當代中國政治發(fā)展中的協(xié)商民主與票決民主

李景治

我國的主要民主形式是選舉民主,同時又實行中國特色的協(xié)商民主。[1]選舉民主與協(xié)商民主相結合成為中國社會主義民主的特色和優(yōu)勢。對這種結合,需要從具體制度、運行機制和操作層面進一步豐富、發(fā)展和完善。

管理國家和社會事務都離不開議事,議事總要有結果,議而不決就無法實現有效管理?！白h”就是協(xié)商,“決”就是表決。表決又分為口頭表決、舉手表決和投票表決。投票表決,即“票決”,一般是指無記名投票,是各種表決中的最高形式。選舉是票決的一項最重要的內容,但并非其全部內容,二者不是簡單等同關系,而是包含關系。選舉民主專指與選舉有關的民主制度和運行機制。而票決民主既包括選舉民主,也包括決策民主以及其他需要投票表決的民主形式。用協(xié)商民主與選舉民主來概括中國的民主政治并不完全恰當,相對來說,使用協(xié)商民主與票決民主的提法可能更好一些。

一、政治體制中的協(xié)商民主與票決民主

喬·薩托利認為,“民主即人民的統(tǒng)治或權力”[2](P22)。按照他的觀點,民主可以概括為直接民主和間接民主兩大類。直接民主,“即沒有代表和代表傳送帶的民主”,“公民表決式民主是人民直接決定問題的民主”[3](P119),也屬于直接民主。選舉式民主和代議制民主,屬于間接民主。因為即使直接選舉也是選舉其代表來管理,而非自己直接管理國家和社會事務。當今世界實行民主制的國家大多數都實行間接民主。“現代民主制度都兼有選舉制和代議制?！盵4](P119)

協(xié)商民主并未納入薩托利的分類和研究范疇,其原因可能有兩個方面:其一,對選舉民主的過度關注影響了西方學者對協(xié)商民主的研究。其二,由于意識形態(tài)的偏見,西方學者并不認可中國特色社會主義協(xié)商民主制度。但協(xié)商民主無疑體現了人民的統(tǒng)治和權力,是民主的重要實現形式。如果按照薩托利的標準分類,它也可以屬于間接民主。當然,中國的主要民主形式是選舉民主,同時又實行協(xié)商民主。選舉民主與協(xié)商民主相結合成為中國社會主義民主的特色和優(yōu)勢。中國是當今世界上發(fā)展最快的發(fā)展中國家,不僅經濟發(fā)展方面有許多成功的經驗,而且政治發(fā)展方面也有不少好的做法,其中最重要的就是選舉民主與協(xié)商民主相結合。一些西方學者不得不承認中國經濟發(fā)展的現實,同時又否定中國政治發(fā)展的這些成就,致使其研究存在很大的片面性。他們對此不明白或者有意規(guī)避,恰恰是這些好的做法,保障了中國社會的穩(wěn)定和經濟的快速發(fā)展。

中國選舉民主與協(xié)商民主的結合,首先體現在政治體制安排及其運行機制中。中國實行人民代表大會制度,全國人民代表大會是國家的最高權力機關,由全國人民選舉產生,代表全國人民掌握國家的權力。而行使行政權的政府以及行使司法權的法院和檢察院都由人民代表大會選舉產生,并對人民代表大會負責。這體現了權力結構的統(tǒng)一性,不是三權分立,不存在各種權力相互牽制、相互扯皮的弊端。

中國的權力結構不僅是統(tǒng)一的,而且體現了協(xié)商一致的原則。協(xié)商一致是中國民主政治的精髓。人民代表大會制度,包括人大代表的選舉,國家元首以及政府、法院和檢察院主要負責人的產生,國家發(fā)展規(guī)劃的確定,最終都需要投票決定。所有這些選舉和決策,都要進行民主協(xié)商。協(xié)商的過程也是各種不同觀點相互溝通、相互交流乃至相互交鋒,相互取長補短,共同進行優(yōu)化,最后達成共識的過程。協(xié)商是表決的基礎和前提,而表決則是協(xié)商的自然結果。正是由于這種協(xié)商一致的精神,使人民代表大會在實際運行中避免了因缺乏相互溝通交流和共識、簡單進行表決所產生的種種弊端,避免了西方選舉和議會運行中經常出現的各種觀點乃至持有不同觀點的個人和派別之間的嚴重對立。同時,中國實行共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度,集中體現了協(xié)商民主,從制度上保證了協(xié)商一致原則的貫徹落實。協(xié)商民主與票決民主的結合,保證了中國政治體制的順利運行和國家治理的高效率。這是中國社會主義政治建設和政治發(fā)展的一個成功經驗。當然,中國的協(xié)商民主、票決民主,以及二者的結合,都需要在總結經驗的基礎上進一步發(fā)展完善。

第一,進一步提高對協(xié)商民主與票決民主的理性認識。

協(xié)商民主與票決民主并非相互對立、相互排斥,而是相互促進、相輔相成的。中國的民主既非單純的協(xié)商民主,也非單純的票決民主,而是二者的有機結合。票決前有協(xié)商,協(xié)商之后必須進行票決,由票決產生結果。這是中國民主政治的特色和優(yōu)勢。協(xié)商民主是中國特色,但并非中國特有。西方實行選舉民主,但也有協(xié)商。候選人的產生往往是先協(xié)商后票決。各政黨之間除了激烈的競爭,其實也有相互協(xié)商。在實行內閣制的國家,聯合組閣的過程就是一個協(xié)商的過程,也是一個爭權奪利和相互妥協(xié)的過程。因此,不宜簡單地用協(xié)商民主和票決民主來劃分社會主義民主和資本主義民主。

當然,西方國家的協(xié)商民主和中國的協(xié)商民主有本質的區(qū)別。西方國家的權力和利益是相互排斥、相互對立的,相互之間的協(xié)商、妥協(xié)則是臨時的、被動的。中國的協(xié)商民主是各種政治力量在中國共產黨的領導下,在目標、利益一致的前提下,為了更好地實現目標,維護共同利益而進行的相互協(xié)商,是各方積極主動的、持之以恒的行為。同時,西方國家的協(xié)商民主僅限于運行機制和操作層面,而中國的協(xié)商民主首先是一種基本政治制度,已納入國家憲法和黨章,有法律和制度保障。

我們堅持協(xié)商民主并不等于排斥票決民主,不宜簡單地把票決民主看做是資本主義的。有些人自覺不自覺地把票決民主簡單等同于西方式的民主,重視并積極推進協(xié)商民主,而不愿意推進乃至排斥票決民主。他們認為協(xié)商民主熟門熟路、得心應手,便于協(xié)調和控制,而票決民主存在太多的風險和不可預測的因素,不適合中國的國情。西方式的票決民主當然不適合中國的國情,也不能全盤照搬,但我們完全有能力也迫切需要建立和健全中國特色的票決民主。應當在社會主義民主建設中積極發(fā)展票決民主,不斷完善票決民主的具體制度和運行機制。西方國家在票決民主的具體運行機制和操作程序方面的一些經驗和行之有效的做法,我們也可以借鑒。

協(xié)商民主是中國民主政治的特色和優(yōu)勢,但它不應成為我們故步自封、不思改革的資本,更不應成為我們怠慢票決民主的理由。我們不能滿足已有的成就,盲目認為協(xié)商民主可以包攬一切、代替一切,而不愿意下大力克服艱難險阻,改革和完善票決民主。應當承認,在中國民主政治中,協(xié)商民主的具體制度、運行機制和操作程序建設相對比較成熟,而票決民主的具體制度、運行機制和操作程序建設則相對滯后。當前,我們既要進一步堅持協(xié)商民主,更要進一步完善票決民主的具體制度、運行機制和操作程序。

第二,進一步加強協(xié)商民主和票決民主的相互結合。

人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度,是我國兩項基本政治制度。這兩項制度得到人民的擁護,經受了實踐的檢驗,具有鮮明的特色和明顯的優(yōu)勢。但與時代的要求相比,它們仍有必要進一步改革完善。既要改革完善人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度,又要加強這兩種制度的有機結合,進一步建立健全這種有機結合的具體制度、運行機制和操作程序。

總的來看,執(zhí)政黨和參政黨、執(zhí)政黨和政協(xié)的民主協(xié)商做得比較好,已基本實現經?；⒅贫然?。相對來說,人民代表大會和政協(xié)以及參政黨的民主協(xié)商則比較少。民主協(xié)商僅僅局限于執(zhí)政黨和參政黨、執(zhí)政黨和政協(xié)之間,還是可以擴大到人民代表大會與政協(xié)以及參政黨之間?人民代表大會制度和共產黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度需要不需要有機結合起來?這些都是值得研究的問題。我國的權力機構是協(xié)調一致的,即人民是國家主人,共產黨代表人民群眾執(zhí)政,在共產黨的領導下人民選舉產生人民代表,由人民代表大會行使國家權力,同時在共產黨的領導下實行多黨合作和政治協(xié)商制度。就此而言,這兩個制度具有內在的、不可分割的聯系。因此,在共產黨的統(tǒng)一領導下,人民代表大會與政協(xié)以及參政黨之間完全可以通過一定的程序和方式進行民主協(xié)商。

一方面,人民代表大會在票決的過程中應當更加積極主動地同政協(xié)和各個參政黨進行民主協(xié)商。在進行票決前,人民代表大會要更加積極主動地就相關問題,聽取政協(xié)和各民主黨派的意見,以使票決更加科學,更能代表民意。按照正常的程序,人民代表大會在進行重要立法前,都要廣泛征求意見,反復聽取各種不同的意見,特別是通過網絡和媒體了解民意。民主黨派由一部分人民群眾組成,人民代表大會票決前聽取其意見,無疑是順理成章的,而且,它們能夠有組織地集中反映某一方面的意見,更有利于科學票決。

另一方面,政協(xié)和各民主黨派也應當就相關的問題提前提出自己的建議,供人大票決時參考。人民代表大會是立法機關,協(xié)商民主的重要成果只有經過人民代表大會票決,形成立法,才能通過政府貫徹落實。因此,更加積極主動地直接為票決民主提供有價值的意見和建議,應當成為民主黨派參政議政的一種重要形式。每年“兩會”期間,政協(xié)組織會把自己的建議和提案集中提交給人民代表大會。這是政協(xié)和各民主黨派參政議政、同人民代表大會進行溝通和協(xié)商的重要平臺,應該進一步加強。

此外,還應當進一步拓寬人民代表大會與政協(xié)和各民主黨派溝通的渠道,注意搭建合作的新平臺。政協(xié)和各民主黨派集中了一大批各個領域的頂尖級專家學者以及富有經驗的老干部,都在相關領域擁有發(fā)言權。如果能創(chuàng)造機會讓他們直接為票決民主獻計獻策,一定會收到良好的效果。其中一種形式是在人民代表大會和政協(xié)的專門委員會之間,建立起固定或不固定的聯系,讓相關專家進行直接交流。人民代表大會的各專門委員會具體負責有關立法的準備、修改工作。通過這道程序,立法草案才能提交人民代表大會或其常委會審議通過。在這個環(huán)節(jié)上加強專門委員會之間的溝通和合作,能夠有效地把票決民主與協(xié)商民主有機結合起來。在涉及國計民生的問題上,例如環(huán)境污染、食品安全、社會保障等問題上,可以組織人大代表和政協(xié)委員中的專家聯合進行調查和研究。既可以分別起草調研報告,提出解決問題的建議和方案,也可以聯合從事這方面的工作。

第三,加強票決民主和協(xié)商民主中的監(jiān)督制約機制。

協(xié)商一致是這種制度的特點和優(yōu)勢,但這不等于權力之間不需要進行監(jiān)督和制約。我們的制度設計并不是沒有監(jiān)督制約,但這種監(jiān)督制約主要集中在體系之內,注重自上而下的監(jiān)督,而缺少體系之外、體系之間的、自下而上的監(jiān)督制約。執(zhí)政黨有自己的監(jiān)督機構,即中央和各級紀律檢查委員會,自上而下地對黨的各級領導班子、領導干部和黨員進行監(jiān)督。政府系統(tǒng)有監(jiān)察部門專門對各級政府部門、政府官員進行監(jiān)督、監(jiān)察。但相對來說,還沒有充分發(fā)揮各級人民代表大會和政協(xié)的監(jiān)督功能,還沒有把權力機構和協(xié)商機構的監(jiān)督有機結合起來。

人民代表大會是國家最高權力機關,也是最高監(jiān)督機關。各級人民代表大會也是同級地方權力機關和監(jiān)督機關。各級政府、法院和檢察院的主要領導人都是由其選舉產生并對其負責的。這本身就包含著各級人民代表大會對相應的政府、法院和檢察院負有不可推卸的監(jiān)督責任,而我國的憲法也明確規(guī)定了各級人民代表大會的監(jiān)督地位和監(jiān)督功能。但由于缺少具體的規(guī)定和實施的具體平臺和渠道,這種監(jiān)督實際上難以落到實處。我國的政治體制運行較好地體現了協(xié)商一致的原則,但沒有充分體現權力相互制約,尤其是人民代表大會對政府以及司法部門的監(jiān)督制約。

共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度本身就包含著執(zhí)政黨和各民主黨派之間相互監(jiān)督制約的內涵。協(xié)商一致和相互監(jiān)督是這一制度的兩大核心要素,二者相互結合,相輔相成,缺一不可。但在實踐中,政協(xié)和各民主黨派在參政議政方面做得比較好,執(zhí)政黨和各民主黨派就重大問題進行協(xié)商已經逐步經?；?、制度化。但執(zhí)政黨和各民主黨派之間相互監(jiān)督制約,尤其是參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督制約,政協(xié)和各民主黨派對黨政各部門的監(jiān)督制約還難以落到實處。其主要原因是具體制度不夠完善,監(jiān)督制約的平臺和渠道缺乏,監(jiān)督制約的內容范疇不明確。正是由于缺少來自人民代表大會以及政協(xié)和各民主黨派的監(jiān)督制約,我國的監(jiān)督體系還不夠健全和完善,存在著不容忽視的漏洞。盡管黨和政府的專門監(jiān)督機關進行了艱苦的努力,但一些地區(qū)和部門以權謀私、貪污腐敗的現象仍難以消除,重大決策失誤也時有發(fā)生。因此,我們既要堅持和發(fā)揚協(xié)商民主,又要加強權力之間的相互監(jiān)督制約功能。從表面上看,這種監(jiān)督制約會影響工作效率,延緩和推遲票決的時間,但從長遠來看,卻能有效地避免權力機關的決策失誤,也能對以權謀私和貪污腐敗進行強有力的威懾和打擊。

二、選舉中的協(xié)商與票決

選舉,包括選舉各級人大代表、中央和各級政府部門領導人,也包括黨內選舉。選舉是廣大人民群眾和廣大黨員行使民主權利最重要的形式,也是人民群眾當家做主和黨員主體地位的最好體現。因此,我國的社會主義政治建設和民主化進程都高度重視選舉問題。選舉是一個系統(tǒng)工程,但無論哪種選舉,都有一個正確處理協(xié)商和票決的問題。選舉并不是簡單的票決,任何成功的選舉都是協(xié)商與票決的相互結合。這方面我們有特點和優(yōu)勢,但也有必要進一步發(fā)展和完善。

第一,進一步改革和完善候選人產生和差額選舉的辦法。

選舉必須有候選人,而候選人的產生離不開協(xié)商。候選人應多于當選者,這樣票決才能有選擇的余地,體現公平、公正的原則。但長期以來,我們曾實行等額選舉,這樣選民就沒有選擇的余地,而且候選人又都由上級機關和有關部門指定,這就使票決變成了純粹的走形式。一般情況下,非正式候選人當選的概率很低。當然,候選人的產生在上級機關和有關部門內部會有協(xié)商,候選人的提出應當是這種協(xié)商的結果。但是選民協(xié)商提出候選人的權利就被剝奪了。同時,由于候選人都能當選,從而形成了重視協(xié)商而輕視票決的現象。顯而易見,這種選舉不能充分體現民主原則,不利于調動大家的積極性。因此,自中共十三大選舉中央委員會時,開始實行差額選舉。候選人按得票多少排序,得票排在最后的人就會落選。以后,黨內外的選舉都實行差額選舉。這樣,票決在整個選舉中的地位與作用大大加強。如果說,協(xié)商產生候選人容易為主要領導人所掌控、相關因素所影響,那么票決產生當選者就很難掌控和影響。如果說,協(xié)商產生候選人更多的體現了領導者的意圖,那么票決產生當選者則集中體現了廣大選舉者的意愿。雖然操縱和影響選舉的事也可能發(fā)生,但這畢竟是違法違規(guī)行為,操作起來也比較困難。

差額選舉是我國選舉和民主政治的一大進步。為了使票決的結果更加公正合理,還應進一步改進差額選舉的辦法。要擴大差額的額度,使選民有更多選擇的機會,也使有志競選者有更多的參與機會。廣大選民尤其是參與競選的人應當轉變觀念,積極參與,并以平常心態(tài)面對差額選舉的結果。相關部門也應該轉變觀念和領導方式,充分尊重選民的意志和選擇,把最后的決定權完全交給他們,不要再進行直接或間接的干預。必須堅決反對和抵制“差配”現象,防止差額選舉走樣、變形。

第二,增強選舉中的合理競爭機制。

我們重視協(xié)商民主,但忽視協(xié)商中的競爭,從而使票決的結果不能充分反映民意。候選人主要由協(xié)商產生,這符合中國的政治傳統(tǒng)和政治文化。但問題在于協(xié)商和票決之間的競爭環(huán)節(jié)被“虛化”、“弱化”了。候選人產生的過程既需要協(xié)商,也需要競爭,候選人產生的過程就應該是協(xié)商與競爭相結合的產物。應當讓候選人有機會充分展示自我,進行公平競爭。選舉的組織部門也要“改進候選人介紹辦法”[5](P18)。

西方的選舉離不開競爭,這是與西方的政治文化傳統(tǒng)和制度設計密切相關的。適度合理的競爭有助于民主的發(fā)展。但西方的問題在于競爭“過度”。競爭中候選人及其團隊、后援團體、媒體相互貶損,乃至進行人身攻擊,就連其家人、親朋好友也不能幸免。競爭的結果使雙方的關系惡化甚至敵對,達到水火不相容的地步。這種方式顯然不適合中國的國情。中國的政治文化傳統(tǒng)崇尚內斂含蓄,謙虛謹慎,不喜歡張揚、自吹自擂。候選人不愿意進行自吹自擂式的自我推銷,更希望以自己的實際工作和政績爭取選民的支持。而選民也不喜歡自吹自擂、嘩眾取寵的人。這就使競爭機制的引入遇到一些障礙。因此,中共十七大強調要改變候選人的介紹方式。要改變過去死板單調、缺乏生機活力和合理競爭的介紹方式,無論哪種介紹都要創(chuàng)新形式,包括相關部門的正式的介紹和候選人的自我介紹。要在總結經驗的基礎上積極進行創(chuàng)新。為此,要更新觀念,不能簡單地把正常、合理的競爭都等同于西方的競選。要正確引導正常、合理的競爭,規(guī)范選舉中的競爭機制。

第三,進一步完善票決機制。

要明確規(guī)定并穩(wěn)步擴大票決民主的范圍。迄今為止,我國選舉中的票決民主,主要集中在各級人民代表大會代表的選舉,國家主席、政府和相關部門的領導人、各級地方政府主要領導人的選舉,各級黨代會代表的選舉、中央委員會和各級黨委會委員的選舉中,但一些職能部門的負責人就不完全是通過票決產生的。黨內的各級干部雖然經過各級代表大會的選舉,但由于候選人的產生和介紹方式存在一定的問題,而使票決的效果受到影響。正在積極推行的基層領導干部的“公推直選”就是力圖改善干部選舉產生的辦法,值得肯定和推廣。此外,我們主要采取代議制民主方式選舉產生各級領導干部,只有村民自治和居民自治組織才是通過村民和居民直接選舉產生負責人。代議制和間接民主選舉總體上適合中國的國情,但有些方面也不能完全適應中國政治發(fā)展和政治建設的需要。應當有領導、分步驟、積極穩(wěn)妥地探索、試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的直接選舉。在我國,廣大選民的直接票決和代表的票決總體上是一致的。但也不可避免地存在一定的差別,二者不能等同,也不能相互代替。把間接選舉同直接選舉有機結合起來,是中國民主政治發(fā)展的方向。

必須嚴格票決程序,防止各種人為的干預。近年來,我們不斷健全選舉的具體制度和程序,明確規(guī)定在保密的環(huán)境中進行投票的具體做法,但人為干預票決的現象還是屢禁不止。一些部門總是變相地向選民施壓,以保證其候選人當選。一些利益集團則采取金錢和實際利益引誘的方式進行直接或間接的賄選。在公推直選、村民自治及其他的選舉中,都不同程度地存在著“老好人”當選的現象,這也是值得關注和研究的。這個問題不解決,票決就會走樣,既打擊了干部的積極性和上進心,也敗壞了黨風、政風。我們應當制定更加具體的法律和法規(guī),對各種違法違規(guī)干預選舉的行為依法進行制裁,堅決防止和打擊選舉中的不正之風,保證各級各類的選舉能夠健康有序地進行。

三、決策中的協(xié)商與票決

選舉是民主的重要實現形式。沒有選舉就沒有真正意義上的民主。但是“選舉不制定政策;選舉只決定由誰來制定政策。選舉不能解決爭端,它只決定由誰來解決爭端”[6](P115)。制定政策和解決爭端就是決策。

民主決策也是民主的重要實行形式。只有通過民主決策,才能科學制定政策、合理解決爭端。我國黨政各級領導班子都是按照民主集中制的原則開展工作和進行決策的。民主集中制的原則要求,在工作和決策中要廣泛發(fā)揚民主,允許發(fā)表各種不同的意見,進行充分的討論,逐步達成共識,最后采取少數服從多數的原則形成決議。這實際上也是協(xié)商與票決的過程。在這里,“民主”實際上就是協(xié)商,而少數服從多數形成決議實際上就是一種“票決”。中共十七屆四中全會決定強調:“黨的各級委員會按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則決定重大事項?！盵7](P18)“個別醞釀”就是指委員之間通過各種形式進行民主協(xié)商,“會議決定”就是把協(xié)商的情況提到會議上公開討論,以便達成共識,最后要進行表決。表決包括口頭表決、舉手表決和票決。票決是會議決定的最高和最后的形式,一旦票決產生結果,任何人都不能隨意更改,必須堅決貫徹執(zhí)行。

民主集中制是黨和國家的一項基本領導制度,也是各級領導班子正常運轉、有效工作的根本保障。但從協(xié)商與票決的角度來審視,民主集中制、黨的各級委員會的議事規(guī)則的貫徹落實,還存在一些需要改進的問題。

第一,要進一步正確地認識決策中的協(xié)商民主和票決民主。

協(xié)商民主是我國民主政治的特色和優(yōu)勢,但協(xié)商民主不能離開票決民主。協(xié)商更多的是指民主的過程,協(xié)商的結果尤其是重大問題的協(xié)商結果必須通過票決的形式加以肯定或否定。從一定意義上說,協(xié)商是領導者的行為,是領導者為決策而同被領導者進行協(xié)商,這種協(xié)商是縱向的、自上而下的。當然決策中領導者之間也要協(xié)商。但被領導者一般不會同領導者進行協(xié)商,被領導者彼此之間也少有機會進行橫向協(xié)商。但票決則是平等個體之間,即平等的投票人之間,在一個平臺上進行公平的選擇,更能體現公平、公正、公開的原則。

協(xié)商民主和票決民主不能相互取代。片面強調票決而忽略協(xié)商就會使民主簡單化,難以全面反映選舉人和相關參與者的民主意愿;而片面強調協(xié)商忽視票決,就容易使協(xié)商的過程受到各種干擾,使協(xié)商的結果受到人為的影響,達不到預期的效果。我國各級各類領導班子在決策中,比較重視協(xié)商民主,實踐經驗也比較豐富,而相對忽視票決民主,相關的制度建設相對滯后,操作經驗相對不足。

不能把決策中的協(xié)商理解為“密室政治”,進行暗箱操作。決策的全部程序和規(guī)則,特別是協(xié)商的程序和規(guī)則,必須公開。一些決策內容,在一段時期內不宜超出一定的范圍公開。但是按規(guī)定要在一定范圍內進行公開的就必須及時公開,至少應當在全體領導班子成員中公開。不能以內外有別為借口,拖延乃至拒絕公開。領導班子決策中的個別醞釀,也應規(guī)范化、程序化、制度化,不要神秘化、隨意化。不能因一把手的好惡而隨便改變規(guī)則,要用制度管事、管人,要以適當的形式公開。要嚴格劃分個別醞釀和非組織活動的界限。既要防止損害集中統(tǒng)一領導的非組織活動,又要保證個別醞釀順利進行。不要輕易把領導班子內部正常的個別醞釀說成非組織活動。一般情況下,個別醞釀應當由一把手或其委托的主管書記、委員負責,有組織、有領導、有秩序地進行,并由他們出面逐一和領導班子的成員個別交換意見。在此基礎上形成多數人的意見,也充分了解少數人的意見。應當把各種意見如實向領導班子匯報,供其決策。當然也不能阻止任何人向上級機關乃至中央反映不同意見,這是他們的合法權利。各級領導班子尤其是一把手應當高度重視和率先垂范,培育黨內、領導班子內的民主氛圍,使大家能夠暢所欲言,心情舒暢,以形成生動活潑的政治局面。

第二,進一步規(guī)范決策中的協(xié)商民主制度。

盡管協(xié)商民主是我國民主政治的特色和優(yōu)勢,在推進的過程中也積累了很多成熟的經驗,但是還有進一步規(guī)范化、程序化、制度化的必要。協(xié)商民主是一個籠統(tǒng)的概念,需要進一步分類指導和管理。有必要針對不同類型協(xié)商的內容、范圍及具體程序,做出明確的規(guī)定。在此基礎上建立健全一套具有中國特色的協(xié)商民主制度。這是中國政治建設和民主化進程的寶貴財富。

充分協(xié)商是正確票決的前提條件,沒有充分的協(xié)商不可能有正確的票決。要做到充分協(xié)商,必須堅持平等協(xié)商和民主協(xié)商。

所謂平等協(xié)商,就是領導班子的所有成員都應一律平等,職務僅僅是分工的不同,沒有高低主次之分。領導班子內部開會討論問題,大家都應該以平等一員的身份獨立發(fā)表見解。主要領導人尤其是一把手不能高人一等、獨斷專行。領導班子的其他成員也不能隨聲附和,看其臉色行事。要防止和反對一把手把自己的觀點強加于人。應積極鼓勵領導班子的所有成員大膽發(fā)表自己的意見和建議。只有進行這種平等的交流和協(xié)商,才能使各種正確的意見、好的建議、創(chuàng)新的觀點有機會發(fā)表出來,才能真正形成具有創(chuàng)新意義和創(chuàng)新價值的好決議,以推動本地區(qū)、本部門、本單位工作的開展。

所謂民主協(xié)商,就是允許和鼓勵各種不同的意見在領導班子內部發(fā)表,允許和鼓勵領導班子成員之間進行直截了當的交流和交鋒,開展開誠布公的批評與自我批評。影響民主協(xié)商的因素有二:其一,主要領導人特別是一把手心胸不夠開闊,不能聽取和容忍不同意見。一些主要領導人特別是一把手,自以為在職務上比其他委員高一等,因而覺得自己的意見會比別人正確,認為自己的意見帶有指導性、決定性,應該代表整個領導班子的意見。這樣,在領導班子內部議事時往往變成“一言堂”,只有一個主流的聲音。一般委員的發(fā)言只能就這種意見進行闡述、補充。而不同的意見特別是相反的意見,則遭到冷落、壓制甚至打擊。這種違反民主集中制原則的不民主“協(xié)商”,有時或許可以做出一些正確的決議,但長此以往,很難實現決策的科學化,很難避免決策失誤。更重要的是,這種決策方式很容易造成以權謀私、權錢交易等腐敗現象。因為這種決策方式實際上是變成了少數人決策乃至個人決定重大事項,而利益相關者包括跑官要官的人、爭取項目的人,以及其他形形色色有求于黨政部門為其辦事的人,都有可能把行賄的目標對準少數領導人特別是一把手。如果這些人思想覺悟不高,自我約束能力較差,防風險意識不強,就有可能貪污受賄。不少貪官當初也曾經廉潔奉公,有些人少年得志,心高氣盛,在取得一定工作業(yè)績后便忘乎所以。在領導班子的工作中,違背集體領導和民主集中制的原則,從而給行賄者、逐利者以可利用之機,而他們本人也就逐漸走上貪污犯罪的道路。就此而言,專斷是腐敗的“陷阱”,而民主則是防止腐敗的有效“防火墻”。其二,利益集團的介入。隨著經濟體制改革的推進,經濟的快速發(fā)展,經濟結構和社會階層結構的調整,經濟的多元化、利益的多元化越來越明顯。各利益集團,包括不同的部門、不同的產業(yè)、不同的行業(yè)單位,都會形成自己的利益訴求。為了實現自身利益的擴張,他們會千方百計地爭取得到上級領導機關的支持。當前,雖然社會主義市場經濟體制已初步建立起來,但是一些重要的資源,例如市政建設、機場、橋梁、高速公路、高速鐵路等大型建設項目,煤礦、石油、天然氣、電力等礦藏和資源的開發(fā)和利用,實際上都掌握在各級政府的手中。為了得到這些資源,一些利益集團必然通過各種方式,加強同領導班子中相關成員的溝通聯系,其中包括合法正常的溝通聯系,也存在不合法的、不正常的溝通聯系,這就容易產生官商勾結的問題。一些官員自覺或者不自覺地成為某些利益集團的代言人。這樣,領導班子議事和決策就會帶有明顯的功利主義的色彩,各利益集團的利益訴求被強化,而廣大人民群眾的切身利益則往往被忽略乃至犧牲。這種協(xié)商顯然不是民主協(xié)商,領導班子成員的發(fā)言和立場就很難做到公平、公正。

第三,進一步加強決策中的票決制度。

現行的票決形式過于簡單,不能充分體現民主原則。各級各類的選舉雖然有差別,但有一點是共同的,即最終必須進行票決。但與之相比,各級各類領導班子的決策并沒有完全實行票決。而表決的具體形式往往是最初級的口頭表決。一般情況下,都是一把手詢問是否還有不同意見,如果沒有人公開表示不同意見,就自動形成決議。為了維護領導班子的團結統(tǒng)一和一把手的權威,即使有不同意見、保留意見也不再發(fā)表。這樣,決議的形成往往不是少數服從多數,而變成了多數服從少數。在各級各類領導班子的議事程序中,一般都使用口頭表決的形式,最多是舉手表決,很少使用票決。然而,只有票決才能最獨立、最充分地表達投票人的意志,其他形式都或多或少容易受到人為因素的干預,例如,人情、面子、關系、利益、權威。也就是說,表決時除了考慮決議自身正確與否,還要考慮決議之外的這些因素。一些人或者照顧到相關人員的人情、面子,或者懼怕主要領導人的權威,或者避免損害自身的權益,而違心地發(fā)表意見。這些問題只有通過票決,尤其是無記名投票,才能在一定程度上加以避免和克服。

鑒于各級各類領導班子決策中存在的問題,中共十七屆四中全會明確規(guī)定:“發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用,完善常委會議事規(guī)則和決策程序,推行和完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制?！盵8](P18)這里明確規(guī)定了領導班子議事必須進行票決的事項。

一是任用重要干部。為什么任用干部僅僅有民主協(xié)商和口頭表決、舉手表決還不夠,必須進行票決呢?這是由其重要性和目前的具體情況決定的。干部的提拔任用,既涉及該部門工作的開展狀況,涉及黨的事業(yè)的興旺發(fā)達,也直接涉及相關干部的前途和政治命運,是干部最為關心的問題之一。在這個問題上能否秉公辦事、一碗水端平,直接關系到干部隊伍建設和黨的工作。然而,現實生活中存在著一些不正之風,包括跑官、要官、買官、賣官、托關系、走后門、請客送禮,使參與干部選拔任用的領導班子成員都面臨著選擇和考驗。同時,一些主管領導特別是一把手的獨斷專行,民主集中制沒有得到很好貫徹落實等問題的存在,使領導班子的成員很難通過口頭表決和舉手表決的方式毫無顧忌地表達自己的獨立主張。只有通過無記名投票才能使他們獨立自主地表達自己的意愿。同時,通過票決的方式決定重要干部的任用就會在很大程度上預防或糾正跑官、要官、買官、賣官等不正之風;也有利于我們在用人問題上樹立正風正氣,鼓勵和支持廣大干部依靠自己的勤奮工作和突出的業(yè)績爭取晉升的機會。

二是重大問題的決定。其中包括重要項目的立項、大型工程建設、房地產開發(fā)、市政改造等涉及資金、土地、資源數量巨大的問題。這也是一些主要領導干部特別是一把手喜歡直接把持的領域。這些問題直接涉及國計民生和地方的發(fā)展,也和廣大人民群眾的利益密切相關。但由于利益驅動,有些企業(yè)、公司乃至個人,就會鋌而走險,大肆行賄,而有些官員也很容易進行權力的尋租,索賄受賄。由此產生官商勾結,容易引起社會不公和民怨民憤。一些項目明明不合理,明明存在損公肥私、損民利己乃至危害國家和民族的問題,卻得以立項開工。一些承包商、開發(fā)商明明不具備法定的資質,卻仍然能夠戰(zhàn)勝比自己強的對手而承包相關的工程。其實,這些都和這種決策方式有關。相關主管領導特別是一把手拿了人的好處,貪人錢財,只能為其服務,而其他領導班子成員明知有問題,但也不便通過口頭表達和舉手表決的方式反對。在這種情況下,只有無記名投票才能有效發(fā)揮作用。只有票決才能為正直的干部堅持公平正義和正確意見、反對腐敗和錯誤決策提供有效平臺。只有票決才能最大限度地防患于未然,防止不合理決策、錯誤決策,堵塞以權謀私、貪污腐敗的漏洞。

票決有利于貫徹落實科學發(fā)展觀,有利于推進民主決策、科學決策,避免決策失誤?？茖W發(fā)展觀是黨和國家工作的指導方針,各級領導班子必須堅定不移地貫徹落實。也正是由于各級領導班子高度重視、堅決貫徹落實科學發(fā)展觀,黨和國家的總體工作,許多地區(qū)、部門、單位的工作都取得了巨大成就。這是應當充分肯定的。但事實證明,民主決策,特別是正確理解和推進票決民主,是貫徹落實科學發(fā)展觀、實現科學決策的根本保障。如果不能很好地實行票決民主、決策民主,就不可能真正貫徹落實科學發(fā)展觀。一些地方和部門的領導沒有樹立起正確的政績觀和權力觀,濫用權力,片面追求政績,例如,不顧環(huán)境的污染和能源的透支,單純追求GDP的增長。又如,一些干部貪大求洋,搞一些勞民傷財的“政績工程”,為自己樹碑立傳。有時,連普通人都能看出這種做法的弊端而堅決反對,那么,為什么能夠在領導班子的決策中順利通過呢?其根本原因還是一個決策方式的問題,準確地說,就是決策中缺乏票決民主。如果堅持重大問題都必須通過票決民主進行決策,科學發(fā)展觀就能落到實處。就此而言,主觀專斷是決策失誤的溫床,而民主決策特別是票決民主則是科學發(fā)展的根本保障。

[1]秋石:《中國特色社會主義民主政治的制度優(yōu)勢與基本特征》,載《人民日報》,2010-10-26。

[2][3][4][6]喬·薩托利:《民主新論》,北京,東方出版社,1993。

[5][7][8]《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》,北京,人民出版社,2009。