問題被政府積極關(guān)注并且政策建議是可行的情況下,政府議程才會(huì)真正建立。2003年農(nóng)民熊得明面對(duì)面向溫家寶總理反映拖欠農(nóng)民工工資問題,由于直接進(jìn)入最高決策層從而掀起一股“追薪”浪潮,并促進(jìn)了解決拖欠農(nóng)民工工資的機(jī)制形成。相反,有些重要議題如果遲遲不能進(jìn)入決策者的視線,即使?jié)M足上面提到的三個(gè)因素也無法推動(dòng)政策議程的順利設(shè)置。誠如金登在“多源流分析框架”中指出的,政策議程的設(shè)置存在三條溪流——問題溪流、政策溪流、政治溪流,這些分離的溪流只有在關(guān)鍵的時(shí)刻匯集在一起,才能完成決策。[18]三條溪流相互獨(dú)立但又不完全獨(dú)立,問題、政策、政治是貫穿政府議程建立的三個(gè)過程。只有政府決策者感受到政策問題并且積極的回應(yīng),才能夠真正打開金登所說的“政策之窗”。

    四、結(jié)語

    綜上所述,焦點(diǎn)事件、媒體和公眾、利益團(tuán)體以及政府都是“外壓模式”下政策議程設(shè)置的觸發(fā)機(jī)制,發(fā)揮著不可替代的作用?!巴鈮耗J健憋@然為我們把握當(dāng)前我國政策議程設(shè)置提供較好的指導(dǎo)意義。但是,不可否認(rèn)的是,在“外壓模式”下,處于決策地位的政府是被動(dòng)的,在客觀環(huán)境的不可預(yù)知性以及政府能力的有限性現(xiàn)實(shí)面前,此種議程設(shè)置模式顯然使得政府在決策中處于風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)之中。誠如托馬斯·戴伊對(duì)公共政策模型的評(píng)價(jià):“每一種政策模型都有各自關(guān)注的公共政策焦點(diǎn),都可以幫助我們理解公共政策中的不同內(nèi)容。因此,我們不能判斷哪一個(gè)最好?!保?9]同樣,政策議程設(shè)置模式只是為我們理解政策議程設(shè)置提供了一種規(guī)范或者為理解公共政策提供了新的分析視角。

    [1][16][17][19]托馬斯·戴伊.理解公共政策[M].華夏出版社,2004.13、18、18、11.

    [2][12]胡杰容.從收容遣送到救助管理:一個(gè)逼迫型政策變遷過程研究[A].楊團(tuán),彭希哲主編.當(dāng)代社會(huì)政策研究IV[C].北京:中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2009.340、341.

    [3][4[5]][7][8][11]王紹光.中國公共政策議程設(shè)置的模式[J].中國社會(huì)科學(xué),2006,(5).

    [6][13][美]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2004.10.

    [9][10]拉雷·N格斯頓.公共政策的制定:程序和原理[M].朱子文譯,重慶:重慶出版社,2001.71.

    [14]張昆.大眾媒介的政治社會(huì)化功能[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2003.1.

    [15]皮埃爾·布爾迪厄.關(guān)于電視[M].沈陽:遼寧教育出版社,2000.13.

    [18]陳建國.金登“多源流分析框架”述評(píng)[J].理論探討,2008,(1).

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